Письмо Минфина РФ от 07.05.1998 N 01-10/22-1555

 

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 7 мая 1998 г. N 01-10/22-1555

 

Министерство финансов Российской Федерации совместно с Центральным банком Российской Федерации рассмотрело проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и сообщает следующее.

1. В пункте 1 статьи 1 рассматриваемого проекта предлагается наделить Банк России статусом федерального государственного учреждения, обладающего имуществом на праве хозяйственного ведения. Однако указанные изменения противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации, которым устанавливается следующий правовой статус учреждения:

1) Учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируется полностью или частично собственником. Данные нормы войдут в противоречие с требованиями Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), не содержащими норм о финансировании Банка России из федерального бюджета. Более того, Федеральный закон содержит в статье 2 норму об осуществлении Банком России своих расходов за счет собственных доходов.

2) Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (статьи 120, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации). Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом (статья 298), что входит в противоречие с осуществляемыми Банком России операциями.

3) Собственник имущества учреждения при недостаточности средств у последнего несет по его обязательствам субсидиарную ответственность, что входит в противоречие с абзацем 5 части первой статьи 2 Федерального закона О Центральном банке Российской федерации (Банке России).

В результате наличия указанных противоречий внесение изменений в часть первую статьи 2 считаем нецелесообразным.

2. Изменения, содержащиеся в пунктах 2, 3, 5, 9, 11 статьи 1 проекта Федерального закона, предусматривают принятие Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в форме федерального закона. Кроме того, предусмотрено, что составной частью этого федерального закона являются: план доходов и расходов Банка России, план распределения прибыли, смета расходов на содержание Банка России, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России на предстоящий год.

Вместе с тем документ основные направления с точки зрения юридической природы также не является нормативным актом. Основные направления являются целевыми ориентирами деятельности государства в какой-либо области, которые не могут быть изложены в форме установления прав и обязанностей конкретных субъектов правоотношений (т.е. правовой форме). Правовая норма требует точного определения субъектно-объектного состава. При этом субъектом права могут быть юридические или физические лица либо органы государственной власти. Ориентиры, цели, показатели, направления не могут выступать в качестве субъектов правового воздействия.

Достижение целей деятельности Банка России, установленных статьей 75 Конституции Российской Федерации, невозможно осуществить при условии ограничения финансовых возможностей Банка России планированием его доходов и расходов, так как не представляется возможным предусмотреть все необходимые затраты, направленные на выполнение им своих функций. Очевидно, что деятельность Банка России, обеспечивающего стабильность национальной валюты и банковской системы, не может быть определена жесткими рамками и точно спрогнозирована заранее. Деятельность Банка России, как и любого другого национального банка, связана с большим количеством экономических и политических рисков, возникающих внутри страны и за ее пределами, что требует наличия возможности гибкого и оперативного реагирования на изменяющиеся условия. Система планирования деятельности Банка России, в том числе его доходов и расходов, путем принятия федерального закона безусловно затруднит решение вопросов, возникающих внутри экономической системы вообще и банковской системы в частности. Поэтому положение об утверждении в законодательном порядке Основных направлений денежно-кредитной политики следует исключить, поскольку это может привести к существенному ограничению возможностей оперативного воздействия Банка России в сфере денежно-кредитной политики.

3. В подпункте 3 пункта 3 статьи 1 проекта следует исключить слова на содержание, поскольку предлагается сохранить действующий в настоящее время порядок утверждения сметы Банком России.

4. Предусмотренные в абзаце шесть пункта 2, подпункте 4 пункта 5, пункте 14 статьи 1 проекта положения расширяют полномочия Счетной палаты, предоставленные ей Федеральным законом О Счетной палате Российской Федерации, по контролю за деятельностью Центрального банка Российской Федерации.

В Федеральном законе О Счетной палате Российской Федерации в статье 2 указывается, что Счетная палата вправе осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России. Статья 19 вышеназванного Федерального закона устанавливает перечень полномочий Счетной палаты по контролю за деятельностью Банка России, которые распространяются на деятельность Банка России по обслуживанию федерального бюджета и обслуживанию государственного долга. Таким образом, расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации, а также наделение Федерального Собрания правом назначения системного аудита финансовой отчетности и операционного аудита (аудита эффективности) Банка России означало бы перераспределение властных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 10).

5. Предусмотренная абзацем пять пункта 4 статьи 1 проекта редакция статьи 20 действующего Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предусматривает утверждение Положения о Секретариате Национального банковского совета и сметы расходов на его содержание, что по существу означает создание в рамках системы Банка России дополнительной структурной единицы - Секретариата НБС, расходы на содержание которого будут дополнительно возложены на Банк России.

Абзацем три пункта 4 проекта предусматривается, что заместитель Председателя Национального банковского совета ежегодно избирается простым большинством голосов членов Национального банковского совета. По нашему мнению, порядок избрания заместителя Председателя Национального банковского совета не является предметом Федерального закона.

6. Измененная редакция статьи 36 Федерального закона, предлагаемая в пункте 7 статьи 1 законопроекта, предоставляет право Банку России не только регулировать общий объем выдаваемых кредитов, но и устанавливать процентные ставки по своим операциям в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики. Однако не соответствует действительности и требует исключения из текста проекта положение о том, что регулирование объема выдаваемых кредитов и установление процентных ставок по операциям Банка России проводится им в соответствии с собственными нормативными актами, поскольку последними регламентируется лишь порядок осуществления операций Банка России (включая кредитные), а не конкретные оперативные решения по регулированию объемов выдаваемых кредитов и процентных ставок по ним.

7. В новой редакции статьи 37 Федерального закона, содержащейся в пункте 8 статьи 1 проекта, сделан акцент на использовании ставки рефинансирования в целях стимулирования повышения инвестиционной и производственной активности, расширения занятости населения. Однако ставка рефинансирования является прежде всего одним из важных инструментов денежно-кредитной политики и в этом качестве должна использоваться для реализации основных целей деятельности Банка России, к которым перечисленные выше цели согласно статье 3 Федерального закона не относятся.

Кроме того, новая редакция существенно сужает содержание статьи 37 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). В настоящее время часть первая данной статьи предусматривает различные возможности для Банка России в установлении процентных ставок по своим операциям, а часть третья содержит правовую норму об использовании Банком России процентной политики для воздействия на рыночные процентные ставки, что, безусловно, является более широким понятием по сравнению со ставкой рефинансирования. Учитывая изложенное, считаем целесообразным сохранить действующую в настоящее время редакцию указанной статьи.

8. Предусмотренное в пункте 12 статьи 1 проекта исключение из статьи 45 Федерального закона пунктов 2, 4, 9, 12 означает лишение Банка России финансовых инструментов, необходимых для выполнения поставленных перед ним задач, что делает практически невозможным функционирование Банка России как верхнего звена двухуровневой банковской системы и не соответствует статье 75 Конституции Российской Федерации. Кроме того, вносимые в статью 45 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) поправки потребуют серьезного пересмотра связанных с ней других норм Федерального закона, что не может быть поддержано.

9. Законопроектом предлагается также в статье 45 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) пункт 3 изложить в следующей редакции: покупать и продавать государственные ценные бумаги и казначейские векселя на открытом рынке;. Предложенную редакцию принимать нецелесообразно, так как в настоящее время казначейские векселя не обращаются на открытом рынке.

Предложенная редакция пункта 8 статьи 45 не может быть принята, поскольку выдача гарантий и поручительств Банком России является его правом и не относится к обязательствам государства, выдаваемым в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

Редакция пункта 10 статьи 45 также не может быть принята, так как не ясно, в связи с чем Банк России одновременно наделяется правом открывать валютные счета в иностранных кредитных организациях и ограничивается в открытии счетов в российских кредитных организациях.

10. Пунктом 13 представленного проекта предлагается дополнить статью 55 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации абзацем, предусматривающим, что Банк России осуществляет постоянный контроль за кассовым исполнением федерального бюджета, а также расходованием бюджетных средств кредитными организациями.

Вместе с тем статьей 23 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предусмотрено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами, что, по нашему мнению, четко определяет функции Банка России по отношению к федеральному бюджету.

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 О федеральном казначействе и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 О федеральном казначействе Российской Федерации (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. N 109) на органы федерального казначейства возложена задача организации, осуществления и контроля за исполнением федерального бюджета, управления средствами на счетах казначейства. Поэтому пункт 13 статьи 1 предлагается исключить.

Следует обратить внимание и на то, что в большинстве пунктов законопроекта без каких-либо изменений приводится редакция ныне действующего Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), что недопустимо в плане чистоты юридической техники при подготовке изменений в Федеральный закон.

Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что практически все предлагаемые поправки к Федеральному закону О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предполагают существенное ограничение независимого статуса Банка России, что сужает его возможности оперативно реагировать на изменения финансово-экономической ситуации в стране и тем самым создает угрозу финансовой стабильности государства. Принятие в целом рассматриваемого законопроекта не поддерживается.

 

М.М.ЗАДОРНОВ