Письмо Правительства РФ от 14.05.1998 N 2392п-П13

 

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 14 мая 1998 г. N 2392п-П13

 

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКЕ РОССИИ)

 

Правительство Российской Федерации рассмотрело проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и сообщает, что дать заключение Правительства Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, не представляется возможным из-за отсутствия в законопроекте финансово-экономического обоснования.

Кроме того, в представленном законопроекте имеются следующие существенные замечания.

1. В пункте 1 статьи 1 рассматриваемого проекта предлагается наделить Банк России статусом федерального государственного учреждения, обладающего имуществом на праве хозяйственного ведения.

Указанные изменения противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации, которым устанавливается следующий правовой статус учреждения:

1) учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируется полностью или частично собственником. Данные нормы войдут в противоречие с требованиями Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), не содержащими норм о финансировании Банка России из федерального бюджета. Более того, Федеральный закон содержит в статье 2 норму об осуществлении Банком России своих расходов за счет собственных доходов;

2) имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (статьи 120, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации). Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом (статья 298), что входит в противоречие с осуществляемыми Банком России операциями;

3) собственник имущества учреждения при недостаточности средств у последнего несет по его обязательствам субсидиарную ответственность, что входит в противоречие с абзацем 5 части первой статьи 2 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России).

2. Изменения, содержащиеся в пунктах 2, 3, 5, 9, 11 статьи 1 проекта Федерального закона, предусматривают принятие основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в форме федерального закона. Кроме того, предусмотрено, что составной частью этого федерального закона являются: план доходов и расходов Банка России, план распределения прибыли, смета расходов на содержание Банка России, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России на предстоящий год.

Вместе с тем документ основные направления не является нормативным правовым актом. Основные направления являются программой - документом, определяющим целевые ориентиры деятельности государства в какой-либо области, которые не могут быть изложены в форме установления прав и обязанностей конкретных субъектов правоотношений. Правовая норма требует точного определения субъектно-объектного состава. При этом субъектом права могут быть юридические или физические лица либо органы государственной власти. Ориентиры, цели, показатели, направления не могут выступать в качестве субъектов правового воздействия.

Достижение целей деятельности Банка России, установленных статьей 75 Конституции Российской Федерации, невозможно осуществить при условии ограничения финансовых возможностей Банка России, планированием его доходов и расходов, так как не представляется возможным предусмотреть все необходимые затраты, направленные на выполнение им своих функций. Очевидно, что деятельность Банка России, обеспечивающего стабильность национальной валюты и банковской системы, не может быть определена жесткими рамками и точно спрогнозирована заранее. Деятельность Банка России, как и любого другого национального банка, связана с большим количеством экономических и политических рисков, возникающих внутри страны и за ее пределами, что требует наличия возможности гибкого и оперативного реагирования на изменяющиеся условия. Система планирования деятельности Банка России, в том числе его доходов и расходов, путем принятия федерального закона безусловно затруднит решение возникающих вопросов. Положение об утверждении в законодательном порядке основных направлений денежно-кредитной политики следует исключить, поскольку это может привести к существенному ограничению возможностей оперативного воздействия Банка России в сфере денежно-кредитной политики.

3. В подпункте 3 пункта 3 статьи 1 проекта следует исключить слова на содержание, поскольку предлагается сохранить действующий в настоящее время порядок утверждения сметы Банком России.

4. Предусмотренные в абзаце шестом пункта 2, подпункте 4 пункта 5, пункте 14 статьи 1 проекта положения расширяют полномочия Счетной палаты по контролю за деятельностью Центрального банка Российской Федерации в сравнении с теми, которые установлены в Федеральном законе О Счетной палате Российской Федерации. Так, в статье 2 указывается, что Счетная палата вправе осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России. Статья 19 вышеназванного Федерального закона устанавливает перечень полномочий Счетной палаты по контролю за деятельностью Банка России, которые распространяются на деятельность Банка России по обслуживанию федерального бюджета и обслуживанию государственного долга. Расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации требует внесения соответствующих изменений в названный Закон.

5. Предлагаемая абзацем пятым пункта 4 статьи 1 законопроекта редакция статьи 20 действующего Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предусматривает утверждение Положения о Секретариате Национального банковского совета и сметы расходов на его содержание, что по существу означает создание в рамках системы Банка России дополнительной структурной единицы - Секретариата НБС, расходы на содержание которого будут дополнительно возложены на Банк России.

Абзацем третьим пункта 4 проекта предусматривается, что заместитель Председателя Национального банковского совета ежегодно избирается простым большинством голосов членов Национального банковского совета. Порядок избрания заместителя Председателя Национального банковского совета не может являться предметом Федерального закона.

6. Измененная редакция статьи 36 Федерального закона, предлагаемая в пункте 7 статьи 1 законопроекта, предоставляет право Банку России не только регулировать общий объем выдаваемых кредитов, но и устанавливать процентные ставки по своим операциям в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики. Однако не соответствует действительности и требует исключения из текста законопроекта положение о том, что регулирование объема выдаваемых кредитов и установление процентных ставок по операциям Банка России проводится им в соответствии с собственными нормативными актами, поскольку последними регламентируется лишь порядок осуществления операций Банка России (включая кредитные), а не конкретные оперативные решения по регулированию объемов выдаваемых кредитов и процентных ставок по ним.

7. В новой редакции статьи 37 Федерального закона, содержащейся в пункте 8 статьи 1 проекта, сделан акцент на использовании ставки рефинансирования в целях стимулирования повышения инвестиционной и производственной активности, расширения занятости населения. Однако ставка рефинансирования является прежде всего одним из важных инструментов денежно-кредитной политики и в этом качестве должна использоваться для реализации основных целей деятельности Банка России, к которым перечисленные выше цели согласно статье 3 Федерального закона не относятся.

Кроме того, новая редакция существенно сужает содержание статьи 37 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). В настоящее время часть первая данной статьи предусматривает различные возможности для Банка России в установлении процентных ставок по своим операциям, а часть третья содержит правовую норму об использовании Банком России процентной политики для воздействия на рыночные процентные ставки, что, безусловно, является более широким понятием по сравнению со ставкой рефинансирования. Учитывая изложенное, считаем целесообразным сохранить действующую в настоящее время редакцию указанной статьи.

8. Предусмотренное в пункте 12 статьи 1 проекта исключение из статьи 45 Федерального закона пунктов 2, 4, 9, 12 означает лишение Банка России финансовых инструментов, необходимых для выполнения поставленных статьей 75 Конституции Российской Федерации перед ним задач.

Кроме того, вносимые в статью 45 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) поправки потребуют серьезного пересмотра связанных с ней других норм Федерального закона. Однако этого авторами проекта не было сделано.

9. Законопроектом предлагается также в статье 45 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) пункт 3 изложить в следующей редакции: покупать и продавать государственные ценные бумаги и казначейские векселя на открытом рынке;. Предложенную редакцию принимать нецелесообразно, так как в настоящее время казначейские векселя не обращаются на открытом рынке.

Предложенная редакция пункта 8 статьи 45 не может быть принята, поскольку выдача гарантий и поручительств Банком России является его правом и не относится к обязательствам государства, выдаваемым в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

Редакция пункта 10 статьи 45 также не может быть принята, так как не ясно, в связи с чем Банк России наделяется правом открывать валютные счета в иностранных кредитных организациях и одновременно ограничивается в открытии счетов в российских кредитных организациях.

10. Пунктом 13 представленного проекта предлагается дополнить статью 55 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) абзацем, предусматривающим, что Банк России осуществляет постоянный контроль за кассовым исполнением федерального бюджета, а также расходованием бюджетных средств кредитными организациями.

Вместе с тем статьей 23 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предусмотрено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами, что четко определяет функции Банка России по отношению к федеральному бюджету.

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 О федеральном казначействе и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 О федеральном казначействе Российской Федерации (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. N 109) на органы федерального казначейства возложена задача организации, осуществления и контроля за исполнением федерального бюджета, управления средствами на счетах казначейства. Поэтому пункт 13 статьи 1 из проекта предлагается исключить.

Следует обратить внимание и на то, что в большинстве пунктов законопроекта без каких-либо изменений приводится редакция действующего Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), что недопустимо в плане чистоты юридической техники при подготовке изменений в Федеральный закон.

Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что предлагаемые поправки к Федеральному закону О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предполагают существенное ограничение независимого статуса Банка России, сужают его возможности оперативно реагировать на изменения финансово-экономической ситуации в стране, тем самым создается угроза финансовой стабильности государства.

Принятие рассматриваемого законопроекта Правительством Российской Федерации не поддерживается.

 

Заместитель

Председателя Правительства

Российской Федерации

Б.НЕМЦОВ