Письмо Банка России от 18.05.1998 N 01-31/512

 

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 18 мая 1998 г. N 01-31/512

 

О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКЕ РОССИИ)

 

Центральный банк Российской Федерации рассмотрел проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и направляет свое заключение и справку о практике определения правового статуса центральных банков зарубежных стран.

 

С.К.ДУБИНИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКЕ РОССИИ)

 

Представленный проект Федерального закона вводит существенные новеллы в действующую редакцию Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), серьезно изменяющие статус Банка России и организацию банковской системы. При дальнейшем рассмотрении данного законопроекта следует иметь в виду нижеследующие замечания концептуального и постатейного характера.

Анализ проекта Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) позволяет сделать вывод о том, что предлагаемые изменения носят не локальный характер, а прямо затрагивают основополагающие конституционные принципы деятельности Банка России.

 

1. Об изменении статуса Банка России

Пункт 1 статьи 1 рассматриваемого проекта предполагает наделить Банк России статусом федерального государственного учреждения, обладающего имуществом на праве хозяйственного ведения. Считаем необходимым отметить, что указанные изменения могут вызвать серьезную юридическую коллизию, так как в проекте предусмотрены ряд взаимоисключающих определений. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает для учреждений следующий правовой статус:

1) Учреждение осуществляет функции некоммерческого характера и финансируется полностью или частично собственником. Данные нормы войдут в противоречие с требованиями Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), не содержащими норм о финансировании Банка России из федерального бюджета. Более того, Федеральный закон содержит в статье 2 норму об осуществлении Банком России своих расходов за счет собственных доходов. Также следует отметить, что попытке использования гражданско-правовых критериев при определения статуса Банка России препятствует норма статьи 3 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), устанавливающая, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

2) Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (статьи 296, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом (статья 298), что безусловно входит в противоречие с осуществляемыми Банком России операциями.

3) Собственник имущества учреждения несет по его обязательствам субсидиарную ответственность, что входит в противоречие с абзацем 5 статьи 2 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России).

Указанные противоречия действующему Федеральному закону, системе и правовому положению юридических лиц, закрепленному в Гражданском кодексе Российской Федерации, позволяют считать нецелесообразным внесение предлагаемой поправки.

Считаем, что при определении правового статуса Банка России следует по-прежнему исходить из того, что Банк России является самостоятельным субъектом осуществления особых функций, закрепленных в Конституции РФ. Его статус в системе конституционных органов и юридических лиц определяется непосредственно в Конституции РФ, а особенности правового положения - в федеральных законах. Международная практика относит такого рода юридические лица к публично-правовым учреждениям, которым делегируются властные и гражданско-правовые полномочия непосредственно законом. Публично-правовые учреждения, не являясь государственными органами (организациями), тем не менее действуют в интересах всего общества (государства в широком смысле этого слова) и не имеют частноправовых целей. Несмотря на то, что отечественное законодательство не содержит определения публично-правовых учреждений, практика правового регулирования знает такого рода образования, например внебюджетные фонды Российской Федерации. Все они, как и Банк России, отвечают следующим признакам публично-правовой организации: 1) их организационно-правовая форма не предусмотрена ГК РФ; 2) не являются органами государственной власти, но несут ряд государственно-властных полномочий и действуют в интересах государства в целом, не имея при этом коммерческих целей; 3) имущество принадлежит федерации, а организации являются субъектами владения, пользования и управления им.

Полагаем, что попытка определить гражданско-правовыми категориями статус органа, осуществляющего государственно-властные полномочия в области банковского регулирования и государственных финансов, не приведет к положительному результату.

 

2. О планировании деятельности Банка России

Изменения, предусмотренные в пунктах 2, 3, 5, 11 статьи 1 настоящего проекта Федерального закона, направлены на возможность принятия Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в форме федерального закона. Кроме того, предусмотрено, что составной частью этого федерального закона являются: план доходов и расходов Банка России, план распределения прибыли, смета расходов на содержание Банка России, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России на предстоящий год.

Такой документ, как основные направления, с точки зрения юридической природы также не является нормативным актом. Направления являются приблизительными целевыми ориентирами деятельности государства в какой-либо области, которые не могут быть изложены в форме установления прав и обязанностей конкретных субъектов правоотношений (т.е. в правовой форме). Правовая норма требует точного определения субъектно-объектного состава. При этом субъектом права могут быть юридические или физические лица, либо органы государственной власти. Ориентиры, цели, показатели, направления не могут выступать в качестве субъектов правового воздействия. В том случае, если авторы настоящего законопроекта при его подготовка имели в виду установить данным законом систему прав и обязанностей государственных органов за исполнение государственной политики в данной сфере, то следует указать, что такого рода регулирование является предметом конституционного законодательства, а не законодательства о банковской деятельности.

Достижение целей деятельности Банка России, установленных статьей 75 Конституции Российской Федерации, невозможно при условии ограничения финансовых возможностей Банка России планированием его доходов и расходов, так как принципиально невозможно предусмотреть все необходимые затраты, направленные на выполнение им своих функций. Очевидно, что деятельность основного органа, обеспечивающего стабильность национальной валюты и банковской системы, не может быть определена жесткими рамками и точно спрогнозирована заранее. Деятельность Банка России, как и любого другого национального банка, связана с большим количеством экономических и политических рисков, возникающих внутри страны и за ее пределами, что предписывает необходимость гибкого и оперативного реагирования на изменяющиеся условия. Система планирования деятельности Банка России, в том числе его доходов и расходов, на уровне федерального закона безусловно не позволит адекватно решать все виды проблем, которые возникают внутри экономической системы вообще и банковской системы в частности. В свою очередь, Федеральное Собрание, будучи вынужденным постоянно рассматривать поправки к Основным направлениям, превратится из органа законодательной власти в орган, осуществляющий денежно-кредитную политику.

Утверждение в законодательном порядке Основных направлений денежно-кредитной политики, по нашему мнению, может привести к существенному ограничению возможностей воздействия Банка России в сфере денежно-кредитной политики.

Кроме того, включение составной частью в основные направления единой государственной денежно-кредитной политики сметы расходов на содержание Банка России нецелесообразно также и потому, что она не может оказать сколько-нибудь значимого влияния на денежно-кредитную политику страны.

 

3. О расширении полномочий Счетной палаты

Предусмотренное в абзаце 5 пункта 2, подпункте 4 пункта 5, пункте 14 статьи 1 проекта изменение прав Счетной палаты расширяет предоставленные ей Федеральным законом О Счетной палате полномочия по контролю за деятельностью Центрального банка Российской Федерации.

Круг полномочий Счетной палаты четко определен в Федеральном законе О Счетной палате Российской Федерации, в частности, в статье 2 указывается, что Счетная палата вправе осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России. Статья 19 Федерального закона О Счетной палате Российской Федерации устанавливает перечень полномочий, которыми обладает Счетная палата в отношении контроля за деятельностью Банка России: 1) в части обслуживания Банком России федерального бюджета и 2) в части обслуживания государственного долга. Таким образом, расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации, являющейся органом парламентского контроля, а также наделение Федерального Собрания правом назначения системного аудита финансовой отчетности и операционного аудита (аудита эффективности) Банка России означало бы перераспределение властных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 10).

 

4. О перечислении прибыли Банка России

Пункт 6 статьи 1 представленного проекта предлагает новую редакцию статьи 26 рассматриваемого Федерального закона, предусматривающую 100-процентное перечисление прибыли Банка России в федеральный бюджет. Указанная поправка, в первую очередь, может нанести серьезный ущерб возможностям Банка России по осуществлению своих конституционных функций. Предлагаемая поправка неизбежно повлечет изменение структуры баланса Банка России, снижение его активов и резервов, необходимость достаточного размера которых была подтверждена во время финансовых кризисов.

В предусмотренной пунктом 6 статьи 1 законопроекта редакции статьи 26 из нее необоснованно исключена часть вторая: Не допускается перечисление прибыли отчетного года в федеральный бюджет до утверждения годового отчета Банка России Советом директоров.. Ее сохранение необходимо для обеспечения как реальности поступления денежных средств в федеральный бюджет, так и гарантий невмешательства в оперативную деятельность Банка России.

 

5. Об ограничении прав Банка России по осуществлению ряда финансовых операций

Предусмотренное в пункте 12 статьи 1 проекта исключение из статьи 45 Федерального закона пунктов 2, 4, 9, 12 означает лишение Банка России финансовых инструментов, необходимых для выполнения поставленных перед ним задач, что сделает практически невозможным функционирование Банка России как верхнего звена двухуровневой банковской системы и не соответствует статье 75 Конституции Российской Федерации. Кроме того, вносимые в статью 45 поправки потребуют серьезного пересмотра связанных с ней других норм Федерального закона.

Из пункта 1 предлагаемой редакции статьи 45 целесообразно исключить слова если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете.

Законопроектом предлагается также в статье 45 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) пункт 3 изложить в следующей редакции: покупать и продавать государственные ценные бумаги и казначейские векселя на открытом рынке;. Полагаем, что предложенную редакцию принимать нецелесообразно, так как в настоящее время казначейские векселя не обращаются на открытом рынке.

Предложенная редакция пункта 8 статьи 45 не может быть принята, поскольку выдача гарантий и поручительств Банком России является его правом и не относится к обязательствам государства, выдаваемым в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

Редакция пункта 10 статьи 45 также не может быть принята, так как не ясно, в связи с чем Банк России одновременно наделяется правом открывать валютные счета в иностранных кредитных организациях и ограничивается в открытии счетов в российских кредитных организациях.

 

6. О полномочиях по кассовому обслуживанию федерального бюджета.

Пункт 13 представленного проекта предлагает дополнить статью 55 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) абзацем, предусматривающим, что Банк России осуществляет постоянный контроль за кассовым исполнением федерального бюджета, а также расходованием бюджетных средств кредитными организациями.

Вместе с тем статьей 23 действующего Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предусмотрено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами, что, по нашему мнению, четко определяет функции Банка России по отношению к федеральному бюджету.

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года N 1556 О федеральном казначействе в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации образована единая централизованная система органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, включая территориальные органы федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Во исполнение вышеназванного Указа Президента Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 года N 864 утверждено Положение о федеральном казначействе Российской Федерации.

На органы федерального казначейства возложено выполнение задачи организации, осуществления и контроля за исполнением федерального бюджета Российской Федерации, управления средствами на счетах казначейства.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1997 года N 477 О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета и Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 года N 1082 О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета в целях совершенствования управления средствами федерального бюджета, укрепления контроля за использованием средств федерального бюджета и финансовой дисциплины приняты меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, как правило, в Центральном банке Российской Федерации и конкурсного отбора уполномоченных банков по обслуживанию этих счетов.

В настоящее время осуществляется поэтапный переход от банковского исполнения федерального бюджета к казначейской системе исполнения федерального бюджета. На территории 83 субъектов Российской Федерации территориальным органам федерального казначейства предоставлено право совершать операции по счетам по учету доходов федерального бюджета, 87 субъектов - по счетам по учету средств федерального бюджета.

Что касается контроля за расходованием бюджетных средств кредитными организациями, то не ясно, что имеется в виду. Если речь идет об обслуживании счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, то оно регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и договором банковского счета, заключаемым между кредитной организацией и клиентом, в данном случае органом федерального казначейства или организацией, финансируемой из федерального бюджета.

В связи с изложенным, следует исключить дополнения в статью 55, сохранив ее в прежней редакции.

 

7. О Национальном банковском Совете

Предусмотренная пунктом 4 проекта редакция статьи 20 предусматривает утверждение Положения о Секретариате Национального банковского Совета и сметы расходов на его содержание, что по существу означает создание в рамках системы Банка России дополнительной структурной единицы - Секретариата НБС, расходы на содержание которого будут дополнительно возложены на Банк России.

Пункт 4 проекта предусматривает, что заместитель Председателя Национального банковского Совета ежегодно избирается простым большинством голосов членов Национального банковского Совета. По нашему мнению, порядок избрания заместителя Председателя Национального банковского Совета не является предметом Федерального закона.

 

8. Измененная редакция статьи 36 Федерального закона, предлагаемая в пункте 7 статьи 1 законопроекта, содержит два новых положения. Можно в принципе согласиться с тезисом о том, что Банк России не только регулирует общий объем выдаваемых кредитов, но и устанавливает процентные ставки по своим операциям в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики. Однако не соответствует действительности и требует исключения из текста проекта положение о том, что регулирование объема выдаваемых кредитов и установление процентных ставок по операциям Банка России проводится им в соответствии с собственными нормативными актами, поскольку последними регламентируется лишь порядок осуществления операций Банка России (включая кредитные), а не конкретные оперативные решения по регулированию их объемов и процентных ставок по ним.

 

9. В новой редакции статьи 37 Федерального закона, содержащейся в пункте 8 статьи 1 проекта, сделан акцент на использовании ставки рефинансирования в целях стимулирования повышения инвестиционной и производственной активности. Однако ставка рефинансирования является прежде всего одним из важных инструментов денежно-кредитной политики и в этом качестве должна использоваться для реализации основных целей деятельности Банка России, к которым перечисленные выше цели, согласно статье 3 Федерального закона, не относятся.

Кроме того, новая редакция существенно сужает содержание статьи 37. В настоящее время часть первая данной статьи предусматривает различные возможности для Банка России в установлении процентных ставок по своим операциям, а часть третья содержит правовую норму об использовании банком России процентной политики для воздействий на рыночные процентные ставки, что, безусловно, шире использования только ставки рефинансирования. Учитывая изложенное, считаем целесообразным сохранить действующую редакцию указанной статьи.

Исходя из изложенного выше, следует отметить, что практически все предлагаемые поправки к Федеральному закону О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предполагают существенное ограничение независимого статуса Банка России, а некоторые практически его ликвидируют.

В независимом статусе Банка России воплощается определенная концепция развития не только банковской системы, но и экономики государства в целом. На этапе перехода от директивного управления экономическими процессами к рыночным механизмам именно Банк России оказывает основное управленческое воздействие на финансово-банковскую систему посредством тех рычагов и методов, которыми он обладает в соответствии с законодательством. Особая форма управления финансовым сектором экономики через Банк России позволяет более эффективно, оперативно и точно реагировать на все виды изменений в хозяйственной среде. Также следует учитывать, что Банк России, не будучи в полном смысле государственным банком, тем не менее действует строго в его интересах, определяемых в том числе и Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики.

Осуществляемые Банком России во время финансовых кризисов мероприятия подтверждают правильность положенной в основу Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) концепции. Поэтому в настоящий момент крайне важно исключить в отношении Банка России любого рода субъективные решения, способные повлечь самые непредсказуемые последствия, в том числе и отразиться на стабильности национальной валюты. Считаем, что к любым изменениям в сфере регулирования денежно-кредитных отношений следует подходить с особым вниманием, так как эта сфера весьма чувствительна и изменения в ней чреваты непредсказуемыми экономическими последствиями, происходящими по принципу цепной реакции.

Таким образом, считаем необходимым рассмотреть вопрос о целесообразности принятия представленного проекта Федерального закона.

 

 

 

 

 

СПРАВКА ПРАКТИКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА

ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН (ВЫДЕРЖКИ

ИЗ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ)

 

1. Закон о Немецком Федеральном банке (в новой редакции от 22 октября 1992 года)

Глава I Учреждение, правовая форма и задачи, параграф 2 Правовая форма, основной капитал и местонахождение.

Немецкий Федеральный банк является непосредственным Федеральным юридическим лицом публичного права. Основной капитал банка, составляющий двести девяносто миллионов немецких марок, принадлежит Федерации. Местом нахождения банка является Франкфурт-на-Майне.

Глава III Федеральное правительство и Федеральный банк, параграф 12 Отношение банка к Федеральному правительству.

Немецкий Федеральный банк обязан, выполняя свою задачу, поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства. При исполнении полномочий, данных ему этим Законом, он является независимым от указаний Правительства.

 

2. Закон о статусе Банка Франции, о деятельности кредитных учреждений и контроле над этой деятельностью от 13 июля 1993 года

Глава I Основные задачи Банка Франции, статья 1.

(...) Выполняя свои функции Банк Франции - в лице своего Управляющего, его заместителей или любого из членов Совета по денежной политике - не может испрашивать указаний у Правительства или любого другого лица, ни получать от них какого-либо предписания.

Глава II Структура Банка, часть I Статус Банка Франции, статья 6.

Банк Франции является учреждением, капитал которого принадлежит государству.

 

3. Федеральный закон Об Австрийском национальном банке от 1 февраля 1984 года

Статья I Общие положения, параграф 2.

Австрийский национальный банк является акционерным обществом; он является эмиссионным банком австрийской Республики (...).

Статья VII Отношение к Федерации, к землям и общинам, параграф 41.

Федерация, земли и общины не могут претендовать на средства банка для своих целей никоим образом, ни косвенно, ни прямо, без предоставления эквивалента в золоте или валюте (...).

 

4. Закон о Шведском государственном банке от 8 декабря 1988 года

Вводные правила, статья 1.

Шведский государственный банк (Шведский центральный банк), который согласно Статье 12 Главы 9 Закона о Конституции является центральным банком страны и органом под эгидой Риксдага  ;высшего законодательного органа Швеции ;, может осуществлять и участвовать в таких видах деятельности, для проведения которых он уполномочен в соответствии со Шведским законодательством.

 

5. Закон о Банке Латвии (принят в мае 1992 года)

Статья 143.

Банк Латвии является законным юридическим лицом, главной задачей которого является осуществление монетарной политики с целью поддержания стабильных цен. В своей деятельности Банк не подчиняется решениям или нормативным актам, принятым Правительством, и обладает независимостью при принятии собственных решений и их выполнении.

 

6. Закон о Банке Литвы (принят в декабре 1994 года)

Статья 3.

Банк Литвы независим от Правительства и других органов исполнительной власти в осуществлении своей деятельности.

Статья 7.

При выполнении своей основной задачи Банк Литвы должен осуществлять поддержку экономического курса Правительства при условии, что действия Правительства не противоречат деятельности Банка.

 

7. Закон о Чешском национальном банке (принят в 1993 году)

Статья 2.

Банк является независимым учреждением, первичная функция которого есть обеспечение стабильности Чешской национальной валюты.

 

8. Закон О национальном банке Республики Беларусь от 14 декабря 1990 года (с изменениями и дополнениями от 08.12.1992 и 16.03.1994)

Раздел 1 Общие положения, статья 3.

Национальный банк Республики Беларусь является юридическим лицом (...).

статья 4.

Национальный банк Республики Беларусь самостоятелен в своей деятельности в пределах полномочий, предоставленных ему настоящим Законом, другими законами Республики Беларусь, постановлениями Верховного Совета Республики Беларусь и своим Уставом. Государственные органы не имеют права вмешиваться в деятельность Национального банка Республики Беларусь, осуществляемую в рамках его полномочий.

 

9. Закон О Национальном банке Республики Грузия от 23 июля 1995 г.

Глава I Общие положения, статья 1 Национальный банк Грузии.

Национальный банк Республики Грузия (...) является центральным банком страны и является юридическим лицом. (...)

Статья 3 Независимость Национального банка.

В пределах прав, предоставленных законом, Национальный банк независим в своей деятельности. Законодательные и исполнительные органы не вправе вмешиваться в его деятельность, кроме случаев, предусмотренных данным Законом.

Национальный банк независим также экономически и обеспечивает все расходы своими доходами. (...)