Письмо Президента РФ от 01.08.1998 N Пр-1098

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 1 августа 1998 г. N Пр-1098

 

Направляю заключение на проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре, принятый Государственной Думой в первом чтении 11 июня 1998 г.

 

Б.ЕЛЬЦИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОСНОВЫ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КУЛЬТУРЕ

 

1. В связи с тем, что в пункте 2 статьи 1 проекта Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре (далее именуется - законопроект) исключается Верховный Совет Российской Федерации, неясно, кто руководствуется, признает, отмечает, выражает и принимает Основы законодательства Российской Федерации о культуре (далее именуются - Основы). Кроме того, если Основы приняты в 1992 году, почему принимается Федеральный закон?

2. Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предложено дополнение статьи 1 Основ относительно правовых гарантий сохранения культурного достояния народов Российской Федерации. Полагаем, что предложенное является частью абзаца пятого этого пункта. В этой связи дополнение излишне.

3. Необходимо исключить часть вторую статьи 2 Основ по следующим правовым основаниям. Во-первых, принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации уже закреплен частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, перечень субъектов Российской Федерации, содержащийся в части второй статьи 2 Основ, не соответствует части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации. В-третьих, установление приоритета одного федерального закона над другим не влечет реальных правовых последствий.

Следует исключить и часть третью статьи 2 Основ, установившую необходимость принятия подзаконных актов, предусмотренных Основами. В соответствии со статьями 10 и 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Для реализации своих полномочий в области культуры они обязаны принимать нормативные правовые акты (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

4. В статье 4 Основ, редакция которой изложена в пункте 6 статьи 1 законопроекта, нет оснований для выделения кинематографии и аудиовизуального искусства в отдельный абзац, так как в абзаце третьем учтены все виды и жанры искусства. Кроме того, аудиовизуальное искусство - это не вид искусства, а средство фиксации, что и установлено абзацем восьмым статьи 4 действующих Основ.

5. Предложенную пунктом 7 статьи 1 законопроекта редакцию статьи 5 Основ следует согласовать со статьей 6 Основ, исключив дублирование.

6. Законопроект следует дополнить новой редакцией статьи 7 Основ, так как эта статья не соответствует статьям 5, 10, 11, 71 Конституции Российской Федерации и законодательным актам Российской Федерации (в частности, Федеральному закону О поставках продукции для федеральных государственных нужд).

7. В статьях 15 и 16 Основ термин гражданин воспринимается только как право граждан Российской Федерации создавать учреждения и общественные объединения в области культуры, что противоречит статьям 30 и 62 Конституции Российской Федерации, установившим, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации.

8. Пункт 14 статьи 1 законопроекта следует доработать на предмет соответствия определения национально-культурной автономии, предложенного в законопроекте, понятию, закрепленному статьей 1 Федерального закона О национально-культурной автономии.

9. В пункте 18 статьи 1 законопроекта необходимо слова правовыми актами заменить словами нормативными правовыми актами. Указанное следует учесть в пункте 49 законопроекта.

10. Пунктом 19 статьи 1 законопроекта предлагается статью 26 Основ изложить в новой редакции. Однако это новая по содержанию статья, дополняющая Закон. (Тогда как в пункте 20 статьи 1 законопроекта действительно представлена новая редакция статьи 26 Основ.) В связи с этим полагаем, что в пункте 19 статьи 1 законопроекта следует вместо предложения новой редакции статьи 26 Основ указать о включении в Основы новой статьи, например, 25.1.

11. Второе и третье предложения статьи 26 Основ (пункт 19 статьи 1 законопроекта) следует согласовать с Федеральным законом О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации с учетом того, что Основы являются базовыми в отношении указанного Федерального закона.

12. В части первой статьи 27, изложенной в пункте 20 статьи 1 законопроекта, слово законами следует заменить словом законодательством, так как в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты.

Часть вторую статьи 27 Основ следует согласовать с Федеральным законом О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации, установившим, например, нормы, касающиеся особенностей гражданского оборота музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, и сделок с музейными предметами и музейными коллекциями, включенными в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации.

13. Пункт 21 статьи 1 законопроекта требует доработки по основанию, изложенному выше. Предложенное пунктом 21, а также пунктом 26 статьи 1 законопроекта нарушает существующую структуру законодательного акта, что в последующем может привести к неправильному применению Закона на практике.

Изложенное следует отнести и к последующим пунктам законопроекта (например, к пункту 22 статьи 1 законопроекта).

14. В пункте 22 статьи 1 законопроекта не следует пытаться цитировать положения Федерального закона О поставках продукции для федеральных государственных нужд. Вполне достаточно указания на то, что порядок разработки и принятия федеральных целевых программ осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

15. Статью 30 Основ (пункт 23 статьи 1 законопроекта) следует доработать на предмет разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. В федеральном законе установление обязанности органов государственной власти по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ возможно только в отношении Российской Федерации. То же в отношении субъектов Российской Федерации нарушит статью 73 Конституции Российской Федерации, установившую всю полноту власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции. В отношении органов местного самоуправления статья 133 Конституции Российской Федерации гарантирует местному самоуправлению право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, но только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Положение абзаца пятого части второй статьи 30 Основ, изложенное в подпункте б пункта 23 законопроекта, прежде всего следует согласовать со статьями 73 и 132 Конституции Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Государству подконтрольны только те полномочия, реализация которых передана местному самоуправлению законом. Также требует доработки положение относительно осуществления бюджетного финансирования организаций культуры негосударственных форм собственности.

Изложенное следует отнести и к положению подпункта в пункта 23.

16. Законопроект следует доработать в части внесения изменений в статью 31 Основ. В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации - глава государства - является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Часть вторая статьи 31 Основ также требует доработки: взаимоотношения государства и субъектов культурной деятельности регламентируются законодательством Российской Федерации.

17. В пункте 25 статьи 1 законопроекта представлена новая редакция статьи 34 Основ. Положение части 3 статьи 34 в отношении установления решением Правительства Российской Федерации соотношения между показом художественной продукции отечественного и зарубежного производства следует привести в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации.

18. В законопроект следует включить новую редакцию статьи 35 Основ. Указанную статью необходимо привести в соответствие с законодательством Российской Федерации, в частности с Федеральным законом О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации, с учетом того, что Основы являются базовым законодательным актом.

19. Следует доработать статью 36 Основ (пункт 27 законопроекта), имея в виду исключительную компетенцию Российской Федерации в области официальной статистики, закрепленную в статье 71 Конституции Российской Федерации.

20. Раздел VII Основ (пункты 28 - 32 законопроекта) требует значительной доработки.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, следует разграничить только эти полномочия, закрепив вопросы ведения органов государственной власти Российской Федерации в области культуры. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Указание в федеральном законе на полномочия субъектов Российской Федерации нарушает статью 73 Конституции Российской Федерации.

В связи с изложенным статья 38 Основ (пункт 30 статьи 1 законопроекта) не имеет собственного предмета правового регулирования. Статью 39 Основ (пункт 31 статьи 1 законопроекта) также следует исключить по вышеизложенным правовым основаниям.

Полномочия местного самоуправления (пункт 32 законопроекта) могут быть закреплены в федеральном законе, но с учетом статей 132 и 133 Конституции Российской Федерации и Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Абзац девятый статьи 37 Основ (пункт 29 законопроекта) в отношении организаций культуры, находящихся в федеральном подчинении, следует привести в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации. Организации культуры самостоятельны и финансируются в соответствии со своими уставами. Взаимоотношения собственника (учредителя) - это не отношения подчинения, а гражданско-правовые отношения, то есть отношения равенства сторон.

21. Предложенную пунктом 34 статьи 1 законопроекта редакцию статьи 41 Основ необходимо исключить по следующим правовым основаниям.

Из названия статьи 41 Основ следует, что она регулирует условия и порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры. Анализ данной статьи свидетельствует о том, что она не устанавливает каких-либо условий и требований, предъявляемых к создаваемым организациям культуры. В статью по существу компилированы нормы гражданского законодательства Российской Федерации, законодательства об общественных объединениях, о некоммерческих организациях относительно создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц.

22. Полагаем, что установление единой нормы применительно к вопросам приватизации особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и культурных ценностей (пункт 37 законопроекта), с одной стороны, и приватизации помещений и зданий, где они расположены, с другой стороны, возможно только в том случае, если помещения и здания сами отнесены к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации. Кроме того, предлагаемые положения следует согласовать с Федеральным законом О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации.

23. Пунктом 38 статьи 1 законопроекта предложена новая редакция статьи 45 Основ.

В отношении объемов финансирования из федерального бюджета, указанных в части второй статьи 45, следует отметить, что эти средства предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период (статья 1 Федерального закона О поставках продукции для федеральных государственных нужд). В связи с этим указанное положение следует исключить как не являющееся предметом Основ.

Часть третью следует также исключить, так как установление федеральным законом объемов финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации противоречит статье 73 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности по вопросам формирования собственных бюджетов.

Часть четвертую следует согласовать с Федеральным законом О поставках продукции для федеральных государственных нужд, закрепившим основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ. Кроме того, возможности органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению денежными средствами и имуществом ограничены пределами их компетенции.

24. Часть вторая статьи 46 Основ, изложенная в пункте 39 статьи 1 законопроекта, требует доработки. Установление объемов финансирования учредителями учреждений культуры является предметом бюджетного законодательства Российской Федерации. Также статью следует согласовать с гражданским законодательством Российской Федерации и требованиями статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации в отношении местного самоуправления.

25. Статья 47 Основ (пункт 40 статьи 1 законопроекта) противоречит статье 2, пункту 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 21 Федерального закона О некоммерческих организациях в части установления для некоммерческих организаций культуры списка видов предпринимательской деятельности, а также деления видов деятельности некоммерческих организаций культуры на основную и неосновную деятельность.

26. Статью 49 Основ следует доработать с учетом законодательства Российской Федерации, например Федерального закона Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации.

27. В пункте 46 статьи 1 законопроекта предлагается новая редакция статьи 54 Основ. Части вторую и пятую новой редакции статьи 54 следует исключить, так как регулирование отношений, связанных с уровнем оплаты труда и установлением минимальных ставок авторского вознаграждения, не может являться предметом Основ.

28. В пункте 47 статьи 1 законопроекта предложена новая редакция статьи 55 Основ. Положения части второй новой редакции статьи 55 Основ не могут быть предметом регулирования Основ. Следует исключить перечень имущества, по которому возможно предоставление налоговых льгот. В данном случае будет достаточным сослаться на налоговое законодательство Российской Федерации. При доработке части третьей следует учесть статью 133 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Полагаем, что данную часть следует исключить, так как определение условий по арендной плате относится к компетенции органов местного самоуправления и регулируется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Положение части пятой является предметом пенсионного законодательства Российской Федерации.

Положения частей шестой и седьмой также не могут быть предметом регулирования Основ.

В части 9 необходимо уточнить характер и источники финансовых средств, поступающих в создаваемые специальные фонды, необходимые для увеличения размера пособия по безработице и продления их выплаты. Авторам законопроекта следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 4 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере. Кроме того, органы государственной власти и местного самоуправления не вправе финансировать деятельность общественных организаций (Федеральный закон Об общественных объединениях).

Основываясь на изложенном, а также с учетом того, что Основы законодательства Российской Федерации о культуре требуют дополнительных изменений, не предусмотренных законопроектом, полагаем целесообразным изложить Основы полностью в новой редакции.