Письмо Правительства РФ от 14.09.1998 N 4520п-П2

 

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 14 сентября 1998 г. N 4520п-П2

 

О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОСОБОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

ЗОНЕ В МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

 

Правительство Российской Федерации представляет официальный отзыв на проект Федерального закона Об Особой экономической зоне в Магаданской области, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 г. в первом чтении (Постановление Государственной Думы от 16 июля 1998 г. N 2873-II ГД).

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации отмечает, что рассматриваемый законопроект затрагивает доходы и расходы федерального бюджета, так как в нем устанавливаются льготы по уплате таможенных платежей, налога на добавленную стоимость, других налогов и сборов в части, направляемой в федеральный бюджет.

Законопроект не должен был рассматриваться Государственной Думой при отсутствии заключения Правительства Российской Федерации. Названное заключение не могло быть представлено, поскольку законопроект, рекомендованный 14 июля 1998 г. Советом Госдумы к рассмотрению (протокол Совета Госдумы от 14 июля 1998 г. N 148), был направлен в Правительство Российской Федерации в этот же день, однако уже 16 июля с.г. был принят в 1-м чтении в нарушение Регламента Государственной Думы.

Рассмотрение представленного финансово-экономического обоснования законопроекта показало, что в нем приводятся сведения только о состоянии экономики Магаданской области. Отсутствуют какие-либо расчеты сокращения сбора таможенных платежей, предполагаемого роста объемов производства и потребления в области и соответственно объемов поступлений прямых и косвенных налогов в федеральный бюджет. Таким образом, финансово-экономическое обоснование не дает достаточно полной информации для оценки Правительством Российской Федерации последствий принятия указанного законопроекта для доходов и расходов федерального бюджета.

Как отмечается в официальном отзыве, законопроект содержит целый ряд положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Таможенному кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, законодательству по налогообложению, валютному регулированию, таможенному, банковскому и страховому делу, инвестиционной деятельности, а также иным нормативным правовым актам. В целом ряде статей законопроекта устанавливаются нормы прямого действия в области права, не относящейся к сфере действия рассматриваемого законопроекта, а также почти в половине статей содержатся отсылочные нормы к другим специальным законам или повторяются нормы других законов.

Учитывая изложенное, Правительство Российской Федерации считает нецелесообразным принятие данного законопроекта.

 

Заместитель

Председателя Правительства

Российской Федерации

В.ХРИСТЕНКО

 

 

 

 

 

ОФИЦИАЛЬНЫЙ ОТЗЫВ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОСОБОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

ЗОНЕ В МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

 

Создание Особой экономической зоны в Магаданской области предусмотрено Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Магаданской области от 14 июля 1997 г., подписанным Президентом Российской Федерации и Губернатором Магаданской области. Вместе с тем в Договоре не определены содержание особенностей зоны и основные отличия режима предпринимательской деятельности в Магаданской области по сравнению с остальной частью Российской Федерации.

В законопроекте предпринята попытка свести особенности правового режима предпринимательской деятельности в Особой экономической зоне в Магаданской области (далее - ОЭЗ в Магаданской области) исключительно к льготам в сфере внешнеэкономической деятельности субъектов предпринимательства, действующих на территории зоны.

Ключевое положение законопроекта о введении таможенного режима свободной таможенной зоны (с некоторыми особенностями его применения) в пределах ОЭЗ в Магаданской области, что означает установление таможенной границы, приведет к нарушению нормы части 1 статьи 74 Конституции Российской Федерации, запрещающей установление барьеров, в том числе таможенных, для перемещения товаров и услуг внутри страны. Следует отметить, что одной из главных причин, по которой Президент Российской Федерации в июле 1997 г. отклонил Федеральный закон О свободных экономических зонах, принятый Федеральным Собранием Российской Федерации, было включение в него особых экономических зон, подрывающих основы единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

Необходимо особо отметить, что в 8 статьях законопроекта содержатся положения, не соответствующие действующему законодательству Российской Федерации, в частности, Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Таможенному кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, законодательству по налогообложению, валютному регулированию, таможенному, банковскому и страховому делу, инвестиционной деятельности. Положения 6 статей законопроекта вводят нормы прямого действия в области права, не относящейся к сфере действия рассматриваемого законопроекта, что не соответствует принципу построения правовой системы Российской Федерации. Такие положения могут быть введены в действие только путем принятия законов о внесении изменений и дополнений в специальные законы. Эти положения должны быть приведены в соответствие с нормами действующего законодательства, либо исключены из законопроекта. В частности:

- во второй части статьи 1 и в статье 21 устанавливаются нормы прямого действия (разработка и обязательное принятие Федеральной государственной программы развития Особой экономической зоны в Магаданской области), относящиеся к сфере действия бюджетного законодательства, а также законодательства о порядке разработки и реализации федеральных целевых программ, который утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 О реализации Федерального закона О поставках продукции для федеральных государственных нужд. В части первой статьи 21 Правительству Российской Федерации прямо предписывается утвердить указанную программу и профинансировать ее за счет средств федерального бюджета. Эта норма не соответствует части первой статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), определяющей закрытый перечень актов бюджетного законодательства, согласно которому федеральный законодательный орган может устанавливать нормы, регулирующие бюджетные отношения, только путем внесения изменений и дополнений в БК РФ или путем включения соответствующих положений в федеральный закон о федеральном бюджете. Сочетание слов федеральная и государственная для определения статуса программы не соответствует терминологии указанного Постановления Правительства Российской Федерации;

- второе предложение второй части статьи 4 не соответствует пункту 1 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), которая устанавливает компетенцию органов юстиции в вопросах регистрации юридических лиц в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. В отсутствие указанного закона данная норма не соответствует действующему порядку регистрации юридических лиц;

- часть третья статьи 4 не соответствует законодательству о регистрации филиалов иностранных юридических лиц (статья 16 Закона РСФСР Об иностранных инвестициях в РСФСР), а также законодательству по аккредитации представительств иностранных юридических лиц (статья 51 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), статья 55 Закона РСФСР О средствах массовой информации, статья 15 Закона Российской Федерации О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации, статья 13 Федерального закона О свободе совести и о религиозных объединениях, статья 47 Федерального закона Об общественных объединениях);

- положения частей четвертой и пятой статьи 4 не соответствуют части третьей пункта 1 статьи 49 ГК РФ, поскольку вводят норму прямого действия, относящуюся к сфере действия федерального законодательства по лицензированию видов деятельности. Вопрос передачи Российской Федерацией своему субъекту указанных полномочий может быть решен путем заключения соответствующего договора;

- части первая и вторая статьи 5 противоречат законам РСФСР Об инвестиционной деятельности в РСФСР, Об иностранных инвестициях в РСФСР, в которых отсутствует норма об обязательности заключения договора инвестора с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на чьей территории инвестор осуществляет проект. К тому же указанные нормы являются ограничением свободы предпринимательской деятельности, что не соответствует части первой статьи 34 Конституции Российской Федерации, а также части первой пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках, которой установлены запреты на принятие актов и действий органов власти и управления, направленных на ограничение конкуренции;

- второе предложение части пятой статьи 5 (о регистрации договоров землепользования органами государственной власти Магаданской области) противоречит статье 131 ГК РФ и статье 9 Федерального закона О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- положения статьи 7 о применении таможенного режима свободной таможенной зоны с особенностями противоречат части первой статьи 74 Конституции Российской Федерации, запрещающей установление барьеров, в том числе таможенных, для перемещения товаров и услуг внутри страны, а также статьям 3 и 75, 79, 81 - 82 главы 12 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ), в которых установлены понятие таможенной границы Российской Федерации, содержание таможенного режима свободной таможенной зоны и порядок его применения. Пункт 2 части первой статьи 7 устанавливает норму прямого действия, противоречащую статье 75 ТК РФ о неприменении мер экономической политики к иностранным товарам, помещаемым под указанный таможенный режим;

- положения статьи 8 о предоставлении льготы по уплате налога на добавленную стоимость для выручки от услуг по транзиту товаров между названной зоной и остальной частью таможенной территории РФ противоречат налоговому законодательству. Согласно части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) без соответствующей поправки к Закону Российской Федерации О налоге на добавленную стоимость такая норма прямого действия применяться не будет;

- статья 10 предусматривает введение на территории Особой экономической зоны в Магаданской области освобождения всех российских и иностранных юридических лиц, прошедших регистрацию в установленном порядке на указанной территории, от уплаты федеральных налогов и сборов в части поступлений в федеральный бюджет. Это противоречит принципам построения единой налоговой системы в Российской Федерации, установленным НК РФ. Согласно статье 1 НК РФ порядок предоставления льгот по налогам и его изменения устанавливается только актами налогового законодательства. При этом необходимо отметить, что предоставление индивидуальных льгот запрещено НК РФ. Кроме того, это может создать опасный прецедент в сфере бюджетных и налоговых отношений с другими регионами Российской Федерации.

Следует отметить также, что пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 554 О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации палатам Федерального Собрания рекомендовано не принимать проекты федеральных законов, реализация которых требует государственных расходов за счет средств федерального бюджета либо влечет за собой сокращение доходной базы федерального бюджета без указания компенсирующих источников доходов и без внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон О Федеральном бюджете;

- статья 13 не раскрывает перечень и содержание льгот, которые в рамках, установленных федеральным налоговым и банковским законодательством, администрация Магаданской области может предоставлять кредитным организациям. Какого-либо согласования с Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации при принятии таких решений не требуется;

- в части второй статьи 15 устанавливается норма прямого действия об изменении порядка обязательной продажи резидентами Российской Федерации, действующими на территории указанной зоны, иностранной валюты на внутреннем валютном рынке. Это противоречит валютному законодательству, в котором установление названного порядка относится к компетенции Президента Российской Федерации;

- статья 17 не соответствует части первой пункта 1 статьи 6 и пункту 4 статьи 8 Федерального закона Об организации страхового дела в Российской Федерации и пункту 5 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4016-1 О введении в действие Закона Российской Федерации О страховании, которые не разрешают иностранным страховщикам совершение страховых операций на территории Российской Федерации;

- положения статьи 22 противоречат части первой статьи 27 и части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которых установлено, что свобода передвижения гражданина, который законно находится на территории Российской Федерации, может быть ограничена федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Порядок регистрации российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории ОЭЗ в Магаданской области, который устанавливается в части второй статьи 22, не соответствует также нормам других специальных законов и нормативных правовых актов. В частности, статье 1 Закона Российской Федерации О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, Федеральному закону О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, Постановлению Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 г. N 470 Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан. Часть третья статьи 22 противоречит пункту в статьи 71 Конституции Российской Федерации, который относит эти вопросы к исключительной компетенции федеральных властей. Следовательно, органы государственной власти Магаданской области не могут быть наделены полномочиями на установление ограничений для иностранных граждан относительно срока и места пребывания на территории области;

- пункт 4 части второй статьи 25 устанавливает норму прямого действия в сфере права, отнесенной к компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В частности, Указ Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. N 271 Об утверждении Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации установил, что МИД России обеспечивает хранение только международных договоров Российской Федерации.

Учитывая, что положения 13 статей законопроекта являются отсылочными, т.е. не содержащими определенного правила поведения, а отсылающими к правилу статьи иного правового акта, предлагается их исключить, а именно: статью 6 как отсылающую к нормам инвестиционного законодательства, статью 9 как отсылающую к нормам ТК РФ; статьи 11 - 12, 14 как отсылающие к нормам банковского законодательства; часть первую и третью статьи 15, статьи 16, 18 и 19 как отсылающие к нормам валютного законодательства; статью 20 как отсылающую к нормам закона о вывозе капитала из Российской Федерации, которого еще не существует; часть первую статьи 23 как отсылающую к нормам законодательства о труде, а также международных договоров Российской Федерации в этой сфере права; статьи 24 и 25 как отсылающие к нормам статей 3 и 4 Федерального закона О международных договорах Российской Федерации.

Положения 3 статей повторяют нормы иных правовых актов, поэтому также предлагается их исключить как излишние, а именно:

- статья 3, в которой повторяются нормы Конституции Российской Федерации и гражданского законодательства относительно полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации, по предпринимательской, в том числе инвестиционной, деятельности;

- часть третью статьи 5, в которой повторяются нормы статьи 608 ГК РФ о праве собственника передавать в аренду принадлежащее ему имущество;

- первое предложение части пятой статьи 5, в котором повторяются нормы земельного законодательства о предоставлении иностранным физическим и юридическим лицам права землепользования только на основании договора аренды;

- в части второй статьи 23 повторяется норма пункта 3 статьи 8 Закона Российской Федерации О валютном регулировании и валютном контроле относительно порядка перевода за пределы Российской Федерации доходов иностранных работников в иностранной валюте.

Учитывая, что положения 24 статей законопроекта из 28, составляющих проект закона, либо противоречат законодательству, в том числе Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Таможенному кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, законодательству по налогообложению, валютному регулированию, таможенному, банковскому и страховому делу, инвестиционной деятельности, а также иным правовым актам, либо являются отсылочными или повторяющими нормы иных правовых актов, Правительство Российской Федерации считает нецелесообразным принятие данного законопроекта.