Письмо Президента РФ от 03.11.1998 N Пр-1450

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 3 ноября 1998 г. N Пр-1450

 

Направляю заключение на проект Федерального закона Об охране озера Байкал.

 

Б.ЕЛЬЦИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОХРАНЕ ОЗЕРА БАЙКАЛ

 

Проект Федерального закона Об охране озера Байкал (далее именуется - проект) противоречит Конституции Российской Федерации, не соответствует ряду федеральных законов, а также требует серьезных финансовых расходов, имеет много технико-юридических погрешностей. Кроме того, им игнорируются требования Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. и других международных договоров Российской Федерации, запрещается или ограничивается осуществление различных видов деятельности без обеспечения прав человека, интересов обороны страны и безопасности государства.

Подпунктом к части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в отдельные отрасли законодательства Российской Федерации выделены земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей природной среды. Проектом не учитываются различия между указанными в Конституции Российской Федерации отраслями законодательства и регулируются отношения, касающиеся разных видов природопользования и охраны окружающей природной среды, вопреки Водному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу РСФСР, Закону Российской Федерации О недрах, Закону Российской Федерации Об охране окружающей природной среды, Федеральному закону О животном мире, Закону РСФСР Об охране атмосферного воздуха, Федеральному закону Об особо охраняемых природных территориях и другим законодательным актам о природных ресурсах и охране окружающей природной среды.

Особо следует указать на несоответствие проекта требованиям Водного кодекса Российской Федерации, которым озера и иные водоемы отнесены к водным объектам. Согласно статье 118 Водного кодекса Российской Федерации озеро Байкал может быть признано особо охраняемым водным объектом, причем его следует считать либо отдельной особо охраняемой природной территорией, либо частью особо охраняемой природной территории. В названной статье также говорится о том, что вопросы, касающиеся конкретного особо охраняемого водного объекта, могут регулироваться отдельным федеральным законом только в случае, если этот водный объект находится в федеральной собственности и является частью уникального природного комплекса. В проекте проигнорированы указанные требования Водного кодекса Российской Федерации.

Озеро Байкал внесено в Список всемирного наследия. Согласно статье 2 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия под природным наследием понимаются: природные памятники, состоящие из физических и биологических образований или групп таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики и науки; геологические и физиографические образования и точно ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки и консервации; природные достопримечательные места или строго ограниченные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, консервации или природной красоты. Проектом не определяется, к какому виду всемирного природного наследия относится озеро Байкал, и игнорируются другие требования названного международного договора, участником которого является Российская Федерация.

По конкретным положениям проекта имеются следующие замечания.

Статью 1 необходимо из проекта исключить. Указанные в ней понятия либо являются неправовыми, либо должны определяться иными федеральными законами или иными статьями проекта. Обращает на себя внимание использование при определении соответствующих понятий терминологии неправового характера, а также наличие в этих определениях обширных декларативных положений, которые не имеют правового значения. Не оспаривая существо применяемых в статье 1 проекта терминов и формулировок, тем не менее считаю неправомерным их использование в проекте.

В статье 2 проекта говорится о дополнительной системе правовых норм к законодательству Российской Федерации. Однако анализ проекта свидетельствует о том, что в основном им либо дублируются положения других законодательных актов, либо регулируются соответствующие отношения вопреки им. Кроме того, следует признать некорректным использование подобного рода формулировок.

Статьей 3 проекта предусмотрена необходимость создания Байкальского региона. При этом отдельные субъекты Российской Федерации, чьи территории войдут в этот регион, должны будут получить особую поддержку со стороны федеральных органов исполнительной власти для обеспечения режима соответствующих зон. Однако частью 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации устанавливается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Представляется неправомерным говорить о Байкальском регионе и по другим основаниям. В соответствии с Федеральным законом Об особо охраняемых природных территориях, помимо самой особо охраняемой природной территории, на прилегающих к ней участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом ограниченной хозяйственной деятельности. Проектом, по существу, озеро Байкал провозглашается особо охраняемой природной территорией и устанавливаются вокруг нее охранные зоны. При этом охранные зоны неправомерно объединяются в единый Байкальский регион, правовой статус которого неясен. Подобный подход к регулированию экологических вопросов нельзя считать соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Пунктом 4 статьи 3 проекта на конкретный федеральный орган исполнительной власти возлагается выполнение соответствующих полномочий, что противоречит требованиям статьи 112 Конституции Российской Федерации.

В статье 4 проекта говорится не о системе правовых норм, а о законах и иных нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области охраны озера Байкал. Кроме того, неясно, что следует понимать под используемым в этой статье выражением более строгие.

Статья 5 проекта противоречит части 3 статьи 11, частям 2 и 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации, поскольку соответствующими договорами и соглашениями не регулируются вопросы природопользования и охраны окружающей природной среды, а лишь могут разграничиваться предметы ведения и полномочия соответствующих органов государственной власти. Следует также отметить, что данные вопросы составляют предмет регулирования иных федеральных законов.

В статьях 6 - 8 проекта в основном либо дублируются положения действующих федеральных законов, либо содержатся неконкретные требования. В частности, статьей 142 Водного кодекса Российской Федерации молевой лесосплав запрещен на любых водных объектах, а не только на тех, которые указаны в проекте. Статьями 96 и 104 Водного кодекса Российской Федерации запрещается захоронение в водных объектах не только радиоактивных, но и всех иных отходов. Перечень проигнорированных в проекте требований иных федеральных законов, зачастую устанавливающих более жесткий режим охраны природных объектов и окружающей природной среды, можно продолжить.

Некоторые положения статей 6 - 8 проекта сформулированы таким образом, что можно прекратить любую хозяйственную и иную деятельность граждан и юридических лиц, причем без решения вопросов создания новых рабочих мест, переселения граждан, перепрофилирования деятельности предприятий и так далее. Не оспаривая необходимости ограничения хозяйственной и иной деятельности на соответствующих территориях, считаю, что при этом должно быть гарантировано соблюдение социально-экономических прав граждан. В данной части проект не только не соответствует Конституции Российской Федерации, ряду федеральных законов, но и противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, в документах, принятых на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в Рио-де-Жанейро в 1992 году, указывалось, что проблемы окружающей среды и экономического развития требуется решать в комплексе. В проекте не отражен принцип устойчивого развития и предлагается сохранять природу без учета социально-экономических прав граждан.

Статьей 6 проекта запрещается размещение в центральной зоне Байкальского региона воинских подразделений, за исключением воинских частей охранного назначения, а также проведение военных учений. Вместе с тем решение данного вопроса должно быть увязано с проблемой обеспечения интересов обороны страны и безопасности государства. Кроме того, неясно, что следует понимать под воинскими частями охранного назначения.

Статьей 9 проекта регулируются водные отношения вопреки требованиям Водного кодекса Российской Федерации.

Статьей 10 проекта регулируются вопросы рыболовства вопреки требованиям Федерального закона О животном мире.

Статью 11 целесообразно из проекта исключить, поскольку территории традиционного природопользования должны определяться иным федеральным законом.

Статьи 12 и 15 необходимо из проекта исключить, поскольку соответствующие вопросы урегулированы Законом Российской Федерации О недрах.

Статьей 13 проекта определяются вопросы, составляющие предмет регулирования Земельного кодекса РСФСР.

Статьей 14 проекта регулируются лесные отношения вопреки требованиям Лесного кодекса Российской Федерации.

Статью 16 целесообразно из проекта исключить, поскольку соответствующие вопросы урегулированы иными федеральными законами.

Статью 17 следует из проекта исключить, поскольку вопросы выплаты соответствующих компенсаций составляют предмет регулирования иных федеральных законов.

Статьями 18 и 19 проекта определяются вопросы, которые уже урегулированы Водным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами.

Статья 20 проекта противоречит статье 112 Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации самостоятельно определяют структуру федеральных органов исполнительной власти, сферу их деятельности и полномочия.

Статьями 21 - 25 проекта определяются вопросы, составляющие предмет регулирования Закона Российской Федерации Об охране окружающей природной среды, Земельного кодекса РСФСР и других федеральных законов. При этом в ряде случаев названные вопросы регулируются вопреки требованиям этих законодательных актов.

Статья 26 должна быть из проекта исключена, поскольку вопросы бюджетного финансирования составляют предмет регулирования иных федеральных законов.

Статья 27 проекта противоречит Налоговому кодексу Российской Федерации, поскольку ею устанавливаются дополнительные виды обязательных платежей.

Статьей 28 проекта предусматривается лицензирование соответствующей деятельности, хотя данный вопрос должен регулироваться иным федеральным законом.

Статьей 29 проекта регулируются отношения, которые должны определяться федеральными законами об образовании.

Статьи 30 и 31 следует из проекта исключить, поскольку соответствующие вопросы разрешены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В статье 34 проекта дается конкретный перечень поручений Правительству Российской Федерации. Однако Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом О Правительстве Российской Федерации законодательная власть такими полномочиями не наделена.

В проекте имеются и другие противоречия федеральным законам.

Учитывая то обстоятельство, что в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации озеро Байкал является федеральной собственностью и может считаться частью уникального природного комплекса, полагаю, что отношения, связанные с его охраной, могут регулироваться отдельным федеральным законом. Однако на основании изложенного полагаю необходимым отклонить проект Федерального закона Об охране озера Байкал в представленной редакции.