Письмо Общественной палаты РФ от 07.08.2012 N 4ОП-3/1339

 

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 7 августа 2012 г. N 4ОП-3/1339

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 105976-6 О внесении изменений в Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве) и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника.

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.

 

В.В.ГРИБ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТА

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 105976-6 О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)

И ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕАБИЛИТАЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР,

ПРИМЕНЯЕМЫХ В ОТНОШЕНИИ ГРАЖДАНИНА-ДОЛЖНИКА

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 105976-6 О внесении изменений в Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве) и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника (далее - законопроект).

Нормы о банкротстве физических лиц закреплены в главе X Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ О несостоятельности (банкротстве), но до настоящего времени они не вступили в силу в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями.

Предлагаемый законопроект может в общей сложности затронуть интересы миллионов граждан Российской Федерации и окажет серьезный социальный эффект на общество.

По оценке Федеральной налоговой службы, в первые несколько лет процедура банкротства коснется 200 - 250 тыс. физических лиц, а, учитывая опыт других стран, в дальнейшем количество дел о банкротстве физических лиц может возрасти в 10 раз. Независимые эксперты приводят схожие оценки.

По данным Федеральной службы судебных приставов, из 44 млн. исполнительных производств в 2011 году закончены актом невозможности исполнения 5 млн., что составляет свыше 10%, при этом потенциальное число физических лиц - банкротов около 2 миллионов человек.

Законопроект существенным образом затронет интересы банков, являющихся основными кредиторами населения, поскольку согласно данным Федеральной налоговой службы на 1 января 2012 года объем кредитования граждан превышает 5 триллионов рублей.

Общественная палата Российской Федерации считает, что законодательное закрепление процедур банкротства граждан необходимо для цивилизованного развития кредитных отношений. С одной стороны, это должно создавать возможность гражданам-должникам освободиться от наслаивающихся друг на друга бесконечных долгов, с другой стороны, банкам нужно очистить балансы от безнадежных невозвратных кредитов, повысив качество своих кредитных портфелей.

При этом необходимо внимательно подойти к оценке социальных последствий принятия законопроекта, максимально исключив случаи злоупотребления как правами должников, так и кредиторов, чтобы не допустить использование положений законопроекта для реализации незаконных схем. В этой связи особую обеспокоенность вызывает уязвимость малообеспеченных должников, которые могут лишиться единственного жилья в результате использования недобросовестными лицами процедур банкротства в качестве инструмента отъема собственности у граждан.

В настоящее время сохраняется неясность в вопросе законодательного регламентирования невозможности обращения взыскания на единственное жилье в связи с вынесением Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 14.05.2012 N 11-П По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова. Если правовые и организационные гарантии неприкосновенности единственного жилья не будут сохранены, существует риск появления в короткий срок массы бездомных.

Мировой опыт показывает, что причиной банкротства физических лиц чаще всего являются потеря работы, проблемы со здоровьем и неблагоприятное стечение жизненных обстоятельств, плохое управление собственными финансами. Если последняя причина не является уважительной, то в отношении других мы можем говорить о хотя бы временной государственной поддержке таких граждан.

Законопроектом предусмотрена возможность для гражданина осуществлять самостоятельно либо с помощью арбитражного управляющего реструктуризацию своих долгов в течение определенного срока, а также возможность достижения мирового соглашения. Представляются обоснованными требования о внесении сведений о банкротстве физических лиц в единый федеральный реестр, а также введение для граждан-банкротов обязанности в течение пяти лет с даты признания банкротом сообщать о своем банкротстве при заключении новых договоров займа или кредитных договоров. Все это позволит банкам и другим кредитным организациям более объективно оценивать своих потенциальных клиентов.

Законопроектом предусматривается, что дела о банкротстве физических лиц будут подлежать рассмотрению арбитражными судами как имеющими практику рассмотрения подобных категорий споров. Однако Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и юридическим сообществом отмечается неготовность арбитражных судов к резкому увеличению количества рассматриваемых дел, в первую очередь, имеется в виду недостаточное количество судей, мест их размещения и материально-технического обеспечения. Такое положение вполне вероятно отрицательно скажется на сроках и качестве рассмотрения дел арбитражными судами.

Эта проблема связана с порогом входа в процедуру банкротства, поскольку в законопроекте предлагается установить единую сумму задолженности в 50 тыс. рублей, с которой кредитор может обратиться с заявлением о признании должника банкротом. Доходы населения различны в разных регионах, они зависят от многих факторов, включая разницу в доходах жителей крупных городов, региональных центров и сельской местности, отдаленных населенных пунктов. Для сельской местности эта сумма представляется весьма существенной, в то время как для Москвы и Санкт-Петербурга она не является такой уж и большой. Вместе с тем отдаленность арбитражных судов от большей части населения, не проживающего в региональных центрах, означает дополнительные сложности и существенные затраты для заинтересованных лиц при обращении в арбитражные суды.

Вызывают опасения высокие суммы потенциальных затрат, связанных с проведением процедуры банкротства. Законопроектом предполагается установить фиксированный размер вознаграждения арбитражного управляющего в сумме 10 тыс. рублей. На практике это будет означать, что при небольших суммах задолженности затраты должника на процедуру банкротства будут соизмеримы с суммой основной задолженности.

Законопроект предусматривает возможность выполнения обязанностей финансового управляющего самим гражданином, если гражданин и кредиторы не предложат арбитражному суду соответствующую кандидатуру. Однако способность исполнения полномочий финансового управляющего самим должником вызывает сомнения: вряд ли гражданин, допустивший свою неплатежеспособность, сам сможет исправить такую ситуацию. К тому же наиболее вероятно, что банки как профессиональные кредиторы не допустят такой возможности. Немецкий опыт деятельности службы Schuldenberatung показывает, что без специализированной помощи должнику не приходится рассчитывать на благоприятный для него исход дела о банкротстве.

Статья 206 Федерального закона О несостоятельности (банкротстве) в редакции законопроекта устанавливает, что заявление о признании гражданина банкротом может быть подано кредитором или уполномоченным органом независимо от наличия решения суда, подтверждающего требования по денежным обязательствам.

Данное положение законопроекта фактически обязывает суд, принявший заявление о признании гражданина банкротом, сначала рассмотреть полноценный судебный спор между должником и кредитором. Это означает необходимость исследования доказательств, в том числе показаний сторон, свидетелей, заключений экспертизы, подтверждающих наличие задолженности, ее размера, выяснять соблюдение процессуальных сроков и т.п. И только после этого суд сможет приступить к рассмотрению вопроса о наличии признаков банкротства должника.

В результате возникнет чрезмерная нагрузка на арбитражные суды, поскольку они не только столкнутся с большим количеством новых дел о банкротстве, но помимо этого, должны будут рассматривать иски кредиторов к гражданам-должникам.

Существенные возражения вызывает смешение в законопроекте различных критериев банкротства: неоплатности и неплатежеспособности. Неоплатность как критерий презюмируется при наступлении неплатежеспособности, если не доказано иное. Подобный подход представляется необоснованным применительно к физическим лицам. Критерий неоплатности в большей степени соответствует социальному характеру всего института банкротства физических лиц. В отношении физических лиц временные объективные причины пропуска платежей встречаются гораздо чаще, нежели в отношении юридических лиц.

При анализе законопроекта нельзя пройти мимо такой проблемы, как ипотека. Негативный зарубежный опыт показывает, что возможна выдача ипотечных кредитов с целью умышленного банкротства должников. При этом если круг возможных покупателей имущества, реализуемого с торгов, ограничен (например, в данной местности), имущество банкротов реализуется по заниженным ценам. В условиях непрозрачности ценообразования продаваемого имущества указанная проблема может привести к массовым злоупотреблениям в отношении граждан. Необходимы также серьезные гарантии против сговора кредитора и оценщика, которые обезопасят гражданина от подобных злоупотреблений.

Особую обеспокоенность вызывает тот факт, что граждане, являющиеся должниками по коммунальным услугам, из-за действий недобросовестных лиц, могут оказаться выдавлены из принадлежащей им дорогостоящей недвижимости, например, в центре крупных городов. Действующее законодательство позволяет сегодня преобладающему собственнику устанавливать высокие цены на услуги управляющих компаний, вынуждая некрупных собственников продавать помещения за долги. Желающих купить такие проблемные помещения, кроме доминирующего собственника, обычно не находится. Введение института банкротства граждан облегчит задачу подобного отъема собственности и, хотя такие случаи пока единичны, на них тоже следует обратить внимание, заранее предусмотрев гарантии от злоупотреблений.

Также необходимо сбалансировать гарантии сторон при пересмотре постановлений арбитражного суда по делам о банкротстве граждан, поскольку сейчас законопроект предусматривает основания для пересмотра определений о реструктуризации, связанные только с недобросовестностью должника. Вместе с тем практика применения законодательства о банкротстве в отношении юридических лиц показывает, что в процессе передела собственности активно использовались такие злоупотребления, как подделки подписей, поддельные судебные решения. Таким образом, основания для пересмотра судебных постановлений должны касаться действий обеих сторон.

Кроме того, к законопроекту имеются следующие замечания.

1. Использование словосочетания гражданин-должник представляется некорректным, поскольку должником может быть не только гражданин России, но и иностранный гражданин, и лицо без гражданства. Предлагается использовать термин физическое лицо - должник.

2. В целях предотвращения злоупотреблений со стороны арбитражных управляющих при реализации имущества должника, являющегося предметом залога, предлагается обязать арбитражного управляющего получать одобрение установленной им начальной продажной цены заложенного имущества кредитором, чьи требования обеспечены залогом указанного имущества должника.

3. Необходимо внести ясность в вопрос распорядительных полномочий супругов банкротов в отношении общего имущества. Проект не содержит положений, определяющих порядок выделения в натуре доли из общего имущества, принадлежащего гражданину-должнику, что неизбежно вызовет затруднения при формировании конкурсной массы и при продаже имущества в ходе конкурсного производства.

4. Законом установлен срок предъявления кредиторами требований к должнику, но не установлены сроки рассмотрения требований кредиторов. Таким образом, должник может получить заявление о включении требований в реестр и рассматривать его на протяжении 5 лет ведения процедуры реструктуризации долгов. Санкций за подобные злоупотребления законопроект не содержит.

5. Во избежание споров следует точно указать, исключаются ли из конкурсной массы гражданина-должника денежные средства на общую сумму не более 25 тысяч рублей и денежные средства на лиц, находящихся на его иждивении, однократно, либо они исключаются периодически в указанной в законопроекте сумме в течение конкурсного производства.

Необходимо также усилить социальную направленность законопроекта. Учитывая зарубежный опыт, представляется необходимым уделить особое внимание нормам законопроекта, направленным на поддержку материнства и детства. Например, в Германии все требования кредиторов к беременным женщинам будут заморожены с момента обращения беременной женщины в суд с заявлением о банкротстве и до исполнения ребенку трех лет.

При реализации законопроекта несомненно возникнут проблемы так называемых социальных денег (целевых субсидий, материнского капитала, средств в рамках программы добровольного софинансирования пенсии) и отнесения медицинских средств (лекарства, кардиостимуляторы, дорогостоящие протезы до их использования) к жизненно необходимому имуществу. Полагаем, в Законе необходимо четко указать, будут ли эти средства и имущество включаться в конкурсную массу. Общих формулировок для выработки однозначной судебной практики в данном случае не достаточно.

В пояснительной записке к проекту Закона указывается, что при разработке Закона учтен опыт законодательного регулирования банкротства граждан в США, Германии, Швеции. Однако считаем, что этот опыт учтен не в полной мере.

Заслуживает внимания опыт дифференциация должников, например, в Германии, где таблица соответствия минимального прожиточного минимума является частью закона и при этом учитывает количество иждивенцев в семье должника. Таким образом, возможные выплаты в погашение долга более точно соответствуют реальным доходам должника.

На основании вышеизложенного Общественная палата Российской Федерации отмечает необходимость принятия законодательства, регламентирующего процедуру банкротства физических лиц, но отмечает, что проект Федерального закона N 105976-6 О внесении изменений в Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве) и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника нуждается в серьезной концептуальной, содержательной и юридико-технической доработке с учетом указанных замечаний и предложений.