Письмо Общественной палаты РФ от 14.12.2012 N 4ОП-3/2222

 

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 14 декабря 2012 г. N 4ОП-3/2222

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 177585-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований.

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.

 

В.В.ГРИБ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТА

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 177585-6 О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СВЯЗИ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ

ОФИЦИАЛЬНЫХ СПОРТИВНЫХ СОРЕВНОВАНИЙ

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 177585-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований (далее - законопроект).

При подготовке заключения были учтены предложения и замечания представителей общественных объединений, научного сообщества из Москвы, Санкт-Петербурга, Калининградской области, Самарской области, Республики Татарстан, руководства футбольных клубов России и организаций болельщиков различных видов спорта, членов Научно-консультативного совета при Общественной палате Российской Федерации и представителей Общественной палаты Нижегородской области.

Одобряя основной посыл законопроекта - совершенствование российского законодательства в целях предотвращения насилия и хулиганского поведения зрителей в сфере проведения официальных спортивных соревнований, считаем, что при доработке законопроекта необходимо учесть следующие замечания и предложения по его совершенствованию.

1. Общественная палата Российской Федерации обращает внимание на несогласованность предлагаемого в пункте 3.2 статьи 2 Федерального закона от 4 декабря 2012 года N 329-ФЗ О физической культуре и спорте в Российской Федерации (далее - Федеральный закон О физической культуре и спорте в Российской Федерации) определения контролера (распорядителя), в качестве которых могут быть как физические, так и юридические лица, положениям статьи 20.1 Права и обязанности контролеров (распорядителей) при проведении официальных спортивных соревнований, в которой закреплены требования к контролерам (распорядителям) применительно только к физическим лицам. Отсюда возникает неясность, какие юридические лица могут выступать в качестве контролеров (распорядителей) и каким требованиям они должны отвечать, что требует своего уточнения в предлагаемом законопроекте.

Законопроектом также не определен статус служб безопасности спортивных объектов и спортивных сооружений, в частности, неясно, могут ли представители данных служб обладать правами контролера (распорядителя) при обеспечении общественного порядка на спортивном объекте или контролировать, организовывать работу контролеров (распорядителей).

2. Не вполне объяснимо, почему контролерами (распорядителями) не могут быть граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (предлагаемый пункт а части 2 статьи 20.1 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации).

3. Законопроектом вводится новое понятие место проведения спортивных соревнований (пункт 4.1 статьи 2 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации), под которым предлагается понимать объекты спорта, спортивные сооружения, специально предназначенные для проведения спортивных соревнований по видам спорта, перечень которых утверждает федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

Представляется, что данное понятие логически не согласовано с положениями пунктов 7 и 17 этой же статьи, а также статьи 37 указанного Закона, в соответствии с которыми спортивные сооружения являются разновидностью объектов спорта и представляют собой инженерно-строительный объект, созданный для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий и имеющий пространственно-территориальные границы.

Кроме того, статья 37.1 (части 3 и 4) Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации предусматривает формирование и ведение всероссийского реестра объектов спорта федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта на основе его собственных подзаконных нормативных актов.

Таким образом, по мнению Общественной палаты Российской Федерации, введение нового понятия место проведения спортивных соревнований с ведением их перечня является избыточным, поскольку действующее правовое регулирование вполне позволяет федеральному органу исполнительной власти в области физической культуры и спорта вести необходимый учет объектов спорта как мест проведения соревнований.

4. Предлагая в пункте 3.1 статьи 2 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации определение понятия зрители, авторы используют конструкцию от противного, то есть включают в состав зрителей всех физических лиц, находящихся в месте проведения спортивного соревнования и при этом не задействованных в проведении такого соревнования, в том числе в организации и обеспечении безопасности при проведении спортивного соревнования. Под это определение автоматически подпадает, в частности, весь технический персонал объекта спорта, что вряд ли является правильным, а потому предлагаемая законодательная дефиниция нуждается в уточнении.

5. Не совсем понятно, насколько целесообразно внесение изменения в часть 5 статьи 37.1 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации. Предлагаемая норма вступает в противоречие с действующим определением официального физкультурного мероприятия и спортивного мероприятия, а также исключает из понятия официальных спортивных и физкультурных мероприятий те, которые включены в календарный план муниципальных образований.

6. Подпункт б пункта 4 законопроекта, дополняющего статью 20 пунктом 1, после слов а также следует дополнить словом общими. Указанное дополнение также относится ко всем положениям законопроекта, в которых упоминаются Правила поведения зрителей при проведении спортивных соревнований, утверждаемые Правительством Российской Федерации.

Аналогичное замечание относится и к Правилам по обеспечению безопасности при проведении официальных спортивных мероприятий, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

7. В соответствии с пунктом 2.1 статьи 20 законопроекта организаторам официальных спортивных соревнований предоставляется право устанавливать требования по продаже входных билетов. По мнению Общественной палаты Российской Федерации, продажа билетов организаторами с учетом идентификации личности покупателя будет способствовать повышению безопасности участников и зрителей спортивных мероприятий, позволит персонифицировать ответственность граждан за причинение ущерба, причиненного спортсооружению. Причем идентификация личности при продаже билетов может быть реализована разными способами: именные билеты, клубные карты, регистрация на сайте клуба с получением идентификационного номера и созданием личного кабинета и другие.

8. Законопроектом предлагается создать институт контролеров (распорядителей) при проведении официальных спортивных соревнований, которые наделяются правом осуществлять совместно с сотрудниками органов внутренних дел личный осмотр граждан и находящихся при них вещей с применением технических средств, а также проверять документы, удостоверяющие личность (статья 20.1 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации).

Данные меры связаны с потенциальным применением принуждения и ограничения прав граждан и потому нуждаются в более детальной регламентации. В частности, понятие личного осмотра граждан в действующем законодательстве не раскрывается, в связи с чем возникают вопросы о том, является ли это мерой принуждения, чем отличается такой осмотр от досмотра, каков порядок и пределы его проведения и т.д. Соответственно, представляется целесообразным в законе сделать ссылку на необходимость разработки правил проведения осмотра по аналогии с тем, как это сделано в части 4 статьи 85 Воздушного кодекса Российской Федерации применительно к досмотру в аэропортах (см. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 года N 104 Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров).

9. Общественная палата Российской Федерации обращает также внимание на то, что вменение в обязанность контролеров (распорядителей) при проверке у зрителей входных билетов проверять также документы, удостоверяющие личность, вместе с сотрудниками органов внутренних дел не согласуется с правом полиции на проверку документов, которая может проводиться согласно пункту 2 части первой статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ О полиции (далее - Федеральный закон О полиции) лишь в случаях, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Поскольку Федеральный закон О полиции не предусматривает права сотрудников полиции на проверку документов при проходе граждан на официальные спортивные соревнования, то предлагаемая редакция пункта 2 части четвертой статьи 20.1 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации требует своей доработки и синхронизации с положениями статьи 13 Федерального закона О полиции.

10. Модель административного процесса, установленная Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предполагает необходимость законодательного закрепления должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (статья 28.3). Однако в законопроекте указанные лица не определены. В нем установлена только подведомственность данной категории дел. Неопределенность в вопросе о том, кто именно вправе возбуждать дела по новым административным правонарушениям, создает препятствия для действия вводимого законопроектом механизма обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований.

11. Нормативные положения Главы 32 Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний КоАП РФ непосредственно определяют органы, на которые возлагается обязанность по исполнению постановления о назначении конкретного вида административного наказания. Между тем в соответствии с законопроектом орган, исполняющий наказание в виде запрета посещать места проведения спортивных соревнований в дни проведения официальных спортивных соревнований, уполномочивается Правительством Российской Федерации. В свою очередь, видимых оснований, препятствующих установлению данного органа непосредственно законом, не усматривается.

Кроме того, как представляется, это в любом случае больше, чем один орган. Скорее всего, это органы внутренних дел и федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

12. В законопроекте не указан порядок и способ исполнения постановления об административном запрете посещать места проведения спортивных соревнований. Согласно части 3 статьи 3.2 КоАП РФ административные наказания устанавливаются только настоящим Кодексом. Согласно части 1 статьи 31.4 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства Российской Федерации. Таким образом, считаем, что в законопроекте следует, по меньшей мере, предусмотреть, каким нормативно-правовым актом будет определяться порядок исполнения постановлений о запрете посещать места проведения спортивных соревнований.

Возможно путем внесения изменений в КоАП РФ предусмотреть формирование и ведение уполномоченным органом реестра лиц, в отношении которых применяется указанное наказание.

Необходимо предусмотреть, что при продаже билета, дающего право на посещение спортивного мероприятия, уполномоченное лицо обязано проверить информацию о наличии соответствующего запрета для физического лица в органе, ведущем реестр лиц, в отношении которых применяется наказание.

13. В пункте 2 законопроекта, дополняющем КоАП РФ статьей 32.14, в части третьей названной статьи содержится требование о направлении копии вступившего в силу постановления об административном запрете посещать места проведения спортивных соревнований в дни проведения официальных спортивных соревнований вынесшим его судом в орган внутренних дел по месту жительства лица, привлеченного к административной ответственности.

Полагаем, что в указанной статье необходимо раскрыть, с какой целью направляются указанные копии и какие последствия это должно повлечь.

14. Законопроект не предусматривает введение таких мер административного наказания, как административный запрет пребывания в конкретных общественных местах (например, в традиционных местах сбора фанатов, на околоспортивных объектах); административный запрет посещения зарубежных спортивных матчей, изъятие в этой связи зарубежных паспортов; расформирование организаций спортивных болельщиков, члены которых грубо нарушают общественный порядок; превентивное задержание фанатов, употребляющих алкогольные напитки и нарушающих общественный порядок по пути следования на футбольные матчи.

Между тем, по мнению Общественной палаты Российской Федерации, применение такого рода санкций в российском законодательстве позволило бы расширить правовое поле борьбы с массовыми беспорядками во время проведения спортивных мероприятий, осуществить конкретные меры, направленные на профилактику правонарушений среди фанатов, пресечение проявлений криминального фанатизма на международных спортивных соревнованиях.

15. Как показывает зарубежная практика, применение уголовных санкций за игнорирование судебных запретов посещать спортивные мероприятия оказывает эффективное воздействие на правонарушителей.

В предлагаемом же законопроекте за это серьезнейшее правонарушение, связанное с невыполнением судебного решения, предусматривается всего штраф в размере 5 тыс. руб. или административный арест до 15 суток (проект статьи 20.31 в КоАП РФ).

По мнению Общественной палаты Российской Федерации, целесообразно вернуться к ранее внесенным законодательным предложениям Министерства внутренних дел Российской Федерации, предлагавшего дополнить статью 315 Уголовного кодекса Российской Федерации частью 2, содержащей нормы о применении наказания в виде лишения свободы на срок до одного года или исправительных работ до двух лет за невыполнение административного запрета суда посещать спортивные мероприятия.

Как представляется, применение указанной уголовно-правовой санкции позволило бы существенным образом повысить эффективность предлагаемого института административного запрета посещать спортивные мероприятия, а также в целом усилить эффективность правовых мер борьбы с криминальным фанатизмом, оздоровить обстановку в околофутбольной сфере.

16. В целом в рассматриваемом законопроекте, на наш взгляд, не достаточно четко определена роль органов полиции в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий.

В настоящее время в соответствии со статьей 12 Федерального закона О полиции российские полицейские обязаны оказывать только содействие организаторам спортивных мероприятий. В то же время Законом не урегулированы вопросы местонахождения работников полиции при проведении спортивных мероприятий; их полномочия по пресечению правонарушений на спортивных объектах; эвакуации зрителей и персонала; блокированию и оцеплению мест проведения спортивных мероприятий; оперативно-техническому обследованию спортивных объектов; доставлению правонарушителей в служебные помещения организатора спортивного соревнования и т.п.

Возможно, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации России должен быть создан единый центр координации организационной, профилактической, оперативной работы, направленный на противодействие криминальному поведению фанатов, обеспечение порядка на спортивных соревнованиях.

В рамках этого центра, по-видимому, целесообразно организовать обмен международной правоохранительной информацией и создать в соответствии с международными нормами Национальное футбольное подразделение (имеется в каждой стране Евросоюза), определить его статус и порядок взаимодействия с компетентными полицейскими органами других стран.

По мнению Общественной палаты Российской Федерации, эти вышеприводимые организационные и правовые мероприятия весьма важно своевременно осуществить в преддверии зимних Олимпийских игр 2014 г. и Чемпионата мира по футболу 2018 г. И в этой связи соответствующие решения, на наш взгляд, должны быть приняты на законодательном уровне.

На основании вышеизложенного и учитывая социальную значимость проекта Федерального закона N 177585-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, Общественная палата Российской Федерации считает возможным поддержать его принятие с учетом высказанных замечаний и предложений.