Письмо Президента РФ от 05.12.1998 N Пр-1596

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 5 декабря 1998 г. N Пр-1596

 

Направляю заключение на проект Федерального закона Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

 

Президент

Российской Федерации

Б.ЕЛЬЦИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОСНОВАХ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ БЕЗНАДЗОРНОСТИ

И ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

 

Рассмотрев представленный в соответствии с Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 октября 1998 г. N 3095-II ГД проект Федерального закона Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее именуется - законопроект), сообщаю следующее.

1. В статье 1 законопроекта определение понятия беспризорный следует дополнить словами места пребывания, поскольку в соответствии со статьей 27 Конституции Российской Федерации, Законом Российской Федерации О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод учет граждан производится по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

2. При доработке определения понятия органы и учреждения, входящие в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних применительно к учреждениям, которые предлагается включить в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее именуется - государственная система), необходимо учесть, что в соответствии со статьями 3, 10 и 11 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется только органами государственной власти. Поэтому вести речь о компетенции в области обеспечения прав несовершеннолетних правомерно только по отношению к органам государственной власти, а не к учреждениям.

3. При доработке статьи 4 законопроекта следует учесть, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации). В связи с этим положение законопроекта о том, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод несовершеннолетних, принятие и реализация федеральных программ, отнесенных статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, некорректно.

4. Необходимо также изменить редакцию пункта 2 статьи 5 законопроекта, так как нормы законопроекта должны быть направлены прежде всего на профилактическую работу с несовершеннолетними, а не на их исправление.

5. Законопроектом, ограничивающим время проведения профилактической работы с несовершеннолетними, то есть до их исправления (статья 7 законопроекта), не предложен механизм определения самого факта исправления.

6. В статье 8 законопроекта ссылку на международный правовой акт и международные договоры Российской Федерации следует расположить после указания на Конституцию Российской Федерации, в связи с тем, что как составная часть правовой системы Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации и статья 5 Федерального закона О международных договорах Российской Федерации), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют приоритет над законом.

7. Пунктом 2 статьи 8 законопроекта установлен перечень прав несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях государственной системы. Однако, ввиду отсутствия механизма их реализации, правовые нормы пункта 2, кроме последнего абзаца, декларативны.

8. Пунктом 2 статьи 9 законопроекта возлагается ряд полномочий на органы и учреждения государственной системы. При этом следует иметь в виду, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации необходима передача им соответствующих материальных и финансовых средств.

Также недопустимо возложение полномочий на отдельные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как это противоречит принципу разделения властей, предусмотренному статьями 10, 11, 73, 77, 110 и 113 Конституции Российской Федерации.

9. Из пункта 1 статьи 10 законопроекта целесообразно исключить слова представительные и исполнительные и расположенных на их территории.

10. При доработке статьи 11 законопроекта необходимо учесть, что в соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом О Правительстве Российской Федерации Правительство Российской Федерации также осуществляет свою деятельность в рассматриваемой области. Например, в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 646 утверждено Положение о Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации.

Статьей 11 законопроекта на комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые субъектами Российской Федерации, возлагается ряд полномочий, что противоречит статье 77 Конституции Российской Федерации. Недопустимо федеральным законом указывать субъектам Российской Федерации на необходимость образования органа, так как система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно.

Кроме того, подпункт 3 пункта 1, предусматривающий возложение обеспечения координации деятельности органов и учреждений государственной системы, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, на указанные комиссии, требует доработки, поскольку государственная система согласно определению понятия органов и учреждений, входящих в нее (статья 1 законопроекта), включает в себя и федеральные органы исполнительной власти (например, органы внутренних дел), тогда как передача федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий возможна в рамках договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 78 Конституции Российской Федерации). При этом следует учесть гражданское законодательство Российской Федерации.

11. В статье 12 законопроекта устанавливаются полномочия органов социальной защиты (социального обслуживания) населения. Неясен статус этих органов: очевидно, что они образуются субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением. В этом случае необходимо положения указанной статьи привести в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Поставленный вопрос необходимо отнести и к учреждениям социального обслуживания семьи и детей, поскольку их деятельность осуществляется только в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

12. Статью 13 законопроекта следует привести в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации, согласно которому деятельность специализированных учреждений осуществляется в соответствии с уставами этих учреждений или положениями о них.

Подпункт 1 пункта 6 указанной статьи необходимо привести в соответствие с Конвенцией ООН о правах ребенка.

13. Положения статьи 14 законопроекта, противоречащие принципу разделения властей, установленному Конституцией Российской Федерации, необходимо привести в соответствие со статьями 110, 113 и 114 Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации Об образовании. При доработке законопроекта следует учитывать положения статьи 77 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, статей 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации, нормы Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, установившие самостоятельность местного самоуправления, а также Гражданский кодекс Российской Федерации.

Нуждаются в тщательной доработке положения пунктов 2 и 3 указанной статьи. Следует определить целесообразность помещения несовершеннолетних, проживающих в семьях, пострадавших от стихийных бедствий, либо являющихся детьми одиноких матерей (отцов), безработных, беженцев или вынужденных переселенцев, в детские дома или школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также предусмотреть необходимость защиты прав и законных интересов находящихся в этих учреждениях, а не только обучающихся, как предусмотрено в законопроекте.

14. В статье 15 законопроекта необходимо отразить направления профилактической работы с несовершеннолетними в лечебно-воспитательных учреждениях открытого типа. Положениями указанной статьи предусматривается помещение несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Эту меру наказания законопроектом предлагается применять к лицам, не подлежащим уголовной ответственности (так как к моменту совершения общественно опасного деяния они не достигли возраста уголовной ответственности либо отстают в психическом развитии), которые в соответствии с законодательством Российской Федерации не являются субъектами уголовного правонарушения. Однако статьей 92 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена подобная мера воздействия на несовершеннолетних, осужденных за совершение преступления, то есть на лиц, достигших возраста уголовной ответственности, а значит, признающихся в соответствии с законом субъектами преступления.

Таким образом, законопроектом неправомерно распространяются меры уголовно-правового характера на лиц, которые не признаются субъектами уголовно-правовой ответственности.

В связи с этим необходимо исключить из законопроекта главу III, которой устанавливается порядок судебного производства по материалам о помещении указанных выше категорий несовершеннолетних в специальные учреждения закрытого типа. В указанной главе предпринята попытка установить новую, особую форму судопроизводства, которая не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, а также законодательством Российской Федерации. В соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

15. Статья 16 законопроекта требует доработки. В соответствии со статьей 34 Гражданского кодекса Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. В связи с этим в законопроекте необходимо учесть положения статьи 132 Конституции Российской Федерации, касающиеся передачи необходимых для осуществления их полномочий материальных и финансовых средств.

16. Статьей 17 законопроекта предусматривается возложение на федеральные органы государственной власти в области занятости населения дополнительных полномочий по рассматриваемой проблематике, что противоречит принципу разделения властей, установленному Конституцией Российской Федерации, и не согласуется с Законом Российской Федерации О занятости населения в Российской Федерации.

17. Пунктом 1 статьи 18 законопроекта предусматривается наделение дополнительными полномочиями муниципальных органов управления здравоохранением. Однако органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 2 указанной статьи предлагается наделить дополнительными полномочиями учреждения здравоохранения, что не может быть поддержано, поскольку этот вопрос регулируется гражданским законодательством.

18. Доработка статей 19 - 23 законопроекта необходима с учетом вышеизложенных замечаний, касающихся нарушения законопроектом принципа разделения властей, установленного Конституцией Российской Федерации, норм гражданского законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Вызывают возражения положения подпунктов 5 и 6 пункта 2 статьи 21 законопроекта, в соответствии с которыми несовершеннолетние, совершившие общественно опасное деяние или деяние, влекущее административную ответственность, но не достигшие возраста уголовной или административной ответственности, могут быть помещены в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел. Поскольку указанные лица не являются субъектами преступления или административного правонарушения, к ним не могут быть применены меры уголовно-процессуального характера. Необоснованность указанных положений пункта 2 статьи 21 законопроекта предопределяет и необходимость исключения из законопроекта подпункта 3 пункта 3 и пункта 4 статьи 21 законопроекта, в соответствии с которыми устанавливаются основания и порядок помещения несовершеннолетних в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.

Соблюдение прав несовершеннолетних, содержащихся в указанных выше учреждениях органов внутренних дел, требует установления порядка, при котором продление срока содержания несовершеннолетних правонарушителей в любом случае возможно только на основании судебного решения (пункт 5 статьи 21 законопроекта).

Не может быть признано обоснованным положение подпункта 6 пункта 1 статьи 20 законопроекта, поскольку устанавливаемые в нем основания для помещения несовершеннолетних в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей не предусмотрены Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР.

В подпункте 1 пункта 2 статьи 20 законопроекта необоснованно расширены полномочия должностных лиц подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в отношении безнадзорных и беспризорных детей. Неясно, что имеется в виду под законными основаниями для производства личного осмотра несовершеннолетних, оставшихся без присмотра или надзора.

19. В статье 24 необходимо четко определить, какие именно мероприятия, предусмотренные законопроектом, должны финансироваться за счет средств федерального бюджета. При этом следует учитывать, что субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют направления расходования средств своих бюджетов.

В пункте 2 указанной статьи законопроекта следует учесть положения Закона Российской Федерации Об образовании и Федерального закона О высшем и послевузовском профессиональном образовании.

20. В законопроекте предпринята попытка детально определить обязанности отдельных органов и учреждений государственной системы и их должностных лиц (статьи 11, 12 и другие). Вместе с этим поверхностно изложены функции других органов, также входящих в эту систему (статьи 15 - 18).

В целом законопроектом предусмотрены направления работы различных государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с несовершеннолетними, входящими в группу социального риска либо нуждающимися в защите в связи с безнадзорностью или беспризорностью. Однако эти направления носят скорее контрольно-распорядительный, ограничительный и запретительный характер. При этом в законопроекте недостаточно отражается деятельность указанных органов по профилактике явлений, которые бы способствовали предупреждению причин, приводящих несовершеннолетних к правонарушениям.

Например, в статьях 15, 19 - 21 законопроекта профилактическая деятельность по отношению к несовершеннолетним рассматривается лишь как применение к ним мер принудительного воздействия. Полагаю, что государственная система должна начинать свою деятельность задолго до факта совершения несовершеннолетним правонарушения и не прекращать ее с момента его совершения.

В связи с этим профилактическая направленность законопроекта должна быть ориентирована на воспитательную и образовательную деятельность органов и учреждений, уполномоченных осуществлять ее. Поэтому в статьях 11 - 15 и указанных ранее статьях законопроекта правильнее акцентировать внимание на осуществлении предупредительных мероприятий, предусмотрев ответственность лиц, создающих условия для совершения несовершеннолетними правонарушений.

Необходимо также учесть, что в законопроекте занижена роль государства в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

С учетом изложенного законопроект нуждается в тщательной доработке.