Письмо Счетной палаты РФ от 18.12.1998 N 01-1300/14

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 18 декабря 1998 г. N 01-1300/14

 

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 15 декабря 1998 года (протокол N 178) Счетная палата провела экспертизу и направляет заключения на проекты следующих Федеральных законов:

- О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год;

- О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999 год;

- О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1999 год;

- О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 1999 год.

 

Председатель

Счетной палаты

Х.М.КАРМОКОВ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ

ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 1999 ГОД

 

1. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на 1998 год до сих пор не утвержден, что позволило руководству Фонда самостоятельно расходовать средства Фонда в текущем году.

2. Проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год доходы Фонда предусмотрены в сумме 248 740,4 млн. руб., или 113,8% к ожидаемым поступлениям текущего года в сопоставимых условиях. Соответственно расходы Фонда определены в сумме 248740,4 млн. руб., т.е. в сопоставимых условиях будут равны 115,7% к предполагаемым затратам за 1998 год, или больше на 15,7%.

Представленный бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год сбалансирован по доходам и расходам.

3. Концепция доходной части бюджета Фонда строилась исходя из условия принятия проекта Федерального закона О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды. Предполагается уменьшение тарифа страховых взносов на 1999 год: для работодателей-организаций с 28,0% до 19,0%, или ниже на 9,0%; для индивидуальных предпринимателей с 28,0% до 18,0%, или ниже на 10,0%, при одновременном увеличении тарифа страховых взносов с физических лиц с 1,0% до 4,5%. Данная мера приведет к уменьшению поступлений страховых платежей в доходы Фонда по сравнению с действующим уровнем тарифных ставок примерно на 36,0 млрд. рублей. Это недопустимо в условиях постоянного дефицита средств Пенсионного фонда Российской Федерации (по законопроекту бюджета Фонда на 1998 год дефицит равен 30,5 млрд. руб.).

4. Пенсионному фонду Российской Федерации необходимо представить два варианта проекта бюджета Фонда: первый - с учетом введения предлагаемого законопроекта по снижению тарифов страховых платежей в Фонд, а второй - действующих тарифов страховых платежей.

 

Доходы Фонда

 

1. В составе доходных источников Фонда на 1999 год основная роль (79,8) принадлежит страховым взносам, сумма которых по законопроекту составит 198,5 млрд. руб. при среднегодовом уровне сбора страховых платежей: 83% для работодателей и для физических лиц, 74% - для индивидуальных предпринимателей.

Однако используемая в расчете база для исчисления страховых взносов завышена на 10%, исходя из предполагаемого принятия закона О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды и увеличения за счет этого фонда оплаты труда. Если исходить из макроэкономического показателя фонда оплаты труда на 1999 год, расчетного определения данного показателя за декабрь 1998 года и январь - ноябрь 1999 года, при уровне тарифа до марта 1999 года - 28,5% (в среднем), а после 1 марта снижения ставок тарифа, необлагаемого фонда оплаты труда, то сумма страховых взносов будет равна 173,5 млрд. руб. (при вышеуказанном Фондом уровне сбора). В результате объем страховых взносов в законопроекте завышен на 25,0 млрд. рублей. Однако при 100,0% уровне собираемости страховых платежей сумма этих платежей будет равна 212,4 млрд. руб., или на 13,9 млрд. руб. больше по сравнению с данными законопроекта.

2. Предоставляемые льготы по уплате страховых платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации остаются весьма значительными. В законопроекте бюджета Фонда на 1999 год из облагаемого страховыми взносами фонда оплаты труда исключается 5,0% средств, или 47,7 млрд. руб. В результате Фонд недобирает в доходную часть бюджета 9,5 млрд. руб. при предусмотренном законопроектом уровне сбора страховых взносов и 11,6 млрд. руб. в условиях 100,0% уровня собираемости платежей.

Необходимо пересмотреть перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и объем предоставляемых льгот по уплате страховых взносов.

3. Прогнозируемый среднегодовой уровень сбора страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации предусматривается: для работодателей и физических лиц - на уровне 83,0% и 74% - для индивидуальных предпринимателей, что позволяет узаконить недосбор страховых взносов в полном объеме. В случае утверждения представленного проекта бюджета без изменения предлагаемого уровня сбора страховых платежей Пенсионный фонд Российской Федерации недополучит 38,4 млрд. руб., или 19,3% предусмотренной законопроектом суммы по данной статье.

4. В доходах Фонда на 1999 год следует учесть поступление просроченной задолженности по страховым платежам за прошлые годы. На 1 октября 1998 года данная задолженность составляла 124,7 млрд. руб. (76,5% предполагаемых доходов Фонда на текущий год). До конца текущего года сумма задолженности будет, примерно, равна 136,0 млрд. рублей.

Необходимо изменить ситуацию с поступлением страховых платежей в сторону повышения уровня их собираемости и активизировать усилия Пенсионного фонда Российской Федерации по взысканию с плательщиков просроченной задолженности по страховым платежам в Фонд, вплоть до применения в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности за уклонение от уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

Если исходить из расчета возможности взыскания Пенсионным фондом Российской Федерации в 1999 году указанной задолженности в размере 10%, то в доходы Фонда поступит дополнительно 13,6 млрд. руб. средств. Эти поступления должны быть предусмотрены в проекте бюджета Фонда на 1999 год отдельной статьей.

5. Статьей 6 представленного законопроекта предлагается сохранить действие норм статьи 12 Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1997 год, согласно которым Фонд вправе принимать векселя кредитных организаций в качестве платежного средства в погашение недоимки по страховым взносам и начисленным пеням организаций, заключивших соответствующее соглашение с Фондом.

Однако как показала проведенная Счетной палатой Российской Федерации комплексная ревизия Пенсионного фонда Российской Федерации за II полугодие 1996 года и 1997 год, Центральным аппаратом Фонда не установлен должный контроль за работой региональных отделений с векселями. На 01.01.1998 в региональных отделениях числилось векселей с наступившими сроками погашения на сумму 707,7 млрд. рублей. Учет векселей ведется с отступлением от правил, установленных приказами Минфина РФ Об утверждении инструкции по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете от 03.11.1993 N 122 и О порядке отражения в бухгалтерском учете операций с ценными бумагами от 15.01.1997.

В связи с этим Пенсионному фонду Российской Федерации необходимо уточнить механизм, определяющий условия и порядок использования ценных бумаг в качестве платежного средства в счет погашения недоимки по страховым взносам.

6. Не подкреплены на 1999 год реальными источниками доходы Фонда в сумме 30501,6 млн. руб., предусмотренные в статье 1 законопроекта по строке Другие доходы, направляемые на погашение задолженности по выплате пенсий за 1998 год.

Необходимо обосновать поступление этих средств в Фонд в 1999 году, т.к. иначе бюджет Фонда является дефицитным и дальнейшее снижение тарифов страховых взносов на фоне долгов Фонда по выплате пенсий населению (задолженность по выплате пенсий в 70 регионах России на 1 декабря 1998 года составила 30,3 млрд. руб.) чревато социальными последствиями.

7. Следует отметить, что сложившийся механизм взаимоотношений федерального бюджета и Пенсионного фонда Российской Федерации по возмещению расходов Фонда на выплату государственных пенсий, а также доставку и пересылку указанных пенсий, финансируемых из федерального бюджета, практически не гарантирует своевременного возмещения данных затрат.

Ассигнования федерального бюджета за январь - ноябрь 1998 года по возмещению указанных расходов Пенсионного фонда Российской Федерации составили 11905,0 млн. руб., что на 3500,0 млн. руб. меньше утвержденной на 1998 год федеральным бюджетом суммы. За декабрь текущего года федеральному бюджету предстоит возместить оставшуюся сумму.

8. В соответствии со статьей 5 Федерального закона Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год от 27.05.1998 N 78-ФЗ, необходимо предусмотреть на 1999 год в доходной части бюджета Фонда поступление средств по компенсации задолженности федерального бюджета перед Фондом по расходам на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов государственных пенсий, осуществляемых Фондом на возвратной основе, а также задолженности по обслуживанию долга федерального бюджета прошлых лет по состоянию на 1 января 1997 года в сумме 9369,34 млн. руб. (с учетом деноминации).

Следует отразить в законопроекте возврат долга федерального бюджета за 1996 год перед Фондом отдельной статьей и оформить эту процедуру отдельным соглашением, фиксирующим сроки погашения указанного долга.

9. Исходя из фактических доходов Фонда по статье Прочие поступления за январь - октябрь текущего года в сумме 447,5 млн. руб., предполагается получить за 1998 год указанных средств в объеме 537,0 млн. руб., что составляет 34,1% (в сопоставимых условиях) от объема средств, предусмотренных законопроектом на 1999 год по аналогичной статье. В представленном законопроекте следует уточнить величину прочих поступлений на 1999 год в сумме 2050,0 млн. руб.

 

Расходы Фонда

 

1. Расходы Пенсионного фонда Российской Федерации по проекту бюджета предусмотрены на 1999 год в сумме 248740,4 млн. руб., или 115,7% к предполагаемым расходам Фонда на текущий год (в сопоставимых условиях).

2. В структуре расходов Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год затраты на выплату пенсий составляют 208 675,9 млн. руб., или 83,9% от используемых средств, а их рост к ожидаемым расходам текущего года в сопоставимых условиях будет равен 9,1%.

3. Статьей 3 представленного законопроекта предусмотрены расходы на погашение задолженности по выплате государственных пенсий за 1998 год в сумме 30,5 млрд. рублей. При этом сроки погашения указанной задолженности не указаны. В сложившейся экономической ситуации в стране представляется целесообразным определить в законопроекте конкретные сроки погашения данной задолженности за 1998 год.

4. В соответствии с данными пояснительной записки представленного законопроекта расходы на выплату пенсий, назначаемых по Закону Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации, в части, определяемой включением в трудовой стаж периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, в 1999 году составляют 12,6 млрд. рублей. Однако в записке отсутствуют подробные расчеты данных затрат. В частности, неясно какой объем занимают нетрудовые периоды, которые включаются в трудовой стаж при расчете пенсий. Необходимо обосновать данный вид расходов Фонда.

5. На 1999 год значительно увеличиваются затраты Фонда на создание инфраструктуры, осуществление мероприятий по организации персонифицированного учета (в 2,1 раза по сравнению с аналогичными затратами, предусмотренными проектом бюджета Фонда на 1998 год) и составляют 693,4 млн. руб., что не подкреплено конкретными расчетами.

6. Расходы на выплату социальных пособий на погребение и оказание гарантированного перечня услуг по погребению получателям пенсий за счет страховых взносов определены в представленном проекте бюджета Фонда в сумме 620,4 млн. руб., в то же время в пояснительной записке к проекту бюджета - 1620,4 млн. руб., или на 1000,0 млн. руб. больше. Необходимо уточнить данный вид затрат Фонда.

7. В статье 3 по строке Курсовые мероприятия, подготовка и переподготовка кадров следует выделить расходы на подготовку кадров, занимающихся реализацией Федерального закона Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования. В пояснительной записке указать все предполагаемые затраты на реализацию этого закона.

8. В затратах Фонда на 1999 год не учтены предусмотренные Федеральным законом О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях от 19.02.1993 N 4520-1 расходы по единовременному бесплатному проезду к месту отдыха пенсионеров, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В законопроекте на 1999 год следует отразить данную категорию затрат.

С учетом вышеизложенного необходимо:

1. Сохранить на 1999 год действующие в текущем году тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, учитывая тяжелое финансовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации и существующую значительную задолженность по выплатам пенсий населению.

2. Определить реальные источники поступления средств в доходы Фонда в объеме 30,5 млрд. руб., предусмотренных в статье 1 законопроекта по строке Другие доходы, направляемые на погашение задолженности по выплате пенсий за 1998 год, с подробной их расшифровкой. Иначе бюджет Фонда на 1999 год следует считать дефицитным на указанную выше сумму.

3. Принять меры к мобилизации резервов увеличения доходной базы Пенсионного фонда Российской Федерации за счет:

- обеспечения 100% уровня собираемости страховых платежей в доходы Фонда;

- взыскания недоимки по страховым платежам за предыдущие годы в размере 10% (примерно в сумме 13,6 млрд. руб.). Учесть эти средства в доходах Фонда. Данные поступления должны быть предусмотрены в проекте бюджета Фонда на 1999 год отдельной статьей;

- пересмотра перечня выплат, на которые не начисляются страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и сокращения объема предоставляемых льгот по уплате страховых взносов.

4. В соответствии со статьей 5 Федерального закона Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год от 27.05.1998 N 78-ФЗ необходимо предусмотреть на 1999 год в доходной части бюджета Фонда поступление средств по компенсации задолженности федерального бюджета перед Фондом по расходам на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов государственных пенсий, осуществляемых Фондом на возвратной основе, а также задолженности по обслуживанию долга федерального бюджета прошлых лет по состояний на 1 января 1997 года в сумме 9369,34 млн. рублей.

5. Пенсионному фонду Российской Федерации необходимо уточнить механизм, определяющий условия и порядок использования ценных бумаг в качестве платежных средств в счет погашения недоимки по страховым взносам.

6. В сложившейся экономической ситуации в стране представляется целесообразным определить в законопроекте конкретные сроки погашения задолженности по выплате пенсий населению за 1998 год.

7. Необходимо обосновать затраты Фонда на 1999 год в сумме 12,6 млрд. руб. на выплату пенсий, в части, определяемой включением в трудовой стаж периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

8. Определить сумму и отразить в проекте бюджета Фонда расходы, предусмотренные Федеральным законом О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях от 19.02.1993 N 4520-1.

9. Уточнить величину доходов по статье Прочие поступления в Пенсионный фонд Российской Федерации в 1999 году.

10. С целью усиления контрольных функций Счетной палаты Российской Федерации за исполнением бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в представленном законопроекте необходимо предусмотреть отдельную статью, предоставляющую право оперативного получения по запросам Счетной палаты Российской Федерации от Фонда копий платежных документов, на основании которых осуществлялись операции со средствами Фонда. В законопроекте следует также предусмотреть необходимые расходы для реализации данных предложений.

 

Аудитор

И.Г.ДАХОВ