Письмо Общественной палаты РФ от 07.11.2014 N 5ОП-1/2051

 

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 7 ноября 2014 г. N 5ОП-1/2051

 

31 октября 2014 года в Общественной палате Российской Федерации состоялось нулевое чтение проекта Федерального закона N 623874-6 О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, а также проведена общественная экспертиза указанного законопроекта.

Направляется заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы.

 

А.БРЕЧАЛОВ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТА

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 623874-6 О ТЕРРИТОРИЯХ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 623874-6 О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации (далее - законопроект).

При подготовке законопроекта были учтены предложения и замечания представителей общественных организаций, экспертов и научного сообщества представителей Научно-консультативного совета при Общественной палате Российской Федерации.

Законопроект направлен на создание правовой основы для реализации комплекса мер в целях развития регионов Дальнего Востока, что в настоящее время является одной из ключевых задач федерального значения.

Общественная палата Российской Федерации отмечает важность законопроекта, в целом одобряя его направленность на создание дополнительных инструментов стимулирования социально-экономического развития территорий дальневосточного макрорегиона. Появление данного законопроекта является долгожданным событием и значимым элементом реализации политики по развитию субъектов Дальнего Востока.

Общественная палата Российской Федерации считает целесообразным обратить внимание на необходимость соответствия законопроекта следующим концептуальным условиям.

1. Развитие новых производств на территориях опережающего социально-экономического развития (ТОР) должно осуществляться с обязательным условием сохранения нынешнего предпринимательского потенциала и стабильного функционирования уже имеющихся предпринимательских структур и организаций и не должно создавать условий, порождающих их вытеснение или закрытие.

2. Процесс определения и создания территорий опережающего развития должен проходить в тесном взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, представителями профессионального сообщества и профильными общественными объединениями.

3. Гармоничное развитие территорий опережающего развития возможно при полноценной координации с существующими государственными программами Российской Федерации.

4. Развитие территорий опережающего развития должно учитывать международный политический контекст и, в частности, трудности положения граждан Украины, находящихся на территории Российской Федерации в связи с вооруженным конфликтом на юго-востоке Украины. В этой связи важно предусмотреть наличие дополнительных мер и решений по участию граждан Украины в предпринимательской активности в рамках ТОР.

Помимо этого, вызывает обеспокоенность ряд нижеизложенных вопросов.

Законопроектом предусматривается создание дополнительных администрирующих организаций, наделенных властными полномочиями. Обеспокоенность вызывает проблема их качественного кадрового обеспечения на территории Дальнего Востока.

Представляется, что законодателю надлежит уточнить соотносимость предлагаемого нововведения с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Учитывая приоритетный характер поддержки территорий опережающего развития, финансирование управляющих структур и процесса администрирования должно быть соразмерно меньше, чем финансирование основной деятельности ТОР.

Серьезных уточнений требует вопрос о порядке привлечения иностранной рабочей силы с учетом принятого в первом чтении Государственной Думой ФС РФ проекта Федерального закона О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами по патентам и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации (N 535567-6).

Привлечение иностранной рабочей силы и осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации в соответствии с указанным законопроектом должно осуществляться единообразно, т.е. на основании патентов. Данный подход также применим к порядку привлечения иностранной рабочей силы на территории опережающего развития и должен быть учтен, что позволит обеспечить урегулирование вопросов безопасности и экономической эффективности.

Следует отметить, что законопроектом должны быть предусмотрены дополнительные механизмы контроля расходования бюджетных средств, а также счетные показатели (критерии) и оценки эффективности с указанием ответственных органов и лиц.

Кроме того, не вполне ясными являются критерии выбора территорий опережающего развития. Представляется, что перечень критериев выбора ТОР должен быть определен в самом законопроекте и не должен выноситься на уровень подзаконных актов.

К законопроекту имеются и замечания частного характера.

1. Из законопроекта не в полной мере следует понимание вопроса о том, ориентирован ли он на создание с нуля новых предприятий, на перенос существующих за пределами ТОР предприятий в ее границы или перерегистрацию уже существующих на соответствующей территории предприятий.

В пояснительных материалах к законопроекту содержится утверждение об отсутствии снижения доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации. Предполагается, что налоговые и иные бюджетообразующие поступления будут предоставляться для новых предприятий, которыми станут резиденты ТОР. Вместе с тем в данных тезисах заложены риски, поскольку уже существующие на территории макрорегиона предприятия могут юридически переоформляться под новые предприятия для получения соответствующих льгот. Иными словами, юридически новым предприятием может стать уже фактически действующая организация, преследуя целью пользование налоговыми и инфраструктурными возможностями ТОР.

Также подпункт 7 пункта 7 статьи 14 законопроекта предусматривает среди оснований отказа в заключении соглашения об осуществлении деятельности местонахождение лиц, претендующих на статус резидента территории опережающего социально-экономического развития, вне ее территории. Вместе с тем подобное основание выглядит, по меньшей мере, странным, так как практически все потенциальные инвесторы в ТОР будут находиться за ее пределами до момента приобретения ими статуса резидента ТОР и начала своей деятельности на соответствующей территории.

Требует уточнения и предусмотренное подпунктом 5 пункта 3 статьи 15 положение законопроекта, где в качестве основания для расторжения соглашения об осуществлении деятельности указано открытие филиала или представительства за пределами территории опережающего социально-экономического развития. Представляется, что до тех пор, пока деятельность резидента ТОР соответствует профилю ТОР и предусмотренному соглашением виду деятельности, открытие филиалов, например, для реализации произведенной в пределах ТОР продукции не должно рассматриваться как злоупотребление.

2. Пункт 8 статьи 17 предусматривает освобождение резидентов ТОР от уплаты налога на имущество (земельного налога), однако данные меры представляются недостаточными, поскольку данный налог вряд ли будет составлять заметную долю в общей налоговой нагрузке данных субъектов.

По мнению Общественной палаты Российской Федерации, в целях скорейшего развития ТОР целесообразно предусмотреть дополнительные налоговые льготы или полное освобождение резидентов ТОР и от ряда других налогов, в том числе от налога на прибыль, НДС, транспортного налога и т.д.

3. Предлагаемый законопроект не в полной мере отвечает ожиданиям малого и среднего бизнеса, поскольку не содержит мер по его развитию.

Представляется, что именно за счет развития малого и среднего бизнеса население территории сможет наиболее комфортно и органично адаптироваться и укорениться в Дальневосточном регионе.

Напротив, отсутствие надлежащей поддержки и учета потребностей малого и среднего предпринимательства приведет к тому, что в качестве основной опоры (подрядчики) резидентов ТОР будут выступать не местные предприятия, а компании близлежащих зарубежных стран (Китай, Япония и т.п.), что противоречит парадигме и стратегическим целям развития макрорегиона.

В отдаленной перспективе это может привести к появлению феномена моногородов, выживаемость которых напрямую зависит от бюджетных дотаций.

4. Общественная палата Российской Федерации предлагает законодательно закрепить приоритизацию граждан Российской Федерации, граждан других стран, находящихся на территории Российской Федерации, при решении вопроса о подборе кадров для резидентов ТОР.

Статья 18 законопроекта позволяет резидентам привлекать и использовать иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности на территории опережающего социально-экономического развития без квот и особых разрешений, чем создаются неоправданно свободные условия для привлечения дешевой иностранной рабочей силы, ударяющие по конкурентоспособности предприятий тех же регионов, не имеющих таких возможностей.

При таких условиях потенциальные работодатели не будут заинтересованы в поиске сотрудников среди граждан Российской Федерации, что приведет к невыполнению главной задачи по привлечению и закреплению специалистов, являющихся гражданами Российской Федерации.

Более того, возможны риски злоупотребления применением данной нормы. Компании, получившие разрешение на приглашение иностранной рабочей силы вне квот, могут использовать эту возможность нецелевым образом, что еще больше повысит количество нелегальных мигрантов.

В то же время проблема высокого и стабильно увеличивающегося количества мигрантов из сопредельных государств на фоне неблагоприятной демографической ситуации в регионах Дальнего Востока имеет принципиально важное значение для безопасности государства, ввиду чего необходимы механизмы более жесткого контроля за привлечением иностранной рабочей силы на территориях опережающего социально-экономического развития.

5. Представляется контрпродуктивной предусмотренная статьей 30 законопроекта возможность создания Правительством Российской Федерации коммерческих и некоммерческих юридических лиц (институтов развития), помимо управляющих компаний, которые будут обеспечивать финансирование и поддержку проектов, реализуемых на территориях опережающего социально-экономического развития, а также поддержку иных социально ориентированных проектов; привлечение прямых инвестиций, в том числе привлечение резидентов территорий опережающего социально-экономического развития; развитие человеческого потенциала и содействие обеспечению трудовыми ресурсами резидентов территорий опережающего социально-экономического развития.

Подобная система параллельно существующих организаций, занятых различными аспектами развития ТОР, приведет лишь к несогласованности действий, затягиванию принятия комплексных решений и распылению ответственности.

Представляется, что все указанные функции целесообразно возложить на управляющие компании, а также предусмотреть механизм ответственности их руководителей за невыполнение планов, определенных решениями Правительства Российской Федерации о создании соответствующих ТОР.

6. Законопроектом не определен жизненный цикл действия ТОР. Резидент может функционировать 15 лет (10 лет с возможностью продления до 5 лет). Может возникнуть такая ситуация, что срок закончится, а ТОР не ликвидируется, то есть внутри территории субъекта Российской Федерации будет существовать другая территория, которая будет управляться не органами государственной власти или органами местного самоуправления, а управляющей компанией, при этом не создавая особые условия для создания бизнеса.

Вместе с тем средний срок жизнедеятельности ТОР, например в Китае, составляет 70 лет. Представляется, что развитие таких фундаментальных принципов, на которые ориентируется законопроект, должно иметь и соответствующие горизонты планирования.

7. С правовой точки зрения неточно определены полномочия при резервировании и изъятии земель для федеральных нужд, принадлежащих физическим и юридическим лицам (статьи 9, 22, 27).

Представляется, что институт изъятия земель, учитывая соответствующую общественную реакцию его применения, должен являться исключительной мерой и применяться в особых случаях. Данный вопрос должен учитываться при разработке и планировании ТОР.

Статья 27 законопроекта содержит избыточное упрощение процедур изъятия земель, противоречащее принятой практике и правовому пониманию проблемы у граждан и субъектов предпринимательской деятельности.

Положение пункта 3 статьи 27 о том, что размер возмещения стоимости изымаемого в судебном порядке имущества определяется на основании отчета, подготовленного оценочной компанией по заказу уполномоченного федерального органа, грубо нарушает требования гражданского и гражданского процессуального законодательства, в соответствии с которыми данная оценка может быть проведена и в рамках судебного разбирательства по ходатайству любой из сторон. Помимо прочего, положение указанного пункта не устанавливает срок рассмотрения правообладателем изымаемого недвижимого имущества, проекта соглашения об условиях такого изъятия. Так как собственнику изымаемого недвижимого имущества понадобится определенное время для подготовки к защите своих интересов, уточнение границ земельных участков, прекращение обязательств перед третьими лицами, изыскание иного места для обустройства, то представляется целесообразным установить срок рассмотрения правообладателем изымаемого недвижимого имущества проекта соглашения об условиях изъятия недвижимого имущества.

Необходимо отметить, что существует необходимость в разработке порядка раскрытия информации об изымаемом у собственников недвижимом имуществе, в том числе предусматривающего размещение решения об изъятии недвижимого имущества на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и Управляющей компании в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Данная мера, в том числе, позволит усилить общественный контроль со стороны общественных объединений.

Также необходимо разработать методику, которая бы устанавливала порядок изъятия каждой из категорий земель, установленных в Земельном кодексе Российской Федерации.

Кроме того, возвращаясь к вопросу об оценке стоимости изымаемого в судебном порядке имущества, необходимо отметить, что согласно части 5 статьи 27 законопроекта, оспаривание стоимости недвижимого имущества, определенной оценщиком, саму процедуру изъятия не приостанавливает. Таким образом, для обеспечения защиты прав собственников недвижимого имущества целесообразным представляется установление специального порядка оспаривания процедуры изъятия.

8. Финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит конкретных показателей, что недопустимо для принятия решений такого масштаба. В пояснительных материалах к законопроекту указывается, что дать конкретную оценку влияния их принятия на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не представляется возможным в силу общеинституционального характера законопроекта.

Указанная неопределенность создает высокие финансовые риски при принятии Федерального закона.

Общественная палата Российской Федерации считает, что без учета данных поправок принятие проекта Федерального закона N 623874-6 О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации в первом чтении невозможно.