Письмо Общественной палаты РФ от 12.12.2014 N 5ОП-2/2320

 

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 12 декабря 2014 г. N 5ОП-2/2320

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 504864-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней).

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.

 

В.А.БОЧАРОВ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА N 504864-6 О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

(о совершенствовании нормативно-правового регулирования

в сфере производства, переработки и обращения драгоценных

металлов и драгоценных камней)

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 504864-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней) (далее - законопроект).

При подготовке заключения были учтены предложения и замечания представителей бизнес-объединений, научного и экспертного сообщества.

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации.

Общественная палата Российской Федерации считает необходимым с учетом Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 04.12.2014 изменить целевые акценты законопроекта и скорректировать ряд существенных для возможности исполнения Послания норм, вводимых законопроектом.

1. В Послании провозглашается курс на отказ от доминирования обвинительного уклона со стороны надзорных, контрольных, правоохранительных органов по отношению к предпринимателям. Провозглашается отказ от самого принципа тотального, бесконечного контроля, к принятию в 2015 году всех необходимых решений по переходу к системе ограничений проверок.

В то же время рассматриваемый законопроект статьей 4 фактически выводит пробирный надзор из-под действия Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ предлагается дополнить нормой, предоставляющей отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного пробирного надзора не в рамках Федерального закона N 294-ФЗ, а в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ О драгоценных металлах и драгоценных камнях (далее - Федеральный закон N 41-ФЗ).

При этом в Федеральный закон N 41-ФЗ О драгоценных металлах и драгоценных камнях законопроектом предлагается ввести норму, по которой внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, государственными учреждениями, подведомственными ему, лишь с извещением о ее проведении органов прокуратуры (а не по согласованию с органами прокуратуры, как это предусмотрено действующим законодательством).

С учетом того, что основанием для проведения внеплановой проверки законопроектом предлагается установить в числе прочего поступление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, государственные учреждения, подведомственные ему, обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц, информации из средств массовой информации о фактах нарушения обязательных требований, если такие нарушения создают угрозу безопасности имуществу граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц (которое отсутствует во всех иных сферах контроля), число проверок предпринимателей в данной сфере, осуществляемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, государственными учреждениями, подведомственными ему, может оказаться бесконечным. Такое основание для проведения проверок предполагает ее неоправданно широкое толкование и вмешательство в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательской деятельности. А учитывая, что у контролера будет возможность осуществлять отбор продукции, а по сути останавливать производственную деятельность, ущерб для производителей в результате проведения необоснованной проверки может оказаться очень существенным.

Данные нормы, по мнению Общественной палаты Российской Федерации, окажут негативное воздействие на осуществление предпринимательской деятельности в рассматриваемой сфере и повлекут за собой не только сохранение, но и усиление обвинительного уклона по отношению к предпринимателям.

2. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что принятие законопроекта будет иметь позитивные социально-экономические последствия, поскольку позволит структурировать систему государственного контроля (надзора) в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и повысить эффективность обеспечения защиты интересов потребителей и предпринимателей.

Однако при этом, напротив, удаляется норма статьи 13 действующей редакции Закона, по которой целью пробирного надзора является защита прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции, а также в целях защиты интересов государства.

В случае принятия законопроекта Федеральный закон N 41-ФЗ не будет содержать указание целей осуществления регулирования в указанной сфере.

В то же время законопроектом предлагаемая новая редакция статьи 13, указывающая на то, что полномочия государственного учреждения, наделенного функциями в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов, подведомственного уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, приданы данному учреждению в целях выполнения постановленных перед ним задач.

Данная формулировка, по мнению Общественной палаты Российской Федерации, не может служить обозначением понятных и обоснованных целей исполнения контрольных функций в сфере пробирного надзора.

3. Приведенная выше замена норм статьи 13, по нашему мнению, создаст неопределенность и открытость перечня обязательных требований, контроль за соблюдением которых будет выполняться в ходе осуществления пробирного надзора, что недопустимо по нижеследующей причине.

Сделки в данной сфере в нарушение правил, установленных законодательством Российской Федерации, влекут уголовную и административную ответственность. Статья 191 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливает уголовную ответственность за совершение сделки, связанной с драгоценными металлами, природными драгоценными камнями либо с жемчугом, в нарушение правил, установленных законодательством Российской Федерации, а равно незаконные хранение, перевозка или пересылка драгоценных металлов, природных драгоценных камней либо жемчуга в любом виде, состоянии, за исключением ювелирных и бытовых изделий и лома таких изделий.

Статья 19.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нарушение установленных правил извлечения, производства, использования, обращения (торговли, перевозки, пересылки, залоговых операций, сделок, совершаемых банками с физическими и юридическими лицами), получения, учета и хранения драгоценных металлов, жемчуга, драгоценных камней или изделий, их содержащих, а равно правил сбора и сдачи в государственный фонд лома и отходов таких металлов, камней или изделий.

При этом действующее законодательство не имеет сводного документа, содержащего правила оборота драгоценных металлов и драгоценных камней. Данные нормы содержатся в нормативных документах различных органов власти: федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, приказах Министерства финансов Российской Федерации.

Таким образом, нарушение установленных подзаконными актами правил оборота ДМДК может повлечь административную или уголовную ответственность.

По сути, с фактическим введением законопроектом в статье 13 нормы открытого перечня обязательных требований уголовная ответственность может устанавливаться подзаконным актом, принятие которого зависит только от соответствующего должностного лица.

Такое положение, по мнению Общественной палаты Российской Федерации, противоречит принципу установления ответственности только федеральными законами и может повлечь необоснованное привлечение к уголовной ответственности.

Отсутствие закрытого перечня обязательных требований, а также отсутствие нормативно определенного перечня сфер, в которых осуществляется контроль, противоречит задаче устранения тотального контроля, на которое указал Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации.

Определение сферы контроля как производство, переработка и обращение драгоценных металлов и драгоценных камней является слишком широким и неконкретным. Оборот драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется на различных стадиях их использования, однако не на всех стадиях контроль является оправданным. Так, если на стадиях добычи и драгоценных металлов и драгоценных камней и производства аффинированных драгоценных металлов основания для контроля есть, то на стадиях производства продукции из драгоценных металлов и драгоценных камней и их последующей реализации такие основания отсутствуют или же являются минимальными.

Общественная палата Российской Федерации, в целом поддерживая концепцию законопроекта, предлагает Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке законопроекта ко второму чтению внести следующие изменения:

- исключить из законопроекта нормы, предоставляющие возможность проведения внеплановой проверки без согласования с прокуратурой, а также дополнительные основания для проведения внеплановых проверок, не установленные Федеральным законом N 294-ФЗ;

- пробирный надзор в части осуществления государственного контроля (надзора) осуществлять исключительно в рамках Федерального закона N 294-ФЗ;

- доработать законопроект в части установления закрытого перечня обязательных требований, контроль за соблюдением которых будет выполняться в ходе пробирного надзора;

дополнить законопроект статьей, отменяющей уголовное преследование за совершение сделки, связанной с драгоценными металлами, природными драгоценными камнями либо с жемчугом, в нарушение правил, установленных законодательством Российской Федерации (статья 191 Уголовного кодекса Российской Федерации), по причине невозможности ее применения в условиях открытого перечня обязательных требований в данной сфере.

На основании изложенного Общественная палата Российской Федерации считает возможным поддержать принятие проекта Федерального закона N 504864-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней) с учетом указанных предложений и замечаний.