Письмо Общественной палаты РФ от 29.12.2014 N 5ОП-2/2456

 

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 29 декабря 2014 г. N 5ОП-2/2456

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 597863-6 О государственной регистрации недвижимости.

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы.

 

В.А.БОЧАРОВ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 597863-6

О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НЕДВИЖИМОСТИ

 

В Общественной палате Российской Федерации рассмотрен проект Федерального закона N 597863-6 О государственной регистрации недвижимости (далее - законопроект) и подготовлено настоящее заключение по нему. Заключение подготовлено на основе поступивших в Общественную палату замечаний и предложений и общественного обсуждения, участниками которого были эксперты, представляющие судебную систему, нотариат, сферу девелопмента, оценочной деятельности и рынка недвижимости, а также представители научной общественности.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, он направлен на создание единой федеральной информационной системы в сфере кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость на основе внедрения новых информационных технологий, снижающих издержки пользователей и государства при осуществлении соответствующей публичной службы, оказании соответствующих публичных услуг.

Прежде всего следует отметить, что внедрение одних лишь информационных технологий, которое вполне реализуемо на уровне подзаконных актов, не может оправдывать столь масштабного перекраивания законодательства в сфере оборота недвижимости - сфере, требующей обеспечения повышенной степени стабильности правового регулирования.

При проведении такой существенной реформы граждане Российской Федерации вправе ожидать существенных качественных изменений существующей системы кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость.

Между тем с сожалением можно констатировать, что значительных качественных изменений и улучшений законопроект в себе не несет. Абсолютное большинство положений законопроекта представляет собой механическую компиляцию содержания действующих Федерального закона О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Закон о регистрации) и Федерального закона О государственном кадастре недвижимости (далее - Закон о кадастре).

При этом текст будущего закона сильно и зачастую неоправданно увеличивается в объеме, страдает излишней многословностью, сложностью формулировок и оборотов, несогласованностью терминологии как в пределах самого законопроекта, так и с иным, главным образом, материальным (гражданским, земельным, градостроительным) законодательством, которое регулирует отношения по поводу недвижимости и по отношению к которому закон о кадастровом учете и регистрации прав призван выполнять служебную, обеспечительную функцию. Все это свидетельствует о том, что принятие законопроекта без его дальнейшей тщательнейшей и скрупулезнейшей доработки в отсутствие спешки, не допустимой в этом сложном и требующем обстоятельного подхода деле, приведет к эффекту обратному, чем тот, на который рассчитывают разработчики законопроекта: к увеличению организационных, финансовых, временных издержек как для пользователей реестра, так и для государства.

Не вдаваясь в детали юридико-технического характера, отметим, что в законопроекте не решены или решены недостаточно адекватно следующие проблемы концептуального плана.

1) Одна из принципиальных позиций законопроекта состоит в объединении системы кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость. Следует учитывать, что эту прогрессивную, безусловно, задачу удалось реализовать очень немногим государствам, имеющим и меньшую, чем Россия, территорию, и иной уровень охвата публичными реестрами, аккумулирующими разного рода информацию, всех сфер, окружающих недвижимость, и иной уровень профессионализма тех лиц, которые задействованы в этих сферах. Таким государством, по нашим сведениям, являются Нидерланды, но к ним не относятся ни Германия, ни Франция, ни большинство других стран Европы, которые основывают, конечно, реестр прав на кадастре объектов, но пока не готовы отказаться от самостоятельного существования кадастра.

Сложность объединения кадастра и реестра обусловлена прежде всего тем, что кадастр и реестр предназначены для выполнения двух принципиально различных функций, требующих принципиально различных подходов к их формированию. Реестр прав как информационный ресурс, обслуживающий главным образом интересы гражданского оборота, должен быть основан на принципе внесения, в силу которого право обычно возникает только в момент его государственной регистрации. Какие бы ни были правоотношения сторон, без фиксации их результата в реестре не противопоставимы третьим лицам и могут ими игнорироваться.

Главной же функцией кадастра, что, к сожалению, игнорируется и в законопроекте, и в действующем законодательстве о государственном кадастре недвижимости, является фискальная функция, т.е. он по природе и исторически предназначен прежде всего для налогового учета объектов недвижимости как объектов налогообложения, а также для фиксации (описания) их фактических и юридических характеристик с целью массовой оценки недвижимости для определения налоговой базы. Поэтому кадастр не может и не должен игнорировать фактическое положение дел, и его не следует формировать на основе заявительного принципа внесения сведений об объекте недвижимости. Необходимая основа формирования адекватного этой цели кадастра недвижимости - построение его на основе принципа инвентаризации сведений - сплошного учета всего того, что фактически существует и характеризует объект налогообложения.

Если в отношении идеальной субстанции - права мы можем сказать: чего нет в реестре - нет и в жизни, то в отношении физически существующего объекта такое игнорирование не может привести ни к чему иному, как к несоответствию между фактическим состоянием и юридическим представлением о нем (проще говоря, например, в реестре может быть зарегистрирован объект одной площади, а в действительности этот объект имеет другую площадь). И страдают тут публичные интересы, прежде всего фискальные. Так, если мы не вносим в кадастр информацию об изменениях, произошедших в отношении земельного участка или здания в результате самовольной постройки или перепланировки (как это предусмотрено, в частности, пунктами 16, 17 части 1 статьи 26 законопроекта), мы не можем утверждать, что с юридической точки зрения они не производились, т.к. они будут существовать физически и без внесения в кадастр. Однако одновременно мы утрачиваем кадастр как средство учета в том числе и незаконных изменений объектов недвижимости, как средство обеспечения соответствующей реакции государства на такие незаконные действия в виде административных штрафов, как основание для исков о сносе самовольных построек и приведении зданий в прежнее состояние, а также для возможного повышенного налогообложения такой недвижимости.

Изменения законодательства, направленные на обеспечение адекватной информационной базы для налогообложения недвижимости, как планирующиеся, так и уже осуществленные, очевидно демонстрируют постепенный возврат к кадастру, построенному на принципе инвентаризации  ;1 ;. Однако возврат к этому принципу построения кадастра, очевидно, требует некоторого пересмотра его соотношения с реестром прав и дополнительной проработки этой проблематики. Общее же впечатление от законопроекта таково, что законопроект эти проблемы попросту не игнорирует.

--------------------------------

 ;1 ; См. в частности проект Федерального закона N 543929-6 О внесении изменений в Федеральный закон О государственном кадастре недвижимости и отдельные законодательные акты Российской Федерации, касающийся организации комплексных кадастровых работ, с целью образования земельных участков, уточнения местоположения их границ, а также установления местоположения зданий, сооружений и объектов незавершенного строительства.

 

Так, к примеру, в соответствии со статьей 19 законопроекта (равно как согласно подлежащим применению с 01.03.2015 положениям части 1 статьи 15, части 4.2 статьи 25 действующего Закона о кадастре) вновь построенный или реконструированный объект недвижимости ставится на кадастровый учет (учитываются его изменения) на основании информации (либо акта), поступившей от компетентного органа власти, принявшего решение о вводе такого объекта в эксплуатацию, т.е. без волеизъявления потенциального обладателя права на такой объект. В соответствии со статьей 14 законопроекта в таком случае кадастровый учет осуществляется без государственной регистрации прав. Какова дальнейшая судьба такого кадастрового учета, законопроект умалчивает. В силу же положений статей 24, 25 действующего Закона о кадастре такой кадастровый учет подлежит аннулированию по истечении 5-летнего срока. Хотя эти нормы в соответствии со статьей 71 законопроекта, к удивлению, не подлежат признанию утратившими силу, законопроект как будто бы не предполагает временного характера сведений об объекте недвижимости до государственной регистрации прав на него и возможности аннулирования кадастрового учета такого объекта. Но тогда необходимо учитывать, что регистрация права на такой объект может не произойти никогда. Иными словами, возникает разрыв между содержанием реестра и кадастра.

Ни из пояснительной записки, ни из текста законопроекта не удается выяснить, как следует относиться к этой ситуации: следует ли поставленное на кадастровый учет таким образом здание, сооружение рассматривать в качестве самостоятельного объекта недвижимости, основываясь на том, что ему присвоен отдельный кадастровый номер, или следует считать его частью земельного участка, на котором он возведен, имея в виду, что в качестве самостоятельного объекта оборота он может рассматриваться только в том случае, если на него как на отдельную вещь зарегистрировано право. Может ли он быть с самого момента постановки его на кадастровый учет объектом налогообложения, а если нет, в чем тогда смысл такого способа постановки на кадастровый учет? Решение всех этих вопросов концептуального характера из законопроекта не усматривается.

Нужно понимать также, что если собственник создает постройки на принадлежащем ему земельном участке в соответствии с градостроительными и строительными нормами и правилами, то регистрация права на эти постройки в ЕГРП для оборота совершенно излишняя. Поскольку постройки в такой ситуации будут составлять часть самого земельного участка, отчуждая участок, собственник будет отчуждать и все его улучшения единым актом.

Другое дело - кадастровый, налоговый учет недвижимости. Для кадастра, особенно при раздельном налогообложении земли и прочей недвижимости, отнюдь не безразлично наличие или отсутствие информации о соответствующих постройках на земельном участке, а также об их правообладателе. Поэтому при существующей системе соотношения кадастра и реестра законодатель стремится к тому, чтобы (в противоречии с принципом внесения) право на учтенный в кадастре недвижимости объект было зарегистрировано. Например, в некоторых законопроектах выдвигаются предложения о признании права собственности муниципалитета на объекты недвижимости, право на которые не зарегистрировано в течение 5 лет после постановки их на кадастровый учет. Однако законопроект не предусматривает и этого правила, заставляя потенциального правоприменителя теряться в догадках и создавая правовую неопределенность.

Представляется, что отказавшись в подобных ситуациях от требования отдельной государственной регистрации права в отношении построек, можно было бы действительно снизить издержки и пользователей, и государства, связанных с ведением реестра, по крайней мере, в случае строительства на своей земле, а также хотя бы для некоторого ограниченного числа ситуаций сделать реальностью единый объект недвижимости, отсутствие которого в нашем правопорядке привело к недавнему отказу от введения единого налога на недвижимость. Однако для этого законопроект должен был бы содержать систему норм, которая позволяла бы проводить кадастровый учет таких построек не в качестве самостоятельного объекта, а в качестве улучшений, частей земельного участка под его кадастровым номером.

2) Искаженное представление о кадастре недвижимости как об информационной базе, обеспечивающей прежде всего государственную регистрацию прав, привело сегодня к тому, что кадастр оказался практически не способен выполнять свое основное назначение - служить информационным ресурсом, обеспечивающим массовую кадастровую оценку недвижимости, т.е. оценку, определяющую налоговую базу поимущественных налогов. Известно, что успешность массовой оценки почти полностью зависит от полноты и достоверности той информации об объектах оценки, которой может оперировать оценщик, т.к. массовая оценка основывается на группировке множества оцениваемых объектов, исходя из идентичности, сходства их экономических характеристик.

Информации же о таких (технических, качественных) характеристиках объектов недвижимости, которая сегодня может быть внесена в кадастр недвижимости, абсолютно недостаточно для того, чтобы государственная кадастровая оценка могла давать адекватные, точные результаты, приближающиеся к рыночной стоимости таких объектов.

Как следствие, имеет место масштабное оспаривание результатов государственной кадастровой оценки, а выпадающие доходы всех уровней бюджетной системы все более увеличиваются.

С введением налога на имущество физических лиц, рассчитываемого от кадастровой стоимости принадлежащей им недвижимости, начиная с 2015 года, неадекватность результатов массовой кадастровой оценки ударит по гражданам, для которых ее оспаривание будет создавать значительно большие трудности и с организационной, и с финансовой точки зрения, чем для юридических лиц.

Уже сегодня спорят с кадастровой оценкой и снижают ее до действительной рыночной стоимости в основном именно крупнейшие налогоплательщики, в результате чего бремя налогообложения по существу перекладывается на наиболее слабых - граждан. Поэтому игнорировать проблемы кадастровой оценки при совершенствовании законодательства о кадастре недвижимости абсолютно недопустимо. Законопроект этой крайне актуальной проблемы никак не решает.

Между тем для более адекватной массовой кадастровой оценки крайне необходимо расширение объема сведений, которые могут вноситься в кадастр недвижимости. Так, по мнению представителей оценочного сообщества, для этой цели в кадастре недвижимости должна содержаться следующая информация: (1) для помещений - о высоте и объеме помещения; группе капитальности здания, в котором расположено помещение; основном материале ограждающих и несущих конструкций; наименовании и описании конструктивных элементов помещения (материал, конструкция, отделка и прочее) с указанием износа; об общем взносе в %; (2) для зданий - о площади земельного участка, на котором расположено здание; о застроенной (под зданием) площади участка, занимаемого зданием; общей высоте и общем объеме здания; группе капитальности здания; основном материале ограждающих и несущих конструкций; общем износе в %; наименовании и описании конструктивных элементов здания (материал, конструкция, отделка и прочее) с указанием износа; площади помещений основного назначения всего по зданию; площади помещений вспомогательного назначения всего по зданию; (3) для сооружений - наименовании сооружения; фактическом использовании сооружения; проценте износа; застроенной (под сооружением) площади участка или площади земельного участка под дорогами, проездами т.п.; наименовании и описании конструктивных элементов сооружения с указанием материала и конструкции данных элементов, а также основных измерительных параметров (длина, ширина, толщина, площадь, диаметр и т.п.).

Кроме того, необходимо увязать между собой законодательство о кадастровом учете и законодательство о кадастровой оценке с тем, чтобы уточнение и пополнение кадастровых сведений об объектах недвижимости могло проводиться как в процессе самой государственной кадастровой оценки, так и по результатам оспаривания кадастровой стоимости. Возможно, кадастрового оценщика и/или комиссию по оспариванию кадастровой стоимости следует наделить правом вносить в кадастр изменения в порядке информационного взаимодействия и/или инициировать исправление реестровых ошибок в сведениях об объекте.

3) Перечисляя в части 6 статьи 1 проекта объекты, в отношении которых осуществляется кадастровый учет и государственная регистрация, авторы законопроекта не предпринимают попыток отделить те результаты строительства, соединенные неразрывной связью с земельным участком, которые действительно можно считать самостоятельными объектами недвижимости, от тех, которые допустимо рассматривать не более как искусственные улучшения поверхности земельного участка, составляющие лишь его часть.

Между тем таких усилий от законопроекта следовало бы ожидать, поскольку за последние годы наработана достаточно обширная судебная практика. В судебной практике даже выработаны некоторые критерии требуемой классификации: отсутствие самостоятельного хозяйственного назначения, выполнение обслуживающей функции по отношению к земельному участку и находящимся на нем зданиям, неспособность к самостоятельному обороту. Эти критерии удивительным образом пересекаются с понятием инвентарного объекта, которое давалось, в частности, в Рекомендациях по технической инвентаризации и регистрации зданий гражданского назначения, принятых Росжилкоммунсоюзом 01.01.1991, в соответствии с которыми пространственной базой инвентарного объекта всегда являлся земельный участок, инвентарный объект образовывался основным строением (главная вещь), определявшим его назначение, наряду с которым в состав инвентарного объекта могли входить также вспомогательные служебные строения и сооружения (принадлежности). При этом единицей учета и наблюдения являлся именно инвентарный объект в целом.

В отсутствие же на законодательном уровне понимания того, что должна представлять собой отдельная единица кадастрового учета - собственно объект недвижимости, огромные средства российское общество в целом, и каждый гражданин в отдельности как налогоплательщик тратят сначала на постановку на кадастровый учет и регистрацию прав на такие объекты, как бетонированные площадки, асфальтовые замощения, ограждения, ирригационно-мелиоративные сооружения и сети жилищно-коммунального обеспечения, каменные стены, бетонные перекрытия, шиферная кровля, зрительские трибуны, причальные стенки и т.п., на их кадастровую оценку как самостоятельных объектов недвижимости (что само по себе абсурдно), а затем - на разбирательство дел о признании отсутствующим зарегистрированного права на такие объекты, поскольку они объектами недвижимости не являются, и на оспаривание их кадастровой стоимости, которая априори не может быть адекватной для объектов, не участвующих в обороте в качестве самостоятельных вещей.

То есть государственная машина по существу работает вхолостую, без толку растрачивая деньги налогоплательщиков на разнообразные целевые программы по формированию кадастра недвижимости и реестра прав не нее.

Между тем решение этой действительно насущной проблемы могло бы привести к гораздо большей экономии ресурсов, чем введение новых информационных технологий. Уже сейчас по оценкам специалистов у нас больше объектов недвижимости на один квадратный километр, чем в других странах, и это связано с тем, что мы рассматриваем как самостоятельный объект недвижимости то, что таковым не является и на что регистрировать отдельное право нецелесообразно. С учетом огромной площади страны задача регистрации прав на все части ее территории (земельные участки), на все здания и все сооружения, в том числе и на те, которые недвижимостью по существу не являются, - это задача невыполнимая, а потому крайне необходимо провести законодательно некое укрупнение объекта недвижимости как единицы кадастрового учета и регистрации прав. Такая задача решается проектом Федерального закона N 47538-6, предполагающего модернизацию Гражданского кодекса РФ.

4) Положения статьи 46 законопроекта, определяющие особенности государственной регистрации и кадастрового учета в отношении единого недвижимого комплекса, не соответствуют содержанию статьи 133.1 ГК РФ, в которой дается понятие такого рода объектов недвижимости.

Прежде всего следует обратить внимание на то, что ГК РФ выделяет два вида единых недвижимых комплексов, классифицируя их по характеру связи: в качестве единого недвижимого комплекса может рассматриваться (1) неразрывно связанная физически или технологически либо (2) расположением на одном земельном участке (владение) совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей. То есть в обоих случаях в состав единого недвижимого комплекса в качестве составных элементов входят не только те объекты, которые могут рассматриваться в качестве самостоятельных недвижимых вещей, но и те, которые недвижимостью не являются (некоторые виды сооружений, иные вещи).

Более того, ценность конструкции единого недвижимого комплекса, заложенной в ГК РФ, косвенным образом состоит в том, что она позволяет учесть в составе и описании такого рода объектов все его существенные конструктивные части, не вдаваясь в решение вопроса о том, могут ли эти части рассматриваться в качестве недвижимых вещей (этот вопрос порождает дискуссии, например, все с теми же бетонированными площадками, асфальтовыми замощениями, ограждениями, ирригационно-мелиоративными сооружениями и сетями жилищно-коммунального обеспечения, причальными стенками и т.д.).

Вся ценность этой конструкции нивелируется предусмотренным тем законопроектом механизмом ее реализации, который очевидно исходит из того, что, во-первых, в кадастровом описании единого недвижимого комплекса участвуют только объекты недвижимости, во-вторых, что эти объекты с целью их объединения должны быть поставлены на кадастровый учет как самостоятельные объекты недвижимости, в-третьих, при их объединении в единый недвижимый комплекс эти объекты недвижимости статуса самостоятельных объектов не лишаются. Более того кадастровый учет и регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав единого недвижимого комплекса, их ограничения (обременения), сделки с такими объектами недвижимого имущества осуществляются по правилам, установленным настоящим Федеральным законом.

То есть, несмотря на то, что ГК РФ предусматривает, что к единым недвижимым комплексам применяются правила о неделимых вещах (собственно вещью в гражданском обороте будет именно единый недвижимый комплекс), законопроект позволяет по существу гражданский оборот составных частей этого комплекса, что недопустимо.

Представляется, что соответствующим существу этой конструкции был бы такой механизм кадастрового учета, который предполагал бы, что при создании единого недвижимого комплекса зданиям, строениям и иным вещам, неразрывно связанным с этими зданиями либо с входящими в состав комплекса земельными участками (второй тип), присваивается кадастровый номер части объекта недвижимости. То есть с объединением в недвижимый комплекс объектов, которым были ранее присвоены кадастровые номера объектов недвижимости, их существование как самостоятельных единиц кадастрового учета должно прекращаться (по аналогии с объединением нескольких земельных участков).

5) Одним из важнейших недостатков законопроекта является то, что он не решает задачу обеспечения публичной достоверности реестра (см. ст. 8.1 ГК РФ). Ее обеспечение даже не заявляется в качестве цели законопроекта.

Между тем именно достоверность реестра, как такое его качество, которое позволяет участникам гражданского оборота (любым третьим лицам) полагаться на то, что лицо, зарегистрированное в реестре, является собственником недвижимой вещи, является основным условием стабильности такого оборота и твердости ипотечного обеспечения кредита. Объективно существующая сегодня необходимость проводить доскональное исследование юридической истории недвижимости при ее приобретении или принятии в залог делает оборот нестабильным, кредит дорогим, а инвестиционный климат непривлекательным.

Несмотря на формальное закрепление принципа достоверности в законопроекте, регуляторные механизмы, которые обеспечивали бы его действительную реализацию, в нем выражены недостаточно.

Одной из главных причин недостоверности реестра являются изъятия из принципа внесения, когда права на недвижимость возникают независимо от их государственной регистрации. В этой части законопроект оставляет практически без изменения существующее в настоящее время положение. Так, в статье 68 законопроекта предусмотрена аналогичная действующей норма о признании прав, возникших до введения системы их государственной регистрации, в силу которой такие права признаются юридически действительными при отсутствии их регистрации. Также в отсутствие государственной регистрации признаются юридически действительными права, возникающие в силу закона (обстоятельств, указанных в законе). Однако в отличие от первых последние могут быть зарегистрированы не только по желанию правообладателя, но и на основании решения регистратора при поступлении от органов публичной власти и нотариусов сведений, подтверждающих факт возникновения такого права.

Не ставя под сомнение необходимость исключений из принципа внесения для перечисленных ситуаций, следует отметить, что правовые системы с развитой традицией поземельной регистрации предпринимают усилия для того, чтобы такие изъятия из принципа внесения в как можно меньшей степени нарушали достоверность реестра. Наиболее распространенным способом решения этой проблемы является регистрация права независимо от волеизъявления правообладателя на основании информации, поступающей от публичных органов.

Представленный законопроект как будто бы идет тем же путем, но крайне ограниченно. Так, во-первых, не ясно, чем обоснована разница в режиме регистрации ранее возникших прав и прав, возникающих в силу закона, почему ранее возникшие права не могут регистрироваться без заявления правообладателя, если только информация о них поступит регистратору. Во-вторых, никаких деталей регистрации права на основании решения регистратора и информации публичных органов, кроме указания в статье 32 законопроекта на то, что нотариус обязан направить в адрес органа регистрации информацию об объектах недвижимости, право на которые перешло в порядке наследования, а орган регистрации обязан уведомить правообладателя об изменениях, внесенных таким образом в реестр (статья 34 законопроекта), и положений статьи 53 законопроекта о регистрации ипотеки, возникающей на основании закона, обнаружить не удается.

Однако перечень предусмотренных действующим законодательством исключений из принципа внесения гораздо шире. Он охватывает не только наследование и залог в силу закона, но и супружескую собственность, универсальное правопреемство при реорганизации юридических лиц, приобретение права собственности на имущество членом потребительского кооператива, переход права, иного, чем право собственности, на земельный участок при переходе права собственности на расположенное на таком участке здание, сооружение.

В-третьих, публичная достоверность реестра с точки зрения прав на недвижимость абсолютно невозможна без достоверности кадастра, для обеспечения которой требуется не просто процедура внесения в кадастр сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, как это предусмотрено статьей 68 законопроекта, но и инвентаризация сведений о таких объектах, а также их верификация, чтобы объекты недвижимости, фактически прекратившие свое существование (снесенные здания или разделенные, иным образом преобразованные земельные участки), могли быть сняты с кадастрового учета без судебного разбирательства по этому поводу.

6) Требует корректировки законопроект и в части взаимодействия реестра с системой нотариата. Во-первых, в части 10 статьи 29 законопроекта под прикрытием проверки достоверности сведений, содержащихся в нотариальном акте, а не только его подлинности по существу скрывается правовая экспертиза его содержания. В то же время в соответствии с частью 2 статьи 59 законопроекта государственная регистрация права на основании нотариального акта осуществляется без проверки законности такого акта, проверяется лишь его достоверность.

Представляется, что во избежание правовой неопределенности, а также с учетом функций и правового положения нотариата нотариальный акт как основание внесения записи о праве должен проверяться только в отношении его подлинности; сведения же, содержащиеся в нем, должны проверяться с точки зрения их достаточности для внесения записи в реестр и непротиворечия актуальным записям в реестре. Иное означало бы двойной характер проверки и создание необоснованных административных барьеров для граждан и хозяйствующих субъектов.

Более того, для исключения такого рода противоречий, повышения публичной достоверности реестра, обеспечения правильного разграничения сферы ответственности между нотариусом и регистратором прав необходимо нормативно закрепить квалифицированный доступ нотариуса к сведениям реестра, т.е. такой же уровень доступа к нему, каким располагают суды, правоохранительные органы, органы прокуратуры и т.д.

Часть 14 статьи 61 законопроекта позволяет нотариусу получить в связи с находящимся у него в производстве наследственным делом, производством по удостоверению сделки с недвижимостью или совершением исполнительной надписи более ограниченный круг сведений, чем, например, может получить арбитражный управляющий. Между тем публично-правовой характер деятельности нотариуса, необходимость обеспечения бесспорности и публичной достоверности удостоверяемых им юридических фактов, предоставления повышенных гарантий правовой защиты для сторон нотариального акта, включая его особую доказательственную и непосредственную исполнительную силу, требуют полного и неограниченного по кругу информации доступа нотариусов ко всей юридически значимой информации, содержащейся в реестре недвижимости, без каких-либо изъятий.

В то же время должны предусматриваться нормы, позволяющие контролировать отсутствие злоупотреблений нотариуса такими полномочиями, например, возможно дополнение Основ законодательства Российской Федерации о нотариате положением о допустимости обращения нотариуса к реестру исключительно в связи с необходимостью совершения нотариального действия, о запрете передачи такой информации лицам иным, чем те, по обращению которых совершается нотариальное действие, а также об обязательности сверки информации об обращениях к реестру прав и реестра нотариальных действий при проведении проверки нотариуса нотариальной палатой и о нарушении этих правил как основании для отстранения нотариуса от должности, лишения его лицензии.

Следует выразить также сомнения относительно обоснованности предусмотренного статьей 42 законопроекта отказа от нотариального удостоверения согласия супруга на совершение сделки по распоряжению недвижимостью, поскольку уровень правовых гарантий и обеспечения осведомленности граждан о правовых последствиях совершения такой сделки для супруга, безусловно, снижается.

7) Требует корректировки статья 21 законопроекта, устанавливающая требования к документам, представляемым для кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость.

Во-первых, следует отметить, что, по крайней мере, в частях 1 - 4 этой статьи правильнее было бы говорить о требованиях к форме представляемых документов.

Во-вторых, существует опасность, что предъявляемые этими нормами требования к форме документов, выражающих содержание того или иного юридического акта, служащего основанием для возникновения права на недвижимость, могут вступить в конфликт с положениями гражданского законодательства, не предъявляющими таких строгих требований к актам, совершаемым в простой письменной форме.

Например, договор будет считаться заключенным с позиции ГК РФ, поскольку стороны в требуемой законом форме (простой письменной) достигли соглашения по его существенным условиям, но статья 21 законопроекта не позволит внести запись на основании такого договора, если, например, не указано место нахождения юридического лица или сокращено его название. Такое положение следует признать недопустимым.

Именно потому, что документы, выражающие содержание юридических актов в отношении недвижимости, должны быть составлены так, чтобы их содержание не порождало никаких сомнений и позволяло адекватным образом вносить соответствующую запись в реестр, иные правовые системы обычно предъявляют особые требования к форме сделок и любых других актов в отношении недвижимости - определяют для них в качестве обязательной нотариальную форму. Именно нотариус в странах системы латинского нотариата традиционно обязан составить такой документ, удостоверяющий совершение сделки и выражающий ее содержание, текст которого будет достаточно полным для внесения записи в реестр. Для нотариата в течение веков характерны правила, касающиеся состава информации о лице, полного написания наименований, дат, цифр прописью и без сокращений хотя бы один раз по тексту документа, недопустимости неоговоренных исправлений и т.п. - то, что помимо прочего предопределяет повышенную достоверность и доказательственное значение документа, составленного в нотариальной форме.

Поэтому требования законопроекта к документам нельзя назвать иначе, как попыткой создания промежуточной формы акта, сделки (между простой письменной и нотариальной).

Возможно, с этим и следовало бы согласиться, если бы не следующее обстоятельство: гражданское законодательство, законодательство о нотариате, касающееся формы гражданско-правового акта, будет применяться только к тем актам, которые будут совершаться в момент действия этого законодательства, в отличие от законопроекта, который в случае его принятия в представленной редакции будет подлежать применению и к правовым актам, совершенным до введения его в действие, в том числе, к правовым актам, устанавливающим или подтверждающим права, возникшие до введения системы государственной регистрации прав.

Однако предъявлять к форме таких правовых актов требования, которые не существовали в момент их совершения, неправомерно. Это было бы нарушением общих правил действия закона во времени и возложило бы на граждан и хозяйствующих субъектов обязанности, которые в принципе невыполнимы. Поэтому требования, перечисленные в частях 1 - 4 статьи 21 законопроекта, могут предъявляться к заявлению, представляемому на государственную регистрацию, но не к форме гражданско-правовых актов, действительных и без соблюдения таких требований. То же относится и к положениям части 3 статьи 21 законопроекта о количестве экземпляров документа сделки, совершенной до вступления в силу Федерального закона О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

8) Абсолютно невозможно согласиться с содержанием статьи 44 законопроекта, устанавливающей особенности осуществления кадастрового учета и регистрации прав на часть объекта недвижимости. Часть объекта недвижимости вещью не является, она не может участвовать в обороте в качестве самостоятельного объекта, а потому регистрация права на часть недвижимости - это юридический нонсенс. Однако недвижимая вещь как целое может быть обременена правом таким образом, что пользование ею будет осуществляться только лишь в части ее площади.

Рассматриваемая статья, как и действующее законодательство о кадастровом учете и регистрации прав на недвижимость, не учитывают также, что в отношении недвижимой вещи как целого может быть установлено несколько сервитутов для разных целей, а также может быть заключено несколько договоров аренды, причем используемые в силу таких прав разными лицами части недвижимости вполне могут пересекаться, не создавая им препятствий в пользовании. Например, обладатели сервитутов прохода и прокладки сетей могут использовать как одну и ту же часть участка, так и пересекающиеся каким угодно образом его части. То же касается большинства видов аренды, за исключением, видимо, аренды для строительства зданий. Более того, лесным законодательством прямо предусматривается многоцелевое использование лесов, в силу которого одни и те же части участка лесничества (лесные участки) могут предоставляться разным лицам для разных целей.

Изложенное, как представляется, наглядно демонстрирует, что кадастровый учет части участка не предназначен для того, чтобы исключить возможность возникновения аналогичного или иного права на недвижимость, которое будет предусматривать пользование той же частью. А потому становится ясно, что требовать обязательного кадастрового учета части недвижимости для того, чтобы зарегистрировать аренду, предусматривающую использование только ее части, нецелесообразно. Такое требование в большинстве случаев, для которых используется подобная аренда (установка в помещении или на участке оборудования, такого как банкомат, платежный терминал, рекламная конструкция, временных торговых павильонов и т.п.), нецелесообразно, не создает существенно большей правовой определенности и будет ложиться на плечи граждан и хозяйствующих субъектов излишней финансовой и административной нагрузкой.

9) Необходимо упорядочить и уточнить терминологию статей 65 - 67 законопроекта. Во-первых, как представляется, было бы более правильно говорить о том, что орган регистрации прав не несет ответственность, а отвечает за действия, перечисленные в части 1 статьи 65 законопроекта, поскольку административная ответственность за такие действия для органа регистрации прав не установлена, к дисциплинарной и уголовной он привлекаться не может, а об имущественной ответственности можно будет говорить только в случае, если в результате перечисленных действий причинен имущественный вред. Текст части 2 статьи 65 законопроекта целесообразно изложить в виде последнего абзаца части 1 этой статьи в следующей редакции: Если в результате таких действий или ненадлежащего исполнения органом регистрации прав своих полномочий в иных случаях лицу причинены убытки, они возмещаются в полном объеме за счет казны Российской Федерации.

Во-вторых, как прямо следует из предлагаемой законопроектом редакции части 2 статьи 65, а также статьи 1069 ГК РФ, ответственность за убытки, причинение органом регистрации несет не сам этот орган как юридическое лицо - учреждение, а публично-правовое образование - Российская Федерация. Поэтому требует редактирования часть 3 статьи 65 законопроекта. Та же неточность имеет место в части 3 статьи 66 законопроекта, т.к. регистратор не может причинить убытки органу регистрации прав своими властно-распорядительными действиями, поскольку за убытки, причиненные такими действиями, отвечает Российская Федерация (причинение же убытков органу как юридическому лицу регистратором как работником, т.е. в рамках их административно-хозяйственных, служебных или трудовых отношений, законодательством о регистрации прав не охватывается); и в пункте 1 части 4 статьи 65, поскольку требование о возмещении убытков, причиненных органом власти или местного самоуправления, должно предъявляться к соответствующему публично-правовому образованию, а не к его органу.

В-третьих, представляется, что право на компенсацию за утрату жилого помещения должны иметь не только лица, пострадавшие в результате таких обстоятельств, которые нельзя вменить в вину регистратору или органу регистрации прав, но и потерпевшие имущественный ущерб в результате их незаконных действий, т.к. иной подход ставит последних в заведомо невыгодное положение. Поэтому в статье 67 законопроекта необходимо указать, выплачивается ли компенсация в связи с утратой жилого помещения независимо либо с зачетом ее в счет возмещения убытков, причиненных незаконными действиями регистратора или органа регистрации прав.

Кроме того, предлагаемый частью 3 статьи 67 законопроекта размер компенсации в 1 000 000 рублей представляется экономически необоснованным и не учитывающим региональный аспект, поскольку покупательная способность данной суммы в различных регионах будет различаться. Поэтому следует наделить Правительство Российской Федерации полномочиями по определению размера такой компенсации на основе статистической информации о средней стоимости одного квадратного метра жилья в субъектах Российской Федерации.

На основании вышеизложенного Общественная палата РФ считает, что проект Федерального закона N 597863-6 О государственной регистрации недвижимости может быть принят во втором чтении только после его существенной переработки с учетом высказанных замечаний.