Письмо Общественной палаты РФ от 02.03.2015 N 5ОП-2/357

 

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 2 марта 2015 г. N 5ОП-2/357

 

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 526047-6 О внесении изменений в Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 О ветеринарии (в части установления ветеринарных правил).

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.

 

В.А.БОЧАРОВ

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТА

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 526047-6 О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 14 МАЯ 1993 ГОДА N 4979-1

О ВЕТЕРИНАРИИ

 

2 февраля 2015 года Общественной палатой Российской Федерации по инициативе Комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и развитию сельских территорий проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 526047-6 О внесении изменений в Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 О ветеринарии (далее - законопроект).

При обсуждении законопроекта были приняты во внимание предложения и замечания представителей производственных объединений, общественных организаций, осуществляющих деятельность в сфере ветеринарии, экспертов, представителей научного сообщества, в том числе Научно-консультативного совета при Общественной палате Российской Федерации.

Законопроект направлен на внесение изменений в Закон Российской Федерации О ветеринарии, созданный в 1993 году, нуждающийся во внесении в него новых правовых положений, диктуемых современным состоянием экономики страны, состоянием ветеринарии в Российской Федерации в настоящее время, международными договорами и соглашениями.

Общественная палата Российской Федерации отмечает важность законопроекта, в целом одобряя его направленность на улучшение действующих в сфере отечественной ветеринарии положений и правил, обеспечивающих безопасность населения страны.

Данный законопроект содержит необходимые для производителей животноводческой продукции правила, которые предоставят им возможность более результативно осуществлять хозяйственную деятельность в сфере производства соответствующих товаров, прежде всего импортозамещающих, в которых в современных экономических условиях остро нуждается страна.

Вместе с тем Общественная палата Российской Федерации считает целесообразным обратить внимание на необходимость соответствия законопроекта нижеприводимым концептуальным условиям.

1. В Конституции Российской Федерации отражено следующее основополагающее правовое положение:

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (часть четвертая статьи пятнадцатой Конституции Российской Федерации).

В пояснительной записке к законопроекту указано, что он прежде всего направлен на гармонизацию с международными договорами.

Вместе с тем в законопроекте отсутствуют какие-либо ссылки на международные договоры и соглашения, в частности на договоры и соглашения, заключенные Российской Федерацией в связи со вступлением во Всемирную торговую организацию, в Таможенный Союз, в Евразийский экономический союз.

Сравнительный анализ правовых принципов, положений и норм, содержащихся в указанных международных правовых актах, распространяющих свое действие на территорию Российской Федерации, в законопроекте не приведен, первостепенное значение международных правовых актов не подчеркнуто. Данное обстоятельство не соответствует принципу приоритета международных договоров, установленному приведенной выше нормой Основного закона страны.

Таким образом, и положения законопроекта, и те нормативные правовые акты, которые будут приняты для исполнения законопроекта после вступления его в силу, не должны вступать в противоречие с международными договорами и соглашениями, положения которых должны быть приведены в тексте законопроекта.

2. В складывающейся в Российской Федерации экономической ситуации необходима тщательная оценка влияния последствий принятия законопроекта на экономику страны, на расходы хозяйствующих субъектов, на увеличение или снижение объемов отечественной товарной продукции, на формирование цен на продукты питания.

При принятии Закона следует учитывать положения, содержащиеся в антикризисном Плане, принятом Правительством Российской Федерации, определяя задачи органов, организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере ветеринарии, и их действия в период ухудшения экономического положения страны.

Кроме того, представляется необходимым учитывать положения существующих государственных программ (доктрин) Российской Федерации, прежде всего Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в сфере производства продукции животноводства.

При разработке законопроекта не нашли своего отражения:

- распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 года N 158-рп Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР и/или по признанию указанных актов не действующими на территории Российской Федерации;

- распоряжение Президента РФ от 22 декабря 2013 года N 3009-пр, содержащее поручение Правительству РФ принять комплекс мер по совершенствованию системы ветеринарного контроля;

- Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2009 года N 761 Об обеспечении гармонизации российских санитарно-эпидемиологических требований, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер с международными стандартами;

- Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года N 1009 О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля;

- распоряжение Правительства РФ от 9 марта 2010 года N 299-р Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства.

При этом следует отметить, что меры, которые будут предусмотрены законопроектом, не должны приводить к ухудшению условий ведения бизнеса, резкому увеличению издержек хозяйствующих и торговых субъектов, уменьшению их конкурентоспособности в целом по отношению к странам, в том числе экспортерам аналогичной продукции.

Законопроект должен предусматривать мероприятия, направленные на развитие предприятий малого и среднего бизнеса, деятельность которых в сфере производства и торговли продукцией животноводства в современных условиях не может оказаться второстепенной.

В финансово-экономическом обосновании к законопроекту указано, что его принятие не потребует финансовых затрат из средств федерального бюджета.

Вместе с тем в ходе общественных слушаний законопроекта представители хозяйствующих субъектов, крупных производственных и торговых объединений высказали противоположное мнение. Они сообщили о многомиллиардном увеличении расходов, вызванных реализацией законопроекта, и, соответственно, о возрастании цен на торговую продукцию.

Кроме того, законопроект не содержит упоминания о государственном плане биологической или ветеринарной безопасности, который должен быть соотнесен с положениями Закона О ветеринарии.

В связи с приведенными обстоятельствами представляется целесообразным предложить разработчикам законопроекта при дальнейших его чтениях произвести обоснованную оценку регулирующего экономического воздействия законопроекта, которая в данном случае в должной форме не представлена.

3. Законопроект указывает на отнесение федеральных органов исполнительной власти (силовых структур) к субъектам деятельности в сфере ветеринарии, к которым также относятся другие федеральные органы, органы власти субъектов Российской Федерации.

Однако законопроект, также как действующий Закон О ветеринарии, не содержит положений, указывающих на четкое разделение полномочий субъектов ветеринарной деятельности, определений сфер деятельности каждого из них, не позволяет устранить разрозненность ветеринарной службы Российской Федерации, которая до настоящего времени не имеет четкой иерархической структуры.

При этом первичным звеном органов, осуществляющих деятельность в сфере ветеринарии, являются ветеринарный пункт и ветеринарный участок, однако в законопроекте упоминание о данных структурах отсутствует.

В связи с изложенными обстоятельствами представляется необходимым внесение дополнений в законопроект (раздел II Государственная ветеринарная служба Российской Федерации), направленных на создание единой ветеринарной службы Российской Федерации.

4. Законопроектом предлагается наделение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации полномочиями по разработке и утверждению правил в отношении особо опасных и заразных болезней животных.

Вместе с тем любые ветеринарные правила, регламентирующие профилактику и ликвидацию заболеваний животных, должны устанавливать определенные ограничения для физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими деятельности в сфере ветеринарии.

Однако отражение соответствующих ограничений в законопроекте отсутствует, тогда как регламентировать данные ограничения нормативными правовыми актами запрещается, поскольку это противоречит содержанию части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации, предписывающей ограничение прав и свобод человека лишь на основании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В связи с изложенными обстоятельствами представляется необходимым устранить данный недостаток в проекте Федерального закона, в частности предусмотрев наделение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации полномочиями по установлению единых методических указаний в сфере ветеринарной деятельности, которые, как отраженные в федеральном законе, будут являться обязательными для исполнения на всей территории страны.

5. В нормах рассматриваемого законопроекта, в частности в тех, которыми устанавливаются новые ветеринарные правила, употребляются многочисленные новые термины. Однако содержание данных и других терминов в законопроекте не раскрыто.

Это вызовет практические трудности при применении норм проекта Закона после его принятия, явится определенным коррупциогенным фактором, почва для которого создается, в частности, возможностью произвольной трактовки положений Закона, употребляемых в нем терминов.

6. В законопроекте отсутствует положение, предусматривающее вовлечение в сферу ветеринарной деятельности лиц, которые смогут выполнять определенные действия без привлечения к их осуществлению ветеринарных врачей, работающих в системе государственной ветеринарной службы.

Данное положение позволило бы снизить нагрузку на существующие ветеринарные службы, избежать увеличения их штатов, фонда оплаты труда, снизить затраты на осуществление указанной деятельности хозяйствующими субъектами.

Вместе с тем с 1 марта 2015 года вступает в силу Приказ Министерства сельского хозяйства N 281 от 17 июля 2014 года, в котором предусмотрено, что ветеринарные сопроводительные документы оформляют органы и учреждения, входящие в систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации. Это означает, что в нескольких тысячах торговых предприятиях должны работать ветеринарные специалисты, однако такого количества ветеринарных специалистов в Российской Федерации не существует и их подготовка соответствующими образовательными учреждениями не предусмотрена. Однако упомянутое выше положение в проекте Закона отсутствует.

7. Основными причинами возникновения и распространения в Российской Федерации заразных болезней животных является отсутствие действенного учета поголовья животных, в первую очередь, в личных подсобных хозяйствах, несанкционированные перемещения и реализация животных и продукции животного происхождения. При возникновении опасных (заразных) заболеваний животных и необходимости рассмотрения вопроса о введении карантина требуется не только обследование определенной территории, но и личных подсобных хозяйств.

Вместе с тем в соответствии с положениями, приведенными в статье пятой Федерального закона N 112-ФЗ О личных подсобных хозяйствах, вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, не допускается.

В соответствии с положениями, указанными в главе семнадцатой Гражданского кодекса Российской Федерации, вход на земельный участок без разрешения собственника не допускается (статья 262 Гражданского кодекса). Реализация данных положений для прохода в личные подсобные хозяйства на практике требует разрешительных санкций соответствующих должностных лиц, тогда как их получение требует определенных временных и организационных затрат, не сопоставимых со срочностью введения карантина. Однако в законопроекте отсутствуют положения, исключающие воспрепятствование деятельности работников ветеринарных служб, прежде всего, в экстремальных условиях (карантине, ограничительных мероприятиях).

В связи с указанными обстоятельствами представляется целесообразным внести соответствующие изменения и дополнения в рассматриваемый законопроект. Данные изменения и дополнения требуются для усиления учета и контроля содержания свиней в упомянутых хозяйствах, установления в федеральном законе правил содержания свиней в данных хозяйствах, поскольку в настоящее время данная деятельность правовыми актами не регламентируется.

8. Законопроект содержит указание на оформление ветеринарных сопроводительных документов, ветеринарную сертификацию как элементов соблюдения устанавливаемых проектом ветеринарных правил. Однако, учитывая необходимость снижения затрат хозяйствующих субъектов, предприятий розничной торговли на прохождение процедур, связанных с оформлением и выдачей ветеринарно-сопроводительных документов, влияющих на ценообразование, в законопроекте необходимо указать, в отношении какой пищевой продукции, в каких случаях, в какой форме, каким должностным лицом необходимо производить оформление ветеринарно-сопроводительных документов.

Следует также установить, как будет производиться оплата данных услуг, в какой мере она приведет к увеличению расходов хозяйствующих и торговых субъектов, как повлияет на стоимость продукции.

В связи с указанными обстоятельствами представляется необходимым в законопроекте установить перечни государственных ветеринарных услуг, которые оказываются безвозмездно, и тех, которые оказываются на платной основе.

9. Законопроект содержит положения, относимые к коррупциогенным факторам. Так, например, формулировки в том числе, иные, другие, и/или, нераскрытое содержание приведенных выше терминов (пункт пятый заключения) предоставляют возможность должностным лицам, осуществляющим административную деятельность в сфере ветеринарии, производить выгодное для них толкование терминов и положений законопроекта, позволяющее получать финансовую выгоду.

Кроме того, необходимы определения и разграничения понятий мер и требований в области ветеринарного и фитосанитарного надзора, поскольку это различные понятия, их смешивание повышает уровень коррупционности законопроекта.

10. Законопроект не учитывает положений действующих законов и нормативных правовых актов, которыми определяются полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации в сфере ветеринарии.

Так, законопроект предполагает дополнить полномочия Российской Федерации организацией и проведением мероприятий по депопуляции диких животных и регулированию их численности при возникновении и угрозе распространения заразных болезней животных, в том числе на особо охраняемых природных территориях федерального и регионального значения.

Вместе с тем статус особо охраняемых природных территорий регулируется Федеральным законом N 33-ФЗ Об особо охраняемых природных территориях, и соответствующий государственный надзор осуществляет государственная служба по надзору в сфере природопользования и органы, уполномоченные высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Кроме того, положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) к полномочиям данного ведомства отнесено регулирование численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых территориях федерального значения.

11. Законопроектом в полной мере не урегулирована проблема обращения с биологическими отходами, которая не решена Федеральным законом N 89-ФЗ Об отходах производства и потребления.

Отсутствие должного регулирования данной проблемы снижает уровень ветеринарной безопасности в стране.

12. Законопроектом не предусмотрено разрешение важной проблемы, связанной с борьбой с заболеваниями животных. При таких заболеваниях применяются соответствующие лекарственные средства, однако из их перечня необоснованно исключены дезинфицирующие средства, позволяющие ликвидировать последствия вспышек опасных заболеваний. В результате производители продукции самостоятельно изготавливают дезинфицирующие препараты, разрабатывая собственные технические условия, не привлекая к данной деятельности Департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства, органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Данное обстоятельство представляет угрозу ветеринарной безопасности страны. Представляется целесообразным включить дезинфицирующие средства в перечень лекарственных препаратов, что позволит использовать в хозяйственном обороте в сфере ветеринарии не только лекарственные средства, но и большую группу дезинфицирующих средств санитарной защиты.

Общественная палата Российской Федерации считает, что принятие проекта Федерального закона N 526047-6 О внесении изменений в Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 О ветеринарии возможно в первом чтении, но при условии обязательного учета и рассмотрения приведенных выше и других замечаний и устранения отмеченных недостатков при последующих чтениях законопроекта.