Письмо Президента РФ от 04.12.1996 N Пр-2157

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 4 декабря 1996 г. N Пр-2157

 

Направляю заключение на проект Федерального закона О рыболовстве и об охране водных биоресурсов.

 

Президент

Российской Федерации

Б.ЕЛЬЦИН

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О РЫБОЛОВСТВЕ

И ОБ ОХРАНЕ ВОДНЫХ БИОРЕСУРСОВ

 

Проект Федерального закона О рыболовстве и об охране водных биоресурсов (далее именуется - проект) имеет ряд существенных недостатков, которые свидетельствуют о необходимости его доработки.

В статье 1 проекта понятия промышленное рыболовство и рыбохозяйственный бассейн необходимо согласовать с соответствующими понятиями гражданского законодательства и водного законодательства Российской Федерации. В формулировке понятия промышленное рыболовство используется термин коммерческие цели. Вместе с тем в Гражданском кодексе Российской Федерации такой термин не употребляется. Что касается понятия рыбохозяйственный бассейн, то при его раскрытии не принято во внимание то обстоятельство, что Водный кодекс Российской Федерации определяет понятия бассейн водного объекта и акватория в ином значении.

В проекте, в частности в пункте 5 статьи 2, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области рыболовства и охраны водных биоресурсов, назван специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования водных биоресурсов и среды их обитания. Вместе с тем в других законодательных актах его принято называть по-иному. Например, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях говорится о федеральном органе по рыболовству. В ряде случаев проект использует для определения сферы деятельности названного государственного органа иные формулировки. Кроме того, федеральные законы и изданные в соответствии с ними решения Правительства Российской Федерации именуют его одним из специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды и одним из специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. В целях устранения двусмысленности и редакционных неточностей полагаю необходимым более четко определить название соответствующего государственного органа.

Статья 5 проекта при определении отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации в области рыболовства и охраны водных биоресурсов, не разграничивает отношений по охране и использованию животного мира как одного из видов природных ресурсов и отношений по использованию и защите искусственно выращенных водных животных и растений как объектов гражданских прав. В связи с этим возникает вопрос о правомерности регулирования в проекте отношений в области рыбоводства. Поскольку в проекте промышленное рыболовство определяется как отрасль хозяйства, то аналогичный вопрос следует адресовать и к отношениям, связанным с ее функционированием.

Статья 6 проекта не устанавливает особенностей регулирования отношений в области рыболовства и охраны трансграничных, далеко мигрирующих видов водных биоресурсов и водных биоресурсов открытого моря, а лишь указывает на необходимость соблюдения международных договоров Российской Федерации в указанной области. По существу, она дублирует содержание статьи 3.

Пункт 3 статьи 7 проекта следует исключить, поскольку он не согласуется с содержанием статьи в целом.

Пункт 2 статьи 8 проекта дублирует положения пункта 8 статьи 5.

В статье 10 проекта употребляется термин конвенционные районы. Не оспаривая правомерности его применения, поскольку он закреплен в международных договорах Российской Федерации, в частности в Конвенции о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана, полагаю целесообразным унифицировать его использование в проекте. В ряде случаев он включается в общий перечень территорий, где призван действовать проект, а иногда необоснованно исключается из него. Также следует обратить внимание на существенные редакционные недостатки. Так, в названной Конвенции при определении понятия анадромные рыбы не используется термин нагул, а в проекте, несмотря на то что данный термин не имеет юридического значения, он применяется.

Пункт 2 статьи 11 проекта противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации. В соответствии со статьей 129 этого Кодекса земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами о земле и других природных ресурсах. Искусственно воспроизведенные водные биоресурсы могут признаваться составной частью животного мира, только если они находятся в природной среде в состоянии естественной свободы. В связи с тем что некоторые водные биоресурсы не являются природным ресурсом, их оборотоспособность должна определяться на иных началах.

Пунктом 2 статьи 12 проекта допускается регулирование имущественных и административных отношений, возникающих в области рыболовства и охраны водных биоресурсов, вне рамок общих требований гражданского законодательства и административного законодательства Российской Федерации, что является принципиально неверным.

Согласно части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Статья 15 проекта не согласуется с указанным требованием, поскольку в ней среди лиц, которые могут быть пользователями водных биоресурсов, не указываются лица без гражданства. Также следует учесть, что не является пользователем водных биоресурсов лицо, которому они не были предоставлены в пользование в установленном порядке. Здесь нельзя оставить без внимания и вопрос о целесообразности включения в рассматриваемую норму положений о лицензии на рыбохозяйственную деятельность. В настоящее время установлено лицензирование промышленного рыболовства и рыбоводства, а также деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений. При таких обстоятельствах неправомерно связывать с лицензированием любую деятельность, связанную с извлечением прибыли от использования водных биоресурсов. Острота этого вопроса усиливается на фоне отсутствия в проекте норм, раскрывающих содержание таких понятий, как предпринимательские цели и рыбохозяйственная деятельность.

В пункте 1 статьи 16 проекта не учитывается то обстоятельство, что содержание права собственности на водные биоресурсы определяется законодательством Российской Федерации о животном мире и гражданским законодательством в зависимости от того, являются они объектом отношений в области использования и охраны животного мира или объектом гражданских прав.

Пунктом 4 статьи 17 проекта необоснованно ограничиваются возможности граждан и юридических лиц на получение в собственность водных биоресурсов. В частной собственности могут находиться любые водные биоресурсы, не являющиеся составной частью животного мира, а не только те, которые получены в результате так называемого товарного выращивания.

Права пользования водными биоресурсами, установленные статьей 18 проекта, неразрывно связаны правами пользования водными объектами, которые определены водным законодательством Российской Федерации. Тем не менее в проекте, равно как и в водном законодательстве Российской Федерации, данное обстоятельство оставлено без внимания. Водный кодекс Российской Федерации, будучи ориентирован на защиту интересов исключительно только водного хозяйства, не дает возможности надлежащим образом урегулировать вопросы, связанные с правами пользования природными ресурсами в области рыболовства и охраны водных биоресурсов. В связи с этим считаю допустимым на данном этапе регулировать соответствующие отношения вне рамок, установленных водным законодательством Российской Федерации, но при условии соблюдения интересов как водного, так и рыбного хозяйства и на основе признания неразрывной связи водных объектов и водных биоресурсов. При этом требуется решить вопрос о включении в проект положений, указывающих на необходимость внесения изменений и дополнений в Водный кодекс Российской Федерации.

О целесообразности включения в проект положений, указывающих на необходимость внесения изменений и дополнений в Водный кодекс Российской Федерации, говорят также и следующие факты. В проекте в целом, и особенно в статьях 19 - 38 вопросы возникновения, осуществления, ограничения, прекращения и защиты прав пользования водными биоресурсами урегулированы вне связи с регулированием аналогичных вопросов в водном законодательстве Российской Федерации. Тем не менее водные объекты и водные биоресурсы столь тесно связаны между собой, что не могут несогласованно использоваться и охраняться. Например, возникновение права пользования водными биоресурсами неизбежно порождает возникновение права пользования водным объектом. Так же обстоит дело и с прекращением этих прав. Тем не менее в проекте сделана попытка обойти проблему. Водный кодекс Российской Федерации содержит такие общие требования, которые оказываются неприменимыми на практике, поскольку не учитывают специфики рыбного хозяйства и некоторых других отраслей экономики. Следует решить названные правовые проблемы, а не создавать иллюзию их разрешения.

Из пункта 2 статьи 19 проекта неясно, что понимается под передачей пользователем права пользования водными биоресурсами другому лицу. Возникает вопрос, подразумевает ли указанная передача отчуждение, сдачу в залог или субаренду прав пользования водными биоресурсами. Необходимо устранить данную неопределенность.

Статьи 25 - 28 проекта не согласуются с гражданским законодательством и водным законодательством Российской Федерации. Порядок аренды рыбохозяйственных водоемов должен определяться в зависимости от установленных на них форм собственности. Например, ограничение прав на распоряжение рыбохозяйственными водоемами, которые находятся в частной собственности, нельзя расценить иначе, как нарушение основных прав граждан и юридических лиц. Проект не разрешает вопросов форм собственности на водные объекты, поэтому не должен регулировать соответствующие отношения без учета указанного обстоятельства. Кроме того, противоречит гражданскому законодательству пункт 7 статьи 25 проекта, исключающий его применение к аренде рыбохозяйственных водоемов. Статья 607 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы могут определять лишь особенности сдачи в аренду обособленных природных ресурсов.

Замечания, касающиеся статей проекта об аренде рыбохозяйственных водоемов, полностью применимы и к его статьям о безвозмездном пользовании рыбохозяйственным водным объектом и рыбопромысловым участком.

Пунктом 2 статьи 32 проекта неправомерно определяются в качестве предмета конкурса рыбохозяйственные водные объекты, их части и рыбопромысловые участки, поскольку из последующего содержания указанной статьи следует, что предметом конкурса является право на заключение договора. Такой подход не соответствует требованиям статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации. Необходимо устранить указанное несоответствие.

Из содержания статьи 34 проекта следует, что лицензия на вылов водных биоресурсов необходима для возникновения любого из прав пользования водными биоресурсами, за исключением тех, которые возникают из договора аренды рыбохозяйственных водоемов. Это противоречит другим статьям проекта, которые предусматривают возможность возникновения права пользования водными биоресурсами из договора безвозмездного пользования. Здесь же возникает вопрос о правомерности выдачи лицензии на вылов водных биоресурсов рыбопромысловым судам и иным так называемым подразделениям пользователей водными биоресурсами. Необходимо урегулировать соответствующие отношения в более совершенных правовых формах.

Из статьи 37 проекта неясно, что следует понимать под выловом водных биоресурсов в оперативном порядке.

В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент Российской Федерации. Однако в статье 39 проекта определение государственной политики в области рыболовства и охраны водных биоресурсов возложено на органы государственной власти Российской Федерации.

Статьей 47 проекта определяются основные функции федерального органа исполнительной власти в области рыболовства. При этом игнорируется то обстоятельство, что из содержания статьи 112 Конституции Российской Федерации следует необходимость определения полномочий федеральных органов исполнительной власти Правительством Российской Федерации.

Статьи 48 - 54 проекта, которыми регулируются вопросы государственного лицензирования рыбохозяйственной деятельности, целесообразно согласовать с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 967 Об утверждении Положения о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства и от 26 сентября 1995 г. N 968 Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений.

В статье 56 проекта употребляется понятие государственная охрана водных биоресурсов без раскрытия его содержания. В связи с этим возникает вопрос о его соотношении с понятием государственный контроль в соответствующей сфере.

Статьей 60, пунктом 5 статьи 61 и пунктом 1 статьи 63 проекта не устанавливаются особенности видов пользования водными биоресурсами, а регламентируются вопросы лицензирования.

В пункте 3 статьи 62 и пункте 2 статьи 63 проекта следует конкретизировать, каким нормативным правовым актом будет установлен порядок осуществления соответствующих видов пользования водными биоресурсами.

Статьями 63 и 64 проекта регулируются отношения, которые нет необходимости регламентировать разными статьями. Кроме того, возникает вопрос, почему в них не отражены вопросы рыбохозяйственной мелиорации, которая согласно подпункту 4 статьи 59 проекта включена в соответствующий вид пользования водными биоресурсами.

Статьей 70 проекта устанавливаются права и обязанности пользователей водными биоресурсами. Однако они в основном уже либо отражены, либо должны быть отражены в других статьях проекта. Абстрактное определение прав и обязанностей, как свидетельствует практика, приводит к невозможности реализации прав и неисполнению обязанностей.

Статья 71 проекта дублирует статью 24. Тем не менее вопрос о возмещении убытков, причиненных пользователям водными биоресурсами, представляется крайне важным. Полагаю, что его следует более подробно урегулировать в той главе проекта, где регулируются вопросы защиты прав пользования водными биоресурсами.

Статью 72 проекта следует согласовать со статьями 21 - 23, поскольку они регулируют однотипные отношения в разных главах проекта.

В статье 74 проекта неправомерно возлагать на Российскую академию наук осуществление указанных в ней полномочий. Следует составить соответствующее положение в более корректной форме.

Статьей 75 проекта предусматривается осуществление государственного мониторинга водных биоресурсов. Вместе с тем в подпункте 5 пункта 1 статьи 73 в рыбохозяйственные исследования включено ведение мониторинга водных биоресурсов. В проекте регулируются только отношения, связанные с проведением государственного мониторинга. Следует устранить данную неопределенность.

Пунктом 2 статьи 78 проекта регулируются вопросы, связанные с определением источников финансирования искусственного воспроизводства водных биоресурсов. При этом игнорируется то обстоятельство, что указанные вопросы не могут регулироваться вне рамок, установленных финансовым законодательством Российской Федерации.

В целях сохранения водных биоресурсов статьями 83 - 87 проекта регулируются вопросы, касающиеся охраны и использования водных объектов. Признавая необходимость регулирования данных вопросов, считаю, что указанные статьи должны быть согласованы с соответствующими положениями водного законодательства Российской Федерации.

В статье 89 проекта понятие компенсация ущерба используется без учета требований гражданского и экологического права. Представляется, что по отношению к водным биоресурсам правомерно использовать понятие вред.

Статьями 91 - 97 проекта регулируются вопросы, связанные с платностью использования водных биоресурсов. Представляется целесообразным согласовать указанные нормы со статьей 20 Закона Российской Федерации Об охране окружающей природной среды, а также следует привести их в соответствие с налоговым законодательством Российской Федерации. Например, вызывает сомнение правомерность включения в главу о платежах за пользование водными биоресурсами статьи Сбор за выдачу лицензий на рыбохозяйственную деятельность и лицензии на вылов водных биоресурсов.

Статьями 98 - 106 проекта регулируются отношения, которые не входят в предмет регулирования законодательного акта о рыболовстве и охране водных биоресурсов. Вопросы, касающиеся производства по уголовным делам и производства по делам об административных правонарушениях, регулируются нормами процессуального законодательства Российской Федерации.

Статьи 107 - 109 проекта подменяют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Более того, ими по-иному регулируются соответствующие отношения. Например, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях устанавливается ответственность за административные правонарушения в области рыболовства и охраны рыбных запасов. При этом ничего не говорится о нарушениях законодательства Российской Федерации, поскольку соответствующие требования могут содержаться в актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Статья 110 проекта не имеет отношения к вопросам ответственности за те или иные правонарушения. В связи с этим она не может быть включена в соответствующую главу проекта.

По вопросам рыболовства и охраны водных биоресурсов имеется немало международных договоров Российской Федерации. Анализ проекта говорит о том, что он не в полной мере с ними согласуется. Полагаю необходимым привести проект в соответствие с международными договорами Российской Федерации в области рыболовства и охраны водных биоресурсов.

Проект имеет и другие недостатки. Особо следует обратить внимание на множество редакционных погрешностей.