Письмо Генпрокуратуры РФ от 30.08.1999 N 1-ГП-86-99

 

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 30 августа 1999 г. N 1-ГП-86-99

 

О НАРУШЕНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ УСЫНОВЛЕНИИ ДЕТЕЙ -

СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

 

Организованные Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки выявили серьезные нарушения законности в работе органов опеки и попечительства, иных учреждений, занимающихся организацией усыновления детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Как показало изучение вопроса, социально - экономический кризис в стране сказался, прежде всего, на детях. Появилось огромное число беспризорников (по некоторым оценкам, их несколько миллионов), юных бомжей (сотни тысяч), чье содержание и даже выживание стало сугубо их личной заботой. Между тем согласно статистике количество выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, из года в год снижается, что свидетельствует о бездействии многих учреждений, органов опеки и попечительства. К тому же сокращается число специалистов по охране прав детей - сейчас 949 муниципальных образований вовсе не имеют таких специалистов.

Статьей 20 Конвенции ООН о правах ребенка и ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации провозглашено, что устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью - приоритетная форма его воспитания.

Однако в стране происходит прямо противоположный процесс. Число детей, устроенных в семью (под опеку, попечительство, в приемные семьи, на усыновление), сокращается, но в то же время растет число так называемых государственных детей, то есть тех, кто воспитывается в детских домах и интернатных учреждениях. За последние три года число детей, переданных на усыновление, уменьшилось на 17% (в 1996 г. - 30635 детей, в 1998 г. - 25461), а под опеку - на 10% (в 1996 г. - 72850 детей, в 1998 г. 65357), а количество детских домов, не считая других учреждений интернатного типа, увеличилось на 229, число их воспитанников - на 32% (в 1996 г. - 56732 детей, в 1998 г. - 74728).

Вместе с тем даже при всех неблагоприятных факторах есть регионы, где находят достаточно эффективные возможности для цивилизованного устройства детей - сирот. Примером может служить Самарская область. Созданная в области система многопрофильной помощи родителям, взявшим детей на воспитание, позволила передавать в семьи до 80% детей, лишившихся родительского попечения. Если раньше в г. Самаре усыновляли в год примерно 30 детей при тысячной очереди на усыновление; сейчас - несколько сот. Проводимая практика социальной работы в области дала возможность закрыть шесть детских учреждений для детей - сирот, а детей устроить в семьи. Высвободившиеся 126 млн. руб. направлены на поддержку детей, устроенных в семьи. Противоположная ситуация наблюдается в Ярославской области, где за последние четыре года открыто 19 новых учреждений для детей, лишившихся попечения родителей, а число детей, - переданных на усыновление, постоянно сокращается.

Опыт работы Самарской области распространялся Межведомственной комиссией по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации, однако, должного развития не получил, несмотря на то что содержание детей в интернатных учреждениях обходится бюджету любого региона намного дороже, чем воспитание в семье.

Как свидетельствуют материалы прокурорского надзора, в регионах крайне низка активность органов опеки. Их деятельность вопреки требованиям ст. 123 СК РФ сведена в основном к подбору детей только тем гражданам, которые сами обратились с такой просьбой, тогда как органы опеки обязаны в инициативном порядке подыскивать детям - сиротам усыновителей. Работа с кандидатами в усыновители на местах не налажена. В нарушение требований ч. 2 ст. 126 СК РФ органами исполнительной власти ряда субъектов Федерации не разработан порядок учета лиц, желающих усыновить детей.

Рациональная по сути идея, заложенная в Семейный кодекс Российской Федерации, об организации местного, регионального и федерального учета детей, подлежащих усыновлению, на практике превратилась в чисто формальную статистическую процедуру. Повсеместно не выполняются требования ст. ст. 122, 126 СК РФ, определяющих порядок и сроки выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей. Должностные лица образовательных, лечебных учреждений и учреждений социальной защиты населения сведения о таких детях в органы опеки и попечительства направляют несвоевременно, в результате тысячи детей длительное время содержатся в больницах, приютах, домах ребенка в ненадлежащих условиях. Между тем, как показывает практика, именно в раннем возрасте дети имеют наилучшую перспективу усыновления, а упущенное время оборачивается большими трудностями. Такие факты выявлены в республиках Карелия, Чувашской, Приморском и Ставропольском краях, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Московской, Смоленском, Тверской, Тульской, Тюменской, Челябинской, Читинской, Ярославской и других областях.

Снижение эффективности детского здравоохранения, безудержная коммерциализация медицинских услуг оставляют все меньше надежд для родителей, в том числе усыновителей, вылечить больного ребенка. Это является одним из серьезных факторов, тормозящих развитие усыновления.

Проверка в Волгоградской области показала, что главные врачи домов ребенка системы здравоохранения, куда поступают малыши в возрасте до 4 лет, не обеспечивают лечебную коррекцию нуждающихся в этом воспитанников. В результате ребенка, не получившего своевременной медицинской помощи, ожидает практически одна дорога - инвалидность и пожизненное содержание в собесовском интернате. А главные врачи домов ребенка между тем ссылаются на отсутствие средств на лечение. Достаточно часто, например, детям ставятся такие диагнозы, как заячья губа, косоглазие, волчья пасть. Только в федеральном банке данных детей с подобными заболеваниями числится более 1,5 тысяч. По утверждению специалистов, эти дефекты полностью устранимы. Однако соответствующее лечение не проводится, и многие дети обречены долгие годы пребывать в сиротском учреждении. Есть примеры и другого рода. Из дома ребенка г. Волгограда (главный врач Ромаданов Г.Н.), где проявляется забота о здоровье детей, ни один ребенок за многие годы не был переведен в собесовский интернат, хотя это учреждение специализированное - для детей с поражением центральной нервной системы. Характерный пример: гр. Н. по совету врачей роддома отказалась от дочери, которая родилась с таким заболеванием, как криволапость и криворукость. Девочка поступила в указанный дом ребенка, где ее вылечили и вернули матери. К сожалению, постановка работы этого учреждения для Волгоградской области является исключением.

Вполне очевидно, что число детей, переданных на усыновление, могло значительно увеличиться, если бы медицинскими работниками принимались необходимые меры по проведению ранней медицинской реабилитации детей.

Хотя ст. 124 СК РФ закрепила условия наибольшего благоприятствования для российских усыновителей, чем для иностранных, что соответствует ст. 21 Конвенции ООН о правах ребенка, реально это не привело к положительной динамике усыновления детей российскими гражданами. Напротив, статистические данные свидетельствуют об обратном: международное усыновление из года в год растет (за 3 года +72%; с 3251 в 1996 г. до 5604 в 1998 г.), а у нас в стране снижается (-14%; с 8799 в 1996 г. до 7574 в 1998 г.).

Уже сейчас в г. Санкт - Петербурге усыновление детей иностранными гражданами составило 85% от общего количества усыновленных, в Республике Карелия - 70%, в Тульской области - 68%, в Тверской - 65%, в Брянской, Владимирской, Смоленской, Ярославской областях, в г. Москве - более 50%, в Ростовской области - 40%. В Московской области каждый третий, а в Читинской каждый четвертый ребенок выбывает за пределы государства. Из 36 детей, усыновленных иностранными гражданами в Ленинском районе г. Челябинска, 20 на усыновление российским гражданам вообще не предлагались, а в г. Троицке Челябинской области в 1998 г. все дети были переданы на усыновление иностранцам, хотя российские граждане - жители этого региона стоят в очереди на усыновление детей по несколько лет.

Как показали проверки, если до российских граждан информация о детях, подлежащих усыновлению, практически не доходит, то иностранные кандидаты в усыновители не испытывают в ней недостатка. К их услугам полные сведения о ребенке, в их распоряжении фото- и видеосъемка, им предоставляется право беспрепятственно посещать детские учреждения минуя установленный порядок. Для них организуется предварительное знакомство с детьми не только в детских учреждениях, но и в стране проживания самих иностранных граждан, то есть сервис с доставкой на дом.

Не без участия некоторых должностных лиц Минобразования и Минздрава России в средствах массовой информации широко разошлась версия о том, что иностранцы предпочитают брать на усыновление в основном больных детей, от которых отказались российские граждане. В этой связи обращают на себя внимание следующие наблюдения специалистов. Повсеместно отмечаются факты так называемой избыточной медицинской диагностики детей - сирот. На этот феномен указывалось, в частности, в ноте посольства Италии в России от 22.07.1994. Итальянская сторона (а Италия стоит на втором месте после США по количеству усыновлений российских детей - свыше 2 тысяч за последние 3 года) обратила внимание на то, что поставленные российскими медиками диагнозы детям, усыновленным итальянскими гражданами, как правило, не подтверждались, дети оказывались здоровыми. На запрос Генеральной прокуратуры Российской Федерации в связи с данной нотой Министерство здравоохранения России без какого-либо изучения проблемы отвергло наблюдения итальянской стороны. Даже сейчас в федеральном банке данных о детях - сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, можно обнаружить такие нелепые диагнозы, как задержка речевого развития у двухмесячных младенцев, или же интеллектуальная недостаточность, тогда как по международной классификации болезней такого диагноза не существует.

Ныне наиболее распространенный диагноз у детей, подлежащих усыновлению, - задержка психомоторного развития как следствие перинатального поражения центральной нервной системы. Он весьма озадачивает российских усыновителей и в значительной степени препятствует усыновлению, так как наши медики нередко уклоняются от прогнозирования перспектив выздоровления. Между тем представитель итальянской фирмы Аркоболена Н. Фратти пояснила, что таких детей итальянские граждане берут охотно, так как, по итальянским нормам, этот диагноз не является заболеванием и после трех месяцев воспитания в семье ребенок вполне здоров.

Статьей 126.1 СК РФ (принята 27.06.1998) предусмотрено, что посредническая деятельность по усыновлению запрещается. Иностранным агентствам разрешается осуществлять деятельность по подбору детей для усыновления только в силу международного договора или на основе принципа взаимности. Порядок деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации по представлению Министерства юстиции и Министерства иностранных дел России. Однако и сейчас, спустя более года, такой порядок не определен. Договоры ни с одним из государств не заключены. Несмотря на это, в России вопросами усыновления занимается сегодня только из США около 90 агентств. В г. Санкт - Петербурге посредническую деятельность через своих представителей ведут 25 усыновительных агентств США, Новой Зеландии, Финляндии, Швейцарии, Швеции, Канады, Израиля, Италии, Норвегии, Франции, Дании. Правовой основы их деятельности не создано, они, как и прежде, действуют вне всяких правил и норм, превращая усыновление в объект рыночных отношений.

В Сафоновскую школу - интернат для детей - сирот Смоленской области поступали немалые средства от иностранных фирм, которые использовались на оплату отпусков сотрудников, выдачу денежных авансов и т.д. В знак благодарности работники интерната предоставляли иностранным гражданам дополнительные услуги, например, будили детей в ночное время для фотографирования представителями иностранных агентств.

Прокуратурой Челябинской области пресечена деятельность частных лиц - представителей 19 зарубежных агентств, выполнявших запрещенные законом посреднические функции по усыновлению. В связи с протестом прокурора отменено постановление главы областной администрации, которым организация работы по международному усыновлению была возложена на Кунашакское отделение благотворительного фонда Радиоэкология. Оплата - поездки за границу за счет инофирм, прочие вознаграждения.

С принятием законодательства об уголовной ответственности за торговлю детьми, за незаконные действия по усыновлению стало вскрываться все больше случаев криминализации этой сферы.

По фактам нарушения должностными лицами Санкт - Петербургского центра по усыновлению, опеки и попечительству законодательства об усыновлении, а также незаконного взимания платы за связанное с ним производство возбуждено уголовное дело. Привлечен к уголовной ответственности заведующий юридической консультацией Московской областной коллегии адвокатов П., который оказывал содействие группе лиц в подыскании беременных женщин, согласных за вознаграждение отказаться от рожденных детей для продажи их за рубеж.

Судом Центрального района г. Тулы осужден по ст. 152 УК РФ (купля - продажа детей) главный врач Щекинской больницы Карагулян Р.Р., склонявший беременных женщин к передаче рожденных впоследствии детей другим лицам за денежное вознаграждение.

Вызывает серьезную озабоченность получающая все большее распространение практика вывоза детей - сирот в зарубежные страны якобы на отдых, а на самом деле для ознакомления с потенциальными усыновителями. Дети годами не возвращаются на Родину, находясь за границей без всякого правового статуса, а органы опеки и попечительства не принимают мер ни к их усыновлению, ни к возвращению. На неоднократные обращения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросу удержания детей в Испании действенных мер со стороны МИДа России не принимается.

Нередкостью стали случаи негуманного, а порой бесчеловечного обращения иностранных граждан с усыновленными ими российскими детьми. Так, в результате жестокого обращения гр-ки США Полрейс погиб бывший воспитанник Тульского дома ребенка - двухлетний Шлепин К., усыновленный ею в 1995 г. Супруги Торн в самолете во время полета из Москвы в Нью - Йорк избивали двух удочеренных ими воспитанниц Воронежского областного дома ребенка. Четверо детей Самкиных, переданных на усыновление супругам - американцам, за несколько месяцев сменили в США три семьи. Устроенная чехарда сопровождалась вмешательством вооруженных полицейских. Подобные факты вскрываются главным образом благодаря скандальным публикациям средств массовой информации зарубежных государств.

Статьей 165 СК РФ установлено, что защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами, осуществляется консульскими учреждениям. Порядок постановки детей на учет этими учреждениями определяется Правительством Российской Федерации. До настоящего времени такой порядок не разработан. Отсутствие согласованного механизма контроля за дальнейшей судьбой усыновленных детей, инертность в работе консульских служб не дают возможности своевременно реагировать на факты нарушения прав усыновленных детей.

Минобразование России возложенные на него Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.1996 N 919 функции по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей, оказанию содействия в устройстве ребенка на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, учету иностранных граждан и лиц без гражданства, изъявивших желание усыновить детей, выполняет неудовлетворительно.

Проверка с участием специалистов показала, что министерством изначально был избран порочный принцип организации компьютерной системы, которая позволила монополизировать всю поступающую информацию о детях - сиротах узкой группе чиновников, выдающих ее регионам исключительно по своему усмотрению. Доступ самих региональных служб непосредственно к компьютерному банку данных министерством перекрыто. Вместо этого введены суррогатные, крайне неэффективные источники информации: бюллетени, единичные публикации в СМИ. Сведения о сотнях физически здоровых детей - сирот в наиболее перспективном для усыновления возрасте (до 3 лет) месяцами находятся в федеральном банке данных невостребованными, фактически сокрытыми.

Минобразование России, располагая огромной информацией о детях, подлежащих усыновлению (на момент проверки на федеральном учете состояло 63685 детей), практически ее не использовало. Выдавая тысячи справок в год для рассмотрения дел об установлении усыновления иностранцами, министерство заведомо вводило суды в заблуждение, указывая, что возможность передать детей на воспитание в семьи российских граждан не представилась, хотя такие усилия и не предпринимались.

За весь период существования федерального банка данных Минобразованием России выдано потенциальным усыновителям всего 52 направления (12 - 15 направлений в год). Ни по одному из них министерство не поинтересовалось, состоялось ли усыновление в действительности. Как установлено проверкой, с помощью федерального банка данных за более чем 3-летний период его функционирования было усыновлено всего 19 детей.

В ходе настоящих проверок прокурорами внесено 293 представления, 34 информации, 11 протестов на незаконные правовые акты, опротестовано 16 судебных решений, 23 должностным лицам вынесены официальные предостережения о недопустимости нарушений закона, 11 лиц привлечены к административной и дисциплинарной ответственности, возбуждены уголовные дела.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации Министру образования и Министру здравоохранения России внесены представления. Работа продолжается.

Прошу рассмотреть вопросы, входящие в компетенцию Правительства Российской Федерации.

 

И.о. Генерального прокурора

Российской Федерации

В.В.УСТИНОВ