ПРЕЗИДЕНТ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 9 сентября 1999
г. N Пр-1193
Направляю
заключение на проект федерального закона О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации, принятый Государственной Думой в первом
чтении 16 июня 1999 г.
Б.ЕЛЬЦИН
НА ПРОЕКТ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ
ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проект
федерального закона О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации (далее именуется - законопроект), принятый Государственной
Думой в первом чтении, противоречит Конституции Российской Федерации,
федеральным законам О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию, О беженцах и некоторым другим
законодательным актам, не соответствует системе российского законодательства, а
также нуждается в терминологической и редакционной доработке.
Учитывая,
что вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина согласно пункту
в статьи 71 Конституции Российской Федерации отнесены к
исключительному ведению Российской Федерации, а вопросы, связанные с их
защитой, согласно пункту б статьи 72 Конституции Российской
Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, следует доработать те статьи законопроекта, которые
касаются деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, увязывая их со статьями 73 и
77 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми субъекты
Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и
самостоятельно решают вопросы организации системы органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. К таким статьям законопроекта
следует отнести статьи 7, 10, 20, 21, 32, 35, 38, 39 и 47.
В некоторых статьях
законопроекта определяется компетенция федеральных органов исполнительной
власти (статьи 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 28, 35, 39 и 47). Однако указанные
вопросы в соответствии со статьями 80, 110, 112 и 113 Конституции Российской
Федерации и статьями 12 и 32 Федерального конституционного закона О
Правительстве Российской Федерации возложены на Президента Российской
Федерации и Правительство Российской Федерации.
В пункт 1 статьи 1
законопроекта включены нормы, устанавливающие ответственность за нарушение норм
данного Закона (статьи 42 - 46 и 48). Поскольку нормы, предусматривающие такую
ответственность, являются предметом регулирования специальных законодательных
актов (например, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), считаем
необходимым исключить указанные нормы из законопроекта и внести соответствующие
изменения и дополнения в нормативные правовые акты в установленном порядке.
Кроме того,
содержание названного пункта 1 не согласуется с названием статьи, поэтому
полагаем, что его следовало бы включить в законопроект в качестве преамбулы.
Пункт 2 статьи 1
законопроекта по своему содержанию дублирует положения пункта 1 этой же статьи
законопроекта. Это замечание касается и последней части статьи 2 законопроекта.
Тщательной
проработки требуют положения статьи 2 законопроекта.
Например,
положения, установленные частями второй и третьей указанной статьи, являются
предметом регулирования других федеральных законов. Это относится к понятиям
иностранный гражданин и лицо без гражданства, которые
уже определены статьей 11 Закона Российской Федерации О гражданстве
Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона О
государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом. В частях седьмой, восьмой и десятой этой же статьи законопроекта
даны определения понятий удостоверение беженца, свидетельство
о предоставлении временного убежища и свидетельство о рассмотрении
ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации,
которые урегулированы Федеральным законом О беженцах (статьи 4, 7 и
12).
Некоторые положения
статьи 2 законопроекта не относятся к предмету его регулирования и подлежат
исключению. Так, необходимо исключить положение части второй
указанной статьи, в соответствии с которым наличие у иностранного
гражданина гражданства другого государства подтверждается действительным
документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина и признаваемым
Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международным
договором Российской Федерации, поскольку указанная норма не имеет
отношения к понятию иностранный гражданин. Это замечание касается и части шестой, определяющей, что в
случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, при
наличии действительного документа, удостоверяющего личность иностранного
гражданина и признаваемого в Российской Федерации в этом качестве, приглашение
на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию является основанием для
въезда в Российскую Федерацию без визы, поскольку это положение не имеет
отношения к понятию приглашение на въезд иностранного гражданина в
Российскую Федерацию.
Некоторые положения
статьи 2 законопроекта не согласуются с нормами, установленными федеральными
законами. Из содержания части шестой указанной статьи
следует, что на въезд в Российскую Федерацию приглашаются только иностранные
граждане, в то время как в соответствии со статьей 25 Федерального закона
О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию приглашение на въезд в Российскую Федерацию может быть получено
не только иностранным гражданином, но и лицом без гражданства.
В соответствии с
частями седьмой, восьмой и десятой статьи 2 законопроекта беженцем признается
только иностранный гражданин, а в соответствии со статьей 1 Федерального закона
О беженцах к ним относятся также и лица без гражданства.
Аналогичное замечание касается и других частей указанной статьи (например,
одиннадцатой, четырнадцатой и пятнадцатой).
Частью восемнадцатой
статьи 2 законопроекта предусмотрено, что подтверждение на право трудовой
деятельности в Российской Федерации иностранному гражданину выдается
федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграционной
службы, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по
миграционной службе. В то же время пунктом 15 Указа Президента Российской
Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 О привлечении и использовании в
Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществление указанных
полномочий возложено на территориальный орган Федеральной миграционной службы
России.
Пункт 1 статьи 3
законопроекта изложен без учета положений части 4 статьи 15 Конституции
Российской Федерации, установивших примат международного права над законом. Это
замечание касается также абзаца первого пункта 1 статьи 4 законопроекта и
абзаца первого пункта 2 этой же статьи, а также пункта 1 статьи 9
законопроекта.
Пункт 2 статьи 3
законопроекта дублирует положения, предусмотренные частью 4 статьи 15 Конституции
Российской Федерации.
В абзаце втором
пункта 1 статьи 4 законопроекта сформулированы специальные ограничения прав и
свобод иностранных граждан. Однако Конституция Российской Федерации таких
ограничений не устанавливает (статьи 55 и 56). Более того,
частью 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации запрещается в Российской
Федерации издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и
гражданина, а частью 3 упомянутой статьи Конституции Российской Федерации
закрепляется положение, в соответствии с которым права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Требует
тщательной проработки статья 5 законопроекта, в соответствии с которой
иностранные граждане, а также лица, имеющие двойное гражданство, не несут
военную службу и не могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской
Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве
гражданского персонала, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации. Однако в
соответствии с пунктом 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации наличие у
гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не
освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Защита
Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (статья
59 Конституции Российской Федерации). Также следует указать и на такую
категорию граждан Российской Федерации, которые постоянно проживают за ее
пределами и не являются гражданами иных государств. В соответствии со статьей 8
Федерального закона О воинской обязанности и военной службе
граждане, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации и изъявившие
желание проходить военную службу по призыву, могут быть поставлены на воинский
учет. Статья 12 Федерального закона О воинской обязанности и военной
службе также не предусматривает предлагаемых законопроектом изъятий в
отношении иностранных граждан, которые вправе добровольно поступить на работу в
Вооруженные Силы Российской Федерации в качестве гражданского персонала.
Поскольку данный вопрос регулируется не только международными договорами
Российской Федерации, но и Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами, считаем некорректным в указанной статье делать ссылку на
международные договоры Российской Федерации. Это же замечание касается и статьи
6 законопроекта. Поскольку законопроектом определяется правовое положение
иностранных граждан и лиц без гражданства, считаем неправомерным этим
законопроектом определять правовое положение лиц, имеющих двойное гражданство. В то же время обращаем внимание на то, что в соответствии с частью
4 статьи 7 Федерального закона О государственной политике Российской
Федерации в отношении соотечественников за рубежом указанные лица не
могут быть ограничены в правах и свободах и не освобождаются от обязанностей,
вытекающих из гражданства Российской Федерации, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством Российской
Федерации (то же предусмотрено пунктом 2 статьи 6 законопроекта).
Пунктом 1 статьи 6
законопроекта иностранным гражданам предоставляется право избирать и быть
избранными только в соответствии с положениями, установленными международным
договором Российской Федерации. Однако такое право предусмотрено и федеральными
законами, в частности Федеральным законом Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации. Статьей 4 этого Федерального закона закреплено положение,
предоставляющее иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории
соответствующего муниципального образования, право избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления на тех же условиях, что и гражданам Российской
Федерации.
Положения абзаца
третьего пункта 2 статьи 6 законопроекта дублируют положения пункта 1 указанной
статьи.
Абзац седьмой
пункта 2 статьи 6 законопроекта, в соответствии с которым иностранные граждане
и лица, имеющие двойное гражданство, не имеют права поступать на работу на
режимные и особо важные объекты, следует увязать со статьей 4 Закона Российской
Федерации О государственной тайне, предусматривающей возможность
работы иностранных граждан на режимных объектах. В указанной статье Закона
говорится, что Президент Российской Федерации заключает международные договоры
Российской Федерации о совместном использовании и защите сведений, составляющих
государственную тайну.
В соответствии с
абзацем восьмым пункта 2 статьи 6 законопроекта иностранные граждане лишаются
права в Российской Федерации заниматься разведкой, разработкой и промыслом
живых и неживых ресурсов и другой деятельностью, за исключением случаев,
предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Однако в
соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные
граждане пользуются в Российской Федерации правами наравне с гражданами
Российской Федерации. Полагаем, что такие права им могут быть предоставлены не
только международными договорами, но и федеральными законами, например,
федеральными законами О внутренних морских водах, территориальном море и
прилежащей зоне Российской Федерации, О континентальном шельфе
Российской Федерации, Об исключительной экономической зоне
Российской Федерации.
Положения пункта 3
статьи 6 законопроекта не являются предметом регулирования данной статьи и,
кроме того, они уже предусмотрены частью 2 статьи 21 Закона Российской
Федерации О государственной тайне.
Положения абзаца
первого пункта 1 статьи 7 законопроекта относительно права иностранного
гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации, если он имеет на него
разрешение, дублируют положения пункта 2 указанной статьи.
Пунктом 3 статьи 7
законопроекта определен общий порядок въезда в Российскую Федерацию (выдачи
визы), который уже установлен Федеральным законом О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (статья 24). Этим же
Законом (статьи 26 и 27) определен и перечень случаев, в которых въезд в
Российскую Федерацию иностранным гражданам может быть ограничен или не разрешен
(пункт 7 статьи 7 законопроекта).
Статьями 8, 26 и 27
законопроекта установлены правила регистрации иностранных граждан. Следует иметь в виду, что регистрационный учет (правила
регистрационного учета и органы, этим занимающиеся), в том числе и иностранных
граждан, законно находящихся на территории Российской Федерации, уже
предусмотрен Законом Российской Федерации О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации, что требует соответствующей отсылки в
законопроекте.
Пункт 3 статьи 9
законопроекта не является предметом его регулирования.
В статье 11
законопроекта следует исключить слова на установленный срок и в
определенных целях, так как в статьях 12 и 13 законопроекта раскрывается
содержание этих терминов.
В пункте 4 статьи
12 законопроекта требуется уточнить термин квалификационные права на
иммиграционную визу.
В статье 15
законопроекта указаны основания для рассмотрения вопроса о выдаче визы. Статьей
6 Федерального закона О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию установлено, что порядок выдачи российской визы
определяется настоящим Федеральным законом и постановлениями Правительства
Российской Федерации. В связи с этим статья 15 законопроекта должна быть
увязана с указанной статьей и статьей 25 этого Федерального закона, в которой
закреплены основания для оформления въезда в Российскую Федерацию.
Статья 16
законопроекта в части определения порядка выдачи приглашений на въезд
иностранных граждан в Российскую Федерацию также требует приведения в
соответствие с Федеральным законом О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию. В статье 25 Закона
предусматривается положение, на основании которого вопросы установления такого
порядка возлагаются на Правительство Российской Федерации. Кроме того,
используемый в пункте 1 указанной статьи термин приглашающий орган власти
или лицо, на наш взгляд, некорректен.
Пункты 1 и 2 статьи
17 законопроекта не относятся к предмету регулирования данной статьи, а пункт 3
статьи 17 законопроекта требует увязки со статьей 27 Федерального закона
О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию.
Кроме того, требует
доработки используемая в пункте 3 статьи 17 законопроекта терминология,
поскольку применение таких словосочетаний, как достоверно известно,
имеются достаточные основания полагать в законодательном акте недопустимо.
Это замечание касается и статьи 18 законопроекта, в тексте которой используются
слова немедленно, первому встреченному им.
Из названия статьи
17 законопроекта предлагаем также исключить слово особые,
применяемое в контексте со словами ограничения права иностранных граждан
на въезд в Российскую Федерацию. В Конституции Российской Федерации
словосочетание ограничение прав и свобод употребляется без слова
особые (статьи 55 и 56).
Пункт 1 статьи 32
законопроекта в части установления в нем ограничений права иностранных граждан
на свободное передвижение следует согласовать со статьей 8 Закона Российской
Федерации О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Статья 37
законопроекта устанавливает дополнительные обязанности иностранных работников.
Однако в законопроекте нет положений, определяющих основные обязанности
иностранных работников.
В пункте 4 статьи
38 законопроекта устанавливается положение, в соответствии с которым
должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по
внутренним делам в паспорте иностранного работника производит отметку о работе
в Российской Федерации. Полагаем, что в паспорте иностранного гражданина, как и
в паспорте российского гражданина, также нельзя делать никаких отметок (пункт 6
Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828).
Статья 49
законопроекта устанавливает не порядок обжалования действий и решений
должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере, а
констатирует возможность такого обжалования в соответствии с законодательством
Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.