Письмо Президента РФ от 09.09.1999 N Пр-1193

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 9 сентября 1999 г. N Пр-1193

 

Направляю заключение на проект федерального закона О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, принятый Государственной Думой в первом чтении 16 июня 1999 г.

 

Б.ЕЛЬЦИН

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ

ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Проект федерального закона О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (далее именуется - законопроект), принятый Государственной Думой в первом чтении, противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, О беженцах и некоторым другим законодательным актам, не соответствует системе российского законодательства, а также нуждается в терминологической и редакционной доработке.

Учитывая, что вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина согласно пункту в статьи 71 Конституции Российской Федерации отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, а вопросы, связанные с их защитой, согласно пункту б статьи 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует доработать те статьи законопроекта, которые касаются деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, увязывая их со статьями 73 и 77 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и самостоятельно решают вопросы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К таким статьям законопроекта следует отнести статьи 7, 10, 20, 21, 32, 35, 38, 39 и 47.

В некоторых статьях законопроекта определяется компетенция федеральных органов исполнительной власти (статьи 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 28, 35, 39 и 47). Однако указанные вопросы в соответствии со статьями 80, 110, 112 и 113 Конституции Российской Федерации и статьями 12 и 32 Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации возложены на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

В пункт 1 статьи 1 законопроекта включены нормы, устанавливающие ответственность за нарушение норм данного Закона (статьи 42 - 46 и 48). Поскольку нормы, предусматривающие такую ответственность, являются предметом регулирования специальных законодательных актов (например, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), считаем необходимым исключить указанные нормы из законопроекта и внести соответствующие изменения и дополнения в нормативные правовые акты в установленном порядке.

Кроме того, содержание названного пункта 1 не согласуется с названием статьи, поэтому полагаем, что его следовало бы включить в законопроект в качестве преамбулы.

Пункт 2 статьи 1 законопроекта по своему содержанию дублирует положения пункта 1 этой же статьи законопроекта. Это замечание касается и последней части статьи 2 законопроекта.

Тщательной проработки требуют положения статьи 2 законопроекта.

Например, положения, установленные частями второй и третьей указанной статьи, являются предметом регулирования других федеральных законов. Это относится к понятиям иностранный гражданин и лицо без гражданства, которые уже определены статьей 11 Закона Российской Федерации О гражданстве Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. В частях седьмой, восьмой и десятой этой же статьи законопроекта даны определения понятий удостоверение беженца, свидетельство о предоставлении временного убежища и свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации, которые урегулированы Федеральным законом О беженцах (статьи 4, 7 и 12).

Некоторые положения статьи 2 законопроекта не относятся к предмету его регулирования и подлежат исключению. Так, необходимо исключить положение части второй указанной статьи, в соответствии с которым наличие у иностранного гражданина гражданства другого государства подтверждается действительным документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, поскольку указанная норма не имеет отношения к понятию иностранный гражданин. Это замечание касается и части шестой, определяющей, что в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, при наличии действительного документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина и признаваемого в Российской Федерации в этом качестве, приглашение на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию является основанием для въезда в Российскую Федерацию без визы, поскольку это положение не имеет отношения к понятию приглашение на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию.

Некоторые положения статьи 2 законопроекта не согласуются с нормами, установленными федеральными законами. Из содержания части шестой указанной статьи следует, что на въезд в Российскую Федерацию приглашаются только иностранные граждане, в то время как в соответствии со статьей 25 Федерального закона О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию приглашение на въезд в Российскую Федерацию может быть получено не только иностранным гражданином, но и лицом без гражданства.

В соответствии с частями седьмой, восьмой и десятой статьи 2 законопроекта беженцем признается только иностранный гражданин, а в соответствии со статьей 1 Федерального закона О беженцах к ним относятся также и лица без гражданства. Аналогичное замечание касается и других частей указанной статьи (например, одиннадцатой, четырнадцатой и пятнадцатой).

Частью восемнадцатой статьи 2 законопроекта предусмотрено, что подтверждение на право трудовой деятельности в Российской Федерации иностранному гражданину выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграционной службы, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по миграционной службе. В то же время пунктом 15 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществление указанных полномочий возложено на территориальный орган Федеральной миграционной службы России.

Пункт 1 статьи 3 законопроекта изложен без учета положений части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, установивших примат международного права над законом. Это замечание касается также абзаца первого пункта 1 статьи 4 законопроекта и абзаца первого пункта 2 этой же статьи, а также пункта 1 статьи 9 законопроекта.

Пункт 2 статьи 3 законопроекта дублирует положения, предусмотренные частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

В абзаце втором пункта 1 статьи 4 законопроекта сформулированы специальные ограничения прав и свобод иностранных граждан. Однако Конституция Российской Федерации таких ограничений не устанавливает (статьи 55 и 56). Более того, частью 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации запрещается в Российской Федерации издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а частью 3 упомянутой статьи Конституции Российской Федерации закрепляется положение, в соответствии с которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Требует тщательной проработки статья 5 законопроекта, в соответствии с которой иностранные граждане, а также лица, имеющие двойное гражданство, не несут военную службу и не могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Однако в соответствии с пунктом 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (статья 59 Конституции Российской Федерации). Также следует указать и на такую категорию граждан Российской Федерации, которые постоянно проживают за ее пределами и не являются гражданами иных государств. В соответствии со статьей 8 Федерального закона О воинской обязанности и военной службе граждане, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации и изъявившие желание проходить военную службу по призыву, могут быть поставлены на воинский учет. Статья 12 Федерального закона О воинской обязанности и военной службе также не предусматривает предлагаемых законопроектом изъятий в отношении иностранных граждан, которые вправе добровольно поступить на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации в качестве гражданского персонала. Поскольку данный вопрос регулируется не только международными договорами Российской Федерации, но и Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, считаем некорректным в указанной статье делать ссылку на международные договоры Российской Федерации. Это же замечание касается и статьи 6 законопроекта. Поскольку законопроектом определяется правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, считаем неправомерным этим законопроектом определять правовое положение лиц, имеющих двойное гражданство. В то же время обращаем внимание на то, что в соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом указанные лица не могут быть ограничены в правах и свободах и не освобождаются от обязанностей, вытекающих из гражданства Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (то же предусмотрено пунктом 2 статьи 6 законопроекта).

Пунктом 1 статьи 6 законопроекта иностранным гражданам предоставляется право избирать и быть избранными только в соответствии с положениями, установленными международным договором Российской Федерации. Однако такое право предусмотрено и федеральными законами, в частности Федеральным законом Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Статьей 4 этого Федерального закона закреплено положение, предоставляющее иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и гражданам Российской Федерации.

Положения абзаца третьего пункта 2 статьи 6 законопроекта дублируют положения пункта 1 указанной статьи.

Абзац седьмой пункта 2 статьи 6 законопроекта, в соответствии с которым иностранные граждане и лица, имеющие двойное гражданство, не имеют права поступать на работу на режимные и особо важные объекты, следует увязать со статьей 4 Закона Российской Федерации О государственной тайне, предусматривающей возможность работы иностранных граждан на режимных объектах. В указанной статье Закона говорится, что Президент Российской Федерации заключает международные договоры Российской Федерации о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственную тайну.

В соответствии с абзацем восьмым пункта 2 статьи 6 законопроекта иностранные граждане лишаются права в Российской Федерации заниматься разведкой, разработкой и промыслом живых и неживых ресурсов и другой деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Однако в соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами наравне с гражданами Российской Федерации. Полагаем, что такие права им могут быть предоставлены не только международными договорами, но и федеральными законами, например, федеральными законами О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, О континентальном шельфе Российской Федерации, Об исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Положения пункта 3 статьи 6 законопроекта не являются предметом регулирования данной статьи и, кроме того, они уже предусмотрены частью 2 статьи 21 Закона Российской Федерации О государственной тайне.

Положения абзаца первого пункта 1 статьи 7 законопроекта относительно права иностранного гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации, если он имеет на него разрешение, дублируют положения пункта 2 указанной статьи.

Пунктом 3 статьи 7 законопроекта определен общий порядок въезда в Российскую Федерацию (выдачи визы), который уже установлен Федеральным законом О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (статья 24). Этим же Законом (статьи 26 и 27) определен и перечень случаев, в которых въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам может быть ограничен или не разрешен (пункт 7 статьи 7 законопроекта).

Статьями 8, 26 и 27 законопроекта установлены правила регистрации иностранных граждан. Следует иметь в виду, что регистрационный учет (правила регистрационного учета и органы, этим занимающиеся), в том числе и иностранных граждан, законно находящихся на территории Российской Федерации, уже предусмотрен Законом Российской Федерации О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, что требует соответствующей отсылки в законопроекте.

Пункт 3 статьи 9 законопроекта не является предметом его регулирования.

В статье 11 законопроекта следует исключить слова на установленный срок и в определенных целях, так как в статьях 12 и 13 законопроекта раскрывается содержание этих терминов.

В пункте 4 статьи 12 законопроекта требуется уточнить термин квалификационные права на иммиграционную визу.

В статье 15 законопроекта указаны основания для рассмотрения вопроса о выдаче визы. Статьей 6 Федерального закона О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию установлено, что порядок выдачи российской визы определяется настоящим Федеральным законом и постановлениями Правительства Российской Федерации. В связи с этим статья 15 законопроекта должна быть увязана с указанной статьей и статьей 25 этого Федерального закона, в которой закреплены основания для оформления въезда в Российскую Федерацию.

Статья 16 законопроекта в части определения порядка выдачи приглашений на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию также требует приведения в соответствие с Федеральным законом О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. В статье 25 Закона предусматривается положение, на основании которого вопросы установления такого порядка возлагаются на Правительство Российской Федерации. Кроме того, используемый в пункте 1 указанной статьи термин приглашающий орган власти или лицо, на наш взгляд, некорректен.

Пункты 1 и 2 статьи 17 законопроекта не относятся к предмету регулирования данной статьи, а пункт 3 статьи 17 законопроекта требует увязки со статьей 27 Федерального закона О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию.

Кроме того, требует доработки используемая в пункте 3 статьи 17 законопроекта терминология, поскольку применение таких словосочетаний, как достоверно известно, имеются достаточные основания полагать в законодательном акте недопустимо. Это замечание касается и статьи 18 законопроекта, в тексте которой используются слова немедленно, первому встреченному им.

Из названия статьи 17 законопроекта предлагаем также исключить слово особые, применяемое в контексте со словами ограничения права иностранных граждан на въезд в Российскую Федерацию. В Конституции Российской Федерации словосочетание ограничение прав и свобод употребляется без слова особые (статьи 55 и 56).

Пункт 1 статьи 32 законопроекта в части установления в нем ограничений права иностранных граждан на свободное передвижение следует согласовать со статьей 8 Закона Российской Федерации О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Статья 37 законопроекта устанавливает дополнительные обязанности иностранных работников. Однако в законопроекте нет положений, определяющих основные обязанности иностранных работников.

В пункте 4 статьи 38 законопроекта устанавливается положение, в соответствии с которым должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по внутренним делам в паспорте иностранного работника производит отметку о работе в Российской Федерации. Полагаем, что в паспорте иностранного гражданина, как и в паспорте российского гражданина, также нельзя делать никаких отметок (пункт 6 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828).

Статья 49 законопроекта устанавливает не порядок обжалования действий и решений должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере, а констатирует возможность такого обжалования в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.