Письмо Счетной палаты РФ от 20.09.1999 N 01-1164/15

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 20 сентября 1999 г. N 01-1164/15

 

В соответствии с распоряжением и.о. Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 августа 1999 года N 265р-I Счетная палата подготовила и направляет Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год.

Заключение рассмотрено и одобрено Коллегией Счетной палаты 17 сентября 1999 года (протокол N 28(179)).

Секретные материалы Заключения направляются отдельным письмом.

 

Председатель

Х.М.КАРМОКОВ

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ

БЮДЖЕТЕ НА 2000 ГОД

 

1. Макроэкономические условия реализации бюджета в 2000 году

 

1.1. Макроэкономические условия реализации бюджета 2000 года будут неблагоприятными. Заложенный в прогноз макроэкономический сценарии не обеспечивает преодоление последствий финансового кризиса 1998 года и формирование условий активизации внутренних источников оживления экономической конъюнктуры.

Так, согласно прогнозу, в структуре использования ВВП расходы на конечное потребление домашних хозяйств сократятся с 55,9% в 1998 году до 55,2% в 2000 году, а расходы на конечное потребление государственных учреждений за этот же период - с 18% до 14,2%. Ожидается снижение доли валового сбережения в ВВП с 23% в 1997 году до 17,2% в 2000 году. При этом валовое сбережение домашних хозяйств сократится еще больше - с 9,0% до 3,6%.

Сокращается также валовое накопление - с 22,9 - 23,1% ВВП в 1997 году до 15,2 - 15,9% ВВП в 2000 году. Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования в 1999 году останутся на уровне 1998 года, а в 2000 году, даже по оптимистичному варианту, общий объем инвестиций не выйдет на уровень 1997 года.

В целом, представляется маловероятным достижение в 2000 году предусмотренного прогнозом перелома в экономической ситуации, ускорение экономического роста в 2001 году и достижение в 2002 году 10% прироста ВВП по сравнению с 1998 годом.

1.2. Достоверность основных макроэкономических показателей прогноза представляется недостаточно обоснованной. Прежде всего, это относится к прогнозируемым темпам инфляции и динамике ВВП.

Заложенные в прогноз и бюджет темпы роста инфляции представляются заниженными. Проект бюджета на 2000 год сформирован исходя из оценки годового уровня инфляции (рост потребительских цен) в 118% (декабрь 1999 года к декабрю 2000 года) и индекса - дефлятора ВВП в 122,5%. Разработчики прогноза и проекта бюджета исходили из затухания инфляционных процессов во втором полугодии 1999 года. Для таких оптимистических оценок нет оснований. Рост цен на энергоносители, прежде всего, на бензин и мазут, нарушения соглашений по ценообразованию в отраслях ТЭК стимулируют инфляционные ожидания.

С учетом заложенных в прогноз темпов роста цен по основным секторам хозяйства (промышленность - 127%, сельское хозяйство - 127%, капитальное строительство - 128%, платные услуги населению - 132%), динамики фонда заработной платы (125%), номинальных доходов на душу населения (131%) и обменного курса рубля годовой рост инфляции 118% представляется необоснованно заниженным. Исходя из заложенного в прогноз сценария, основным генератором инфляционных процессов будет рост издержек в отраслях реального сектора, что должно оказать негативное влияние на их финансовое состояние.

В 2000 году следует ожидать осложнения ситуации на валютным рынке за счет снижения на 3,5 млрд. долларов США положительного сальдо счета текущих операций (на 2,5 млрд. долларов - по торговым операциям и увеличению на 1 млрд. долларов отрицательного сальдо по балансу услуг, трансфертов и капитальных операций), что может дополнительно стимулировать инфляционные процессы за счет курсового фактора.

Превышение реальных темпов инфляции над прогнозируемыми приведет не только к увеличению инфляционных доходов бюджета, но и к значительному сокращению бюджетных расходов в реальном измерении.

1.3. Основные макроэкономические параметры проекта бюджета и прогноза (объем ВВП, темпы роста ВВП и индекс - дефлятор) не согласуются друг с другом. Исходя из прогнозируемых Правительством Российской Федерации темпов роста ВВП (101,5%), индекса - дефлятора (122,5%) и ожидаемого, с учетом фактической динамики инфляционных процессов, объема ВВП 1999 года в размере 4100 млрд. рублей, в 2000 году ВВП должен составить 5274 млрд. рублей вместо 5100,0 млрд. рублей, заявленных в проекте бюджета. При заложенном в проект бюджета уровне мобилизации доходов консолидированного бюджета такая разница означает недоучет в качестве доходов бюджетной системы 35,6 млрд. рублей.

Рассогласование важнейших макроэкономических показателей ставит под сомнение обоснованность основных параметров бюджета.

1.4. Для оценки реального доходного потенциала консолидированного бюджета и выработки мер по увеличению собираемости бюджетных доходов важно знать масштабы хозяйственного оборота, не подпадающего под контроль налоговых органов. По расчетам Счетной палаты, сделанным на основе анализа основных структурных элементов ВВП по источникам доходов (доходы населения, доходы государства, прибыль и амортизация), масштабы заложенного в объем ВВП неучитываемого доходного потенциала консолидированного бюджета могут быть оценены примерно в 1385 млрд. рублей (27,2% ВВП). Это означает, что при сохранении заложенного в проекте Закона уровня собираемости доходов в консолидированный бюджет (28,2%) его потенциальные потери составляют порядка 377 млрд. рублей, из которых на потери федерального бюджета приходится 188,4 млрд. рублей. Поступление таких средств в консолидированный бюджет обеспечило бы повышение общего уровня мобилизации доходов в бюджетную систему страны до 35,6% ВВП.

 

2. Доходы федерального бюджета

 

2.1. Доходы федерального бюджета, с учетом доходов целевых бюджетных фондов, установлены в размере 745,13 млрд. рублей, или 14,6% к прогнозируемому объему ВВП, при ожидаемом в 1999 году уровне поступлений в доходную часть бюджета 13,4% от ВВП. В сопоставимых ценах доходная часть федерального бюджета должна возрасти на 10,3% к ожидаемому объему поступлений 1999 года. Согласно законопроекту доходы федерального бюджета по сравнению с показателями Федерального закона О федеральном бюджете на 1999 год в абсолютном выражении увеличены на 271,5 млрд. рублей. Предлагаемые меры по увеличению собираемости и улучшению администрирования налоговых доходов должны обеспечить дополнительные поступления в размере 23,3 млрд. рублей.

Увеличение поступлений в доходную часть федерального бюджета в основном обусловлено повышением уровня ставок косвенных налогов, а также введением ряда новых обязательных платежей в бюджет и, прежде всего, экспортных пошлин. Одновременно предполагается произвести перераспределение доходов консолидированного бюджета в пользу федерального. В налоговых и неналоговых доходах консолидированного бюджета на федеральный бюджет должно приходиться 59% (720,93 млрд. рублей), а на бюджеты территорий - 41% (500,96 млрд. рублей). Таким образом, в пользу федерального бюджета будет перераспределено дополнительно налоговых и неналоговых доходов 109,98 млрд. рублей, а с учетом всех источников доходов - 26,8 млрд. рублей. Следовательно, расширение доходной базы федерального бюджета в существенной мере достигается за счет сокращения бюджетных ресурсов регионов.

2.2. При планировании налоговых доходов по-прежнему сохраняется инерционный подход, когда расчет производится на основе достигнутого уровня собираемости прошлых лет. Прогноз средней собираемости налогов в 2000 году (74,3%) основывается на фактическом уровне собираемости в 1999 году (71,1%).

Низкий коэффициент собираемости закладывается в расчетах даже по тем видам продукции, по которым существует достаточно полный учет ее производства и реализации. Так, по акцизам на автомобильный бензин предусматривается собираемость лишь на уровне 60%, по газу - на уровне 73,2%. Недостаточно убедительным является применяемый в расчетах коэффициент собираемости акцизов на водку и ликеро- водочные изделия - 86,0%. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, налоговые доходы бюджета должны рассчитываться исходя из 100% собираемости, что привело бы к дополнительной мобилизации в федеральный бюджет 191,8 млрд. рублей.

 

ОЦЕНКА ПОТЕРЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2000 ГОДУ

ОТ НЕПОЛНОЙ СОБИРАЕМОСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ

(по отдельным видам поступлений)

 

млн. руб.

┌──────────────────────────┬────────┬─────────┬─────────┬────────┐

                          │Сумма   │Расчетный│Сумма    │Резервы │

                          │налога  │процент  │поступле-│поступ- │

                          │с учетом│собирае- │ния в фе-│ления  

                          │100%    │мости    │деральный│налогов │

                          │собирае-│         │бюджет          

                          │мости                            

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Налог на прибыль (доход)  │ 70037,9│     82  │ 57431,1 │ 12606,8│

│предприятий (организаций) │                                 

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Налог на доходы с           4449,0│     90    4004,1 │   444,9│

│процентов (дисконта),                                      

│полученных владельцами                                     

│государственных                                            

│ценных бумаг                                               

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Подоходный налог          │ 33603,2│     95  │ 31923,0 │  1680,2│

│с физических лиц                                           

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Налог на игорный бизнес      210      100     210          

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│НДС по товарам (работам,  │231581,7│     65  │150528,1 │ 81053,6│

│услугам), производимым                                     

│на территории РФ                                           

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│НДС по товарам (работам,  │144656,1│     71  │102705,8 │ 41950,3│

│услугам), ввозимым на                                      

│территорию РФ                                              

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Акцизы на товары,                                          

│производимые на территории│                                 

│РФ, в том числе:                                           

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│ по алкогольной продукции │ 16762,1│     86  │ 14457,3 │  2304,8│

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│ автомобили легковые         265,6│     70     185,9 │    70,7│

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│ на бензин автомобильный  │ 25546,0│     60  │ 15327,6 │ 10218,4│

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│ на природный газ         │103581,0│     73,2│ 75821,3 │ 27759,7│

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│ на нефть, включая           16775│     90  │ 15097,5 │  1677,5│

│ стабилизированный                                         

│ газовый конденсат                                         

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Акцизы на товары, ввозимые│  4120,0│     95    3914,0 │   206 

│на территорию Российской                                   

│Федерации                                                  

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Налог на покупку            2065,5│     75    1549,9 │   515,6│

│иностранных денежных                                       

│знаков и платежных                                         

│документов, выраженных в                                   

│иностранной валюте                                         

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Плата за пользование        7285,7│     70    5100     2185,7│

│недрами                                                    

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Плата за пользование         801,6│     70     561,1 │   240,5│

│водными объектами                                          

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Платежи за пользование       793,8│    100     793,8 │       

│лесным фондом                                               

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Плата за нормативные и       349,0│    100     349,0 │       

│сверхнормативные выбросы                                   

│и сбросы вредных веществ, │                                 

│размещение отходов                                         

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Земельный налог             3891,0│    100    3891,0 │       

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Единый налог на вмененный │   911,8│     80     729,4 │   182,4│

│доход для определенных                                     

│видов деятельности                                         

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

│Вывозные таможенные       │ 87550,2│     90  │ 78795,2 │  8755,0│

│пошлины                                                    

├──────────────────────────┼────────┼─────────┼─────────┼────────┤

      Итого                                         │191782,0│

└──────────────────────────┴────────┴─────────┴─────────┴────────┘

 

2.3. Большинство предлагаемых Счетной палатой мер по повышению собираемости налогов и расширению налогооблагаемой базы не нашли отражения в законопроекте. В нем не предусмотрены меры по мобилизации в бюджет налоговой недоимки, которая на 1 августа 1999 года составляла 210,4 млрд. рублей. Недоимка может быть частично погашена путем ее целевого кредитования через уполномоченный государством банк. Возврат кредита может гарантироваться векселями бюджетного недоимщика, которые должны учитываться Центральным банком Российской Федерации.

Следует активнее использовать погашение недоимки путем передачи в государственную собственность акций предприятий - должников или переуступки долговых обязательств недоимщика другим организациям и предприятиям (факторинг) и ее погашения путем товарных поставок для государственных нужд.

По-прежнему Министерство Российской Федерации по налогам и сборам не наделено статусом сборщика налогов, сохраняется значительное ущемление прав налоговых органов при необоснованном расширении прав налогоплательщиков, не принимаются меры по усилению контроля в сфере оборота наличных денег и применения контрольно-кассовых машин.

2.4. В законопроекте имеет место занижение налогооблагаемой базы относительно данных прогноза. Например, Минфин России при расчете поступлений акцизов на ликеро-водочные изделия исходил из сохранения в 2000 году объемов производства 1999 года (120 млн. декалитров), тогда как в прогнозе этот показатель оценивался в 130 - 143 млн. декалитров. Поэтому рост доходов федерального бюджета по данному акцизу в 2000 году на 32% достигается исключительно за счет увеличения его ставки. Занижение налогооблагаемой базы имеет место и при расчете акцизов на этиловый спирт. Минфин России учел поступление акциза исходя из годового уровня производства в 54 млн. декалитров, тогда как в прогнозе объем производства этилового спирта из пищевого сырья оценивается в 60 - 67 млн. декалитров. Общие потери бюджета от уменьшения налогооблагаемого оборота этилового спирта и ликеро-водочных изделий могут быть оценены как минимум в 1,26 млрд. рублей.

2.5. Объем поступлений в федеральный бюджет НДС по товарам (работам, услугам), производимым на территории Российской Федерации, определен исходя из прогнозируемого объема ВВП, его структуры и доли облагаемого оборота в ВВП. По оценке Счетной палаты, облагаемый налогом оборот составляет не 42,2% ВВП, а не менее 53% ВВП, т.е. может быть увеличен до 2733 млрд. рублей. Дополнительные поступления в федеральный бюджет от увеличения облагаемого хозяйственного оборота могут составить не менее 75 млрд. рублей, а с учетом резервов по собираемости - 155 млрд. рублей.

2.6. При определении ставок вывозных пошлин на нефть и газ также не учитывался в полной мере реально располагаемый объем налогооблагаемой базы. В законопроекте установлено, что поступления в федеральный бюджет от вывозных пошлин составляет 78,80 млрд. рублей (2,46 млрд. долларов США). Расчет поступлений от экспорта нефти (26,34 млрд. рублей) основывался на ставке пошлины в 7,5 евро, а от экспорта газа (10,60 млрд. рублей) - на ставке пошлины в 5% от экспортной цены. При условии, что экспортные цены на нефть и газ в 2000 году останутся на уровне прогнозных цен 1999 года (83,6 доллара и 50 долларов соответственно), а внутренние цены на нефть и газ будут возрастать в соответствии с прогнозным средним дефлятором по промышленности (27%), разница между внешней и внутренней ценой на нефть составит 1834 рубля (61,3 евро), а на газ - 1188 рублей (74,3% от экспортной цены).

Таким образом, установленные в законопроекте ставки пошлин покрывают по нефти лишь 12,2% от разницы между экспортной и внутренней ценой, а по газу - 6,7%. По мнению Счетной палаты, повышение ставок пошлин на вывоз нефти и газа в 2 раза (до 15 евро и 10% соответственно) не окажет негативного воздействия на деятельность нефтяных и газовых компаний и не затруднит выполнение ими текущих обязательств перед внешними кредиторами и внутренними потребителями. В результате федеральный бюджет может получить дополнительные доходные поступления в размере 37,0 млрд. рублей.

2.7. Значительные резервы увеличения налогооблагаемой базы имеются и при обеспечении поступлений в федеральный бюджет от ввозных таможенных пошлин, которые установлены в размере 87,5 млрд. рублей. При этом расчет основывался на предположении, что объемы импорта товаров из стран дальнего зарубежья составят 29 млрд. долларов США. При этом в сопроводительных материалах указывается, что рост показателей по налоговым поступлениям от ввоза товаров будет обеспечиваться за счет выявления и пресечения нерегистрируемого ввоза товаров на территорию Российской Федерации и занижения таможенной стоимости импортных товаров. Однако, согласно данным Прогноза, в 2000 году объем импорта из стран дальнего зарубежья, с учетом нерегистрируемого, составит 32 - 35 млрд. долларов США. Таким образом, даже с учетом предлагаемых мер по легализации импортных операций вне контроля таможенных органов остается ввоз товаров на сумму как минимум 3 млрд. долларов США, обложение которых могло бы дополнительно привлечь в бюджет 9,1 млрд. рублей.

2.8. В законопроекте предусмотрено существенное увеличение неналоговых доходов по сравнению с ожидаемым поступлением в 1999 году - с 33,0 млрд. рублей до 62,9 млрд. рублей, или на 36% в сопоставимых ценах. Еще большие темпы прироста предусмотрены для доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, - с 7,9 млрд. рублей до 25,2 млрд. рублей, или на 160% в сопоставимых ценах.

2.9. В проекте бюджета предусмотрено значительное увеличение (с 15 млрд. рублей до 18 млрд. рублей) доходов от продажи государственного имущества, направляемых на покрытие дефицита федерального бюджета. Основными источниками получения указанных средств должна стать реализация находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших, в том числе стратегически значимых предприятий (ОАО Роснефть, ОАО НК ЛУКойл, ОАО НГК Славнефть, ОАО НК ОНАКО, ОАО Связьинвест, ОАО Транснефтепродукт и др.). Таким образом, Правительство Российской Федерации по-прежнему исходит из ошибочной практики преимущественного получения доходов бюджета не от использования федеральной собственности (аренда и дивиденды), а от ее приватизации и продажи. В то же время, согласно расчетам, при взимании дивидендов с этих компаний по нормам, принятым в странах с развитой рыночной экономикой, государство могло бы получить только в течение 2000 года 3,6 млрд. рублей и в течение 5 лет окупить предполагаемые доходы от их приватизации. Всего от продажи принадлежавшего государству имущества федеральный бюджет за весь период приватизации получил около 40 млрд. рублей.

Доходы от продажи конкретных объектов, находящихся в государственной собственности, являются разовыми, невоспроизводимыми неналоговыми доходами федерального бюджета. Следовательно, указанные доходы нецелесообразно и неэффективно направлять на текущее потребление, в том числе на покрытие дефицита федерального бюджета. Доходы от приватизации государственного имущества необходимо инвестировать через Бюджет развития в производительный сектор экономики в целях роста ВВП и налогооблагаемой базы.

Продажа указанных пакетов акций должна осуществляться только в соответствии с Федеральным законом о государственной программе приватизации, который не представлен в общем пакете документов к бюджетному законопроекту. Поэтому отнесенная к внутренним источникам финансирования величина доходов от продажи государственного имущества в размере 18 млрд. рублей не имеет ни юридического, ни финансового обоснования.

Установленные в законопроекте нормы и порядок распределения денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества, противоречат действующему законодательству. В связи с этим направляемые Мингосимуществу России и Российскому фонду федерального имущества 6,7% от этих доходов должны быть перераспределены в пользу федерального бюджета.

2.10. Правительством Российской Федерации не предусмотрено в 2000 году повышение эффективности управления государственными пакетами акций, в том числе и увеличение начислений в виде дивидендов. Поступления в федеральный бюджет по данной статье неналоговых доходов определены в размере 3,5 млрд. рублей. Проверки Счетной палаты свидетельствуют, что около 85% поступлений дивидендов обеспечивают 10 - 15 акционерных обществ с участием государства, тогда как Правительство Российской Федерации участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах. При этом дивиденды начисляются в размере не более 0,5% от прибыли предприятий, тогда как в странах с развитой рыночной экономикой данный показатель составляет в среднем 7%. Введение института специальных представителей Российской Федерации в наиболее крупных акционерных обществах с участием государства, установление конкретных заданий по начислению дивидендов на государственный пакет акций позволило бы, по оценкам Счетной палаты, увеличить эти доходы на порядок и довести их до уровня 35 - 40 млрд. рублей.

В ходе проверок Счетной палаты было выявлено, что дивиденды, начисляемые Сбербанком России, Внешторгбанком и росзагранбанками на государственный пакет акций, перечисляются в доход Банка России. В связи с этим в тексте законопроекта необходимо закрепить норму, предусматривающую перечисление этих доходов в федеральный бюджет.

2.11. В законопроекте размер доходов от сдачи в аренду государственной собственности определен в сумме 4,92 млрд. рублей. Такой уровень поступлений нельзя считать удовлетворительным. Проверки Счетной палаты свидетельствуют, что государство не располагает исчерпывающей информацией о принадлежащем ему имуществе, так как до сих пор не сформирован полностью реестр недвижимости, находящейся в федеральной собственности. Не налажен должный контроль за сдачей в субаренду государственными учреждениями помещений и перечислением получаемого дохода в федеральный бюджет. Нередки случаи, когда коммерческие организации при аренде помещений пользуются льготами, установленными для государственных организаций. Более полный учет находящегося в федеральной собственности имущества и пересмотр оформленных с нарушением действующего законодательства арендных договоров могут существенно увеличить доходы федерального бюджета по данной статье неналоговых доходов и довести их до уровня 40 млрд. рублей.

2.12. Статья Платежи от государственных предприятий законопроекта включает только поступления от СП Вьетсовпетро в размере 4,9 млрд. рублей. В то же время, согласно действующему законодательству, собственник в лице государства имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственного унитарного предприятия. По оценке Счетной палаты, наведение порядка в управлении государственными предприятиями приведет к получению возобновляемых доходов в виде платежей государственных предприятий в размере до 10 млрд. рублей.

2.13. В законопроекте констатируется, что доходным источником бюджета является прибыль Центрального банка Российской Федерации, но при этом не конкретизируется объем планируемых перечислений и не учитываются требования федерального законодательства, определяющие размер данного поступления в процентах от прибыли Банка России.

В соответствии с действующим законодательством Банк России самостоятельно определяет правила ведения бухгалтерского учета и формирования учетной политики. В связи с этим финансовые результаты от отдельных видов операций проводятся, минуя счета доходов (только за 1997 год не были учтены доходы в размере 7991,5 млн. деноминированных рублей).

По мнению Счетной палаты, в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) должны быть внесены изменения, предусматривающие введение государственного внешнего контроля за формированием его прибыли, исполнением сметы расходов на его содержание, организацией бухгалтерского учета и учетной политики.

2.14. Слабо востребованным резервом пополнения доходной части бюджета в части неналоговых доходов является задолженность ряда государств по долгам бывшему СССР, размеры которой оцениваются примерно в 150 миллиардов долларов США. Единственным крупным должником России, регулярно компенсирующим свою задолженность, является Индия.

При налаживании должного контроля за операциями с активами стран - должников (валютой, товарами, собственностью) доходы федерального бюджета от возврата долга бывшему СССР могут быть существенно увеличены.

Доходы от возврата валютных кредитов правительствами иностранных государств и внутренними заемщиками учитываются в разделе расходов по разделу Международная деятельность со знаком минус. Отражение упомянутой статьи в неналоговых доходах способствовало бы активизации работы исполнительной власти по погашению долговых обязательств по внешним займам перед Российской Федерацией.

2.15. В последние годы происходит неуклонное падение инвестиций, в том числе, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Постепенное проедание основного капитала выражается в неуклонном уменьшении объема амортизационных отчислений. По прогнозу в 2000 году их объем составит 410 млрд. рублей, тогда как в 1997 году амортизация оценивалась в 640 млрд. рублей.

Проверки Счетной палаты свидетельствуют, что амортизационные отчисления на предприятиях, в том числе находящихся в федеральной собственности, по большей части используются не по назначению, прежде всего для пополнения оборотных средств. Действующее законодательство наделяет собственников правом самостоятельно распоряжаться активами принадлежащих им предприятий. В связи с этим целесообразно направить на государственные инвестиции часть амортизационных отчислений предприятий, находящихся в государственной и смешанной формах собственности, что позволило бы дополнительно мобилизовать в Бюджет развития до 100 млрд. рублей. Необходимо поручить Правительству Российской Федерации представить расчеты амортизационных отчислений от стоимости основных фондов по всем формам собственности для возможной их централизации.

 

3. Расходы федерального бюджета

 

3.1. Расходная часть бюджета определена в размере 803,0 млрд. рублей, или 15,75% к ожидаемому объему ВВП. По сравнению с Федеральным законом О федеральном бюджете на 1999 год (с учетом связанных кредитов) расходы федерального бюджета 2000 года в сопоставимых ценах должны увеличиться на 10,2%. При этом нарастает диспропорциональность в динамике расходов по различным разделам.

Наиболее существенно предполагается увеличить расходы федерального бюджета по таким разделам, как обслуживание внешнего долга, государственное управление, международная деятельность, средства массовой информации. Так, объем расходов по разделу Средства массовой информации на 2000 год увеличен в 2,7 раза по сравнению с 1999 годом. При этом наибольший рост предусмотрен по подразделу Телевидение и радиовещание - почти в три раза, в том числе по статье Оплата аренды каналов связи - в 15 раз. Обоснования такого роста в материалах к бюджету отсутствуют.

Вместе с тем сокращение бюджетного финансирования предусмотрено по таким разделам, как национальная оборона, фундаментальные исследования и поддержка научно-технического прогресса, промышленность, энергетика и строительство, сельское хозяйство и рыболовство.

Разница в динамике расходов по различным разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета особенно заметна при анализе бюджетов за ряд лет (см. таблицу структуры расходов федерального бюджета в 1995 - 2000 годах). Так, расходы на государственное управление с 1996 года по сравнению с 2000 годом возросли с 1,6% до 3,2% к общей сумме расходов (или с 0,29% до 0,51% ВВП), на правоохранительную деятельность - с 8,8% до 10,7% (с 1,62% до 10,68% ВВП), на обслуживание государственного долга - с 13,6% до 27,4% (с 2,53% до 4,32% ВВП). В то же время расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу за этот же период сократились с 2,7% до 1,8% к общей сумме расходов (с 0,50% до 0,28% ВВП), на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику - с 4,5% до 2,1% (с 0,84% до 0,33% ВВП), на сельское хозяйство и рыболовство - с 3,4% до 0,9% (с 0,63% до 0,14% ВВП), а на промышленность, энергетику и строительство - с 11,6% до 2,1% (с 2,15% до 0,33% ВВП).

 

СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 1995 - 2000

ГОДАХ В СТРУКТУРЕ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

НА 2000 ГОД

 

(расходы бюджетов 1995 - 1999 гг., принятые

в первоначальной редакции)

 

┌───────────────┬────────────────────────────────────────────────┐

                           Утвержденный бюджет на год         

  Показатели   ├─────┬──────┬────────┬────────┬────────┬────────┤

               │ 1995│ 1996 │  1997    1998    1999  │2000 год│

               │ год │ год    год     год     год   │- проект│

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

    Расходы                                              

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Государственное│                                          

│управление и                                             

│местное                                                  

│самоуправление │                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 1,6 │  1,6 │    2,2 │   2,4     2,8     3,2 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,29│    0,43│   0,42 │   0,41 │   0,51 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Международная                                            

│деятельность                                             

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 7,8 │  5,8 │    1,4 │   2,9     7,0     7,9 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         1,07│    0,26│   0,51 │   1,02 │   1,25 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Национальная                                             

│оборона                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │18,7 │ 16,5 │   17,4 │  16,6    16,0    14,9 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         3,06│    3,32│   2,88 │   2,34 │   2,34 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Правоохрани-                                             

│тельная                                                  

│деятельность,                                            

│обеспечение                                              

│безопасности                                             

│государства и                                            

│судебная власть│                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 6,7 │  8,8 │    9,6 │   9,3    10,2    10,7 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         1,62│    1,82│   1,62 │   1,49 │   1,68 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Фундаментальные│                                          

│исследования и │                                          

│содействие                                               

│научно-техни-                                            

│ческому                                                  

│прогрессу                                                

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 2,6 │  2,7 │    2,9 │   2,3     2,0     1,8 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,60│    0,66│   0,39 │   0,29 │   0,28 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Промышленность,│                                          

│энергетика и                                             

│строительство                                            

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │13,1 │ 11,6 │    9,6 │   5,6     2,5     2,1 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         2,15│    1,82│   0,97 │   0,36 │   0,34 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Сельское                                                 

│хозяйство и                                              

│рыболовство                                              

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 3,9 │  3,4 │    3,1 │   2,4     1,6     0,9 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,63│    0,59│   0,42 │   0,23 │   0,14 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Охрана                                                   

│окружающей                                               

│природной среды│                                          

│и природных                                              

│ресурсов,                                                

│гидрометеоро-                                            

│логия,                                                    

│картография и                                            

│геодезия                                                 

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,6 │  0,5 │    0,5 │   0,6     0,5     0,5 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,09│    0,10│   0,10 │   0,07 │   0,07 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Транспорт,                                               

│дорожное                                                

│хозяйство,                                               

│связь и                                                  

│информатика                                              

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 3,3 │  4,5 │    6,0 │   4,6     5,2     2,1 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,84│    1,14│   0,80 │   0,76 │   0,33 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Развитие                                                 

│рыночной                                                 

│инфраструктуры │                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,00│  0,00│    0,21│   0,02 │   0,00 │   0,00 │

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,00│    0,04│   0,004│   0,00 │   0,00 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Предупреждение │                                          

│и ликвидация                                             

│последствий                                              

│чрезвычайных                                             

│ситуаций и                                               

│стихийных                                                

│бедствий                                                 

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 1,0 │  1,4 │    1,6 │   1,7     1,3     1,1 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,26│    0,31│   0,30 │   0,18 │   0,18 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Образование                                              

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 3,8 │  3,6 │    3,6 │   3,5     3,6     3,9 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                              

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,66│    0,68│   0,61 │   0,52 │   0,52 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Культура,                                                

│искусство и                                              

│кинематография │                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,6 │  0,6 │    0,6 │   0,7     0,5     0,6 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,12│    0,12│   0,13 │   0,08 │   0,09 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Средства                                                 

│массовой                                                 

│информации                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,7 │  0,6 │    0,6 │   0,4     0,4     0,7 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,10│    0,11│   0,07 │   0,05 │   0,11 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Здравоохранение│                                          

│и физическая                                             

│культура                                                 

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 1,8 │  1,8 │    2,2 │   1,9     1,8     1,9 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,32│    0,42│   0,33 │   0,26 │   0,30 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Социальная                                               

│политика                                                 

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 3,6 │  5,3 │    6,1 │   7,1     7,2     7,7 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,98│    1,17│   1,23 │   1,06 │   1,22 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Обслуживание                                             

│государствен-                                            

│ного долга                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 9,6 │ 13,6 │   15,1 │  25,2    28,6    27,4 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         2,53│    2,87│   4,37 │   4,17 │   4,32 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Пополнение                                               

│государственных│                                          

│запасов                                                  

│и резервов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,08│  0,13│    0,11│   0,05 │   0,02 │   0,02 │

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,02│    0,02│   0,01 │   0,002│   0,003│

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Финансовая                                               

│помощь бюджетам│                                          

│других уровней │                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │12,0 │ 12,8 │   12,2 │  10,5     7,4     8,3 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         2,38│    2,33│   1,82 │   1,09 │   1,30 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Утилизация и                                             

│ликвидация                                               

│вооружений,                                              

│включая                                                  

│выполнение                                               

│международных                                            

│договоров                                                

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 1,0 │  0,8 │    0,6 │   0,4     0,3     0,3 

  к общей сумме│                                           

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,14│    0,11│   0,07 │   0,04 │   0,04 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Мобилизационная│                                          

│подготовка                                               

│экономики                                                

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,0 │  0,0 │    0,2 │   0,2     0,1     0,1 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                              

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,00│    0,03│   0,03 │   0,01 │   0,01 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Исследование и │                                          

│использование                                            

│космического                                             

│пространства                                             

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 0,0 │  0,0 │    0,0 │   0,7     0,5     0,4 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,00│    0,00│   0,13 │   0,07 │   0,07 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Прочие расходы │                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 5,6 │  2,1 │    1,7 │  -1,3    -1,6     0,5 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,39│    0,32│  -0,23 │  -0,24 │   0,08 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Целевые                                                  

│бюджетные                                                

│фонды                                                    

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах  │ 1,9 │  2,0 │    2,6 │   2,2     2,2     3,0 

  к общей сумме│                                          

  расходов                                               

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах         0,36│    0,48│   0,38 │   0,32 │   0,48 │

  к ВВП                                                  

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

│Итого расходов │                                          

├───────────────┼─────┼──────┼────────┼────────┼────────┼────────┤

  в процентах       │ 18,53│   19,05│  17,38 │  14,60 │  15,75 │

  к ВВП                                                  

└───────────────┴─────┴──────┴────────┴────────┴────────┴────────┘

 

3.2. Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета занимают расходы на обслуживание государственного долга (27,4% всех расходов, или 4,32% ВВП). По сравнению с бюджетом 1999 года произошло существенное изменение структуры этих расходов. Так, расходы на обслуживание внешнего долга увеличились с 17,11% расходов (2,50% ВВП) до 19,53% (3,07% ВВП), а на обслуживание внутреннего - сократились с 11,46% (1,67% ВВП) до 7,88% (1,24% ВВП). Следует отметить, что в случае превышения в 2000 году реального обменного курса рубля по сравнению с используемым в расчетах к бюджету (32 рубля за доллар США) произойдет еще большее возрастание доли расходов на обслуживание внешнего государственного долга по отношению к ВВП и в структуре общих расходов бюджета.

Проект бюджета не содержит решений, необходимых для выхода из долгового кризиса, и закрепляет тенденцию, когда долговые обязательства государства возрастают быстрее ресурсов, необходимых для их погашения. Соотношение объема внешнего государственного долга и прогнозируемого объема российского экспорта товаров и услуг на 1 января 2000 года должно составить 232,8%, а на 1 января 2001 года - 242,3%.

Законопроект предполагает увеличение в 2000 году внешнего долга еще на 11,4 млрд. долларов США за счет привлечения новых кредитов в размере 5,9 млрд. долларов США и капитализации процентов по долгу бывшего СССР.

Происходит ухудшение структуры внешних заимствований. Из внешних источников финансирования бюджета, которые предполагается привлечь в 2000 году, лишь 22% составляют инвестиционные кредиты, которые можно будет использовать в целях стимулирования экономического роста и расширения налогооблагаемой базы.

В законопроекте не отражен реальный объем государственных внутренних долговых обязательств. В нем установлено два не зависимых друг от друга показателя верхнего предела государственного внутреннего долга - 593,2 млрд. рублей и 30,0 млрд. долговых рублей. При этом основным источником внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета будут являться средства в размере 11,5 млрд. рублей, полученные от размещения облигаций государственных нерыночных займов, которые не обращаются на вторичном рынке.

3.3. Продолжается тенденция сокращения расходов на национальную оборону - с 16,5% всех расходов в 1996 году до 14,9% в 2000 году, или с 3,06% до 2,34% ВВП. Проектировки бюджета 2000 года в части расходов на национальную оборону существенно ниже установленного Основами (концепцией) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года минимального уровня расходов на оборону - 3,5% ВВП.

Нарастает диспропорция между расходами на текущее содержание Вооруженных Сил и расходами на их техническое оснащение. Объем ассигнований, предусмотренных на денежное довольствие и заработную плату, в бюджете 2000 года превышает объем расходов на разработку, закупки, ремонт вооружения, военной техники и капитальное строительство. Не в полном объеме финансируется даже потребность в продовольственном обеспечении.

Намеченные законопроектом меры по погашению задолженности за поставки и разработки вооружения и военной техники являются недостаточными. Это приводит к необходимости привлечения предприятиями оборонного комплекса кредитов на невыгодных условиях для формирования оборотных средств, ведет к удорожанию оборонной продукции, снижает эффективность использования бюджетных средств. Значительная часть выделяемых средств расходуется на погашение задолженности прошлых лет.

Реальное состояние Вооруженных Сил в свете решения стоящих перед ними задач не дает оснований для сокращения расходов по разделу Национальная оборона. Представляется необходимым увеличить расходы на эти цели до 3,5% ВВП.

3.4. Расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу в бюджете 2000 года запланированы в 1,8% общей суммы расходов, или 0,28% ВВП. Еще в 1996 году они составляли 2,7% и 0,50% соответственно.

В расходах на науку гражданского назначения 65% приходится на выплату заработной платы сотрудникам, 20% - на содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт зданий. Расходы на коммунальные услуги и услуги связи по сравнению с 1999 годом увеличатся в 2 раза, в то время как на собственно научные разработки будет выделено средств в абсолютном выражении всего на 10% больше, чем в 1999 году.

Проектом бюджета на 2000 год фактически предусматривается не поддержка научных организаций, а приоритетное финансирование за счет средств, предусмотренных на научные исследования, обслуживающих их коммунальных служб, предприятий связи, ремонтно-строительных и других организаций.

3.5. На промышленность, энергетику и строительство предусмотрено всего лишь 3,87% всех расходов (в 1999 году - 4,68%), на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику - 3,18% (в 1999 году - 6,21%), на сельское хозяйство и рыболовство (без учета связанных кредитов) - 0,88% (в 1999 году - 1,59%). Уменьшение в бюджете удельной доли финансирования отраслей реального сектора в 1,3 - 1,9 раза только за один год опровергает декларации Правительства Российской Федерации об их поддержке и во многом противоречит ориентирам Прогноза.

3.6. Предусмотренное законопроектом увеличение расходов на социальную политику по сравнению с 1999 годом с 7,2% до 7,7% всех расходов (или с 1,05% до 1,22% ВВП) не компенсирует резкого падения с 1998 года реально располагаемых денежных доходов населения и существенного увеличения прогнозируемого уровня безработицы.

По расчетам Счетной палаты, сделанным на основе материалов Прогноза социально-экономического развития страны, в 2000 году реально располагаемые денежные доходы населения составят лишь около 70% от уровня 1997 года. Уровень безработицы, рассчитанный по методологии МОТ, возрастет в общей численности экономически активного населения с 10,9% в 1997 году до 14,6% в 2000 году. Согласно приведенным в Прогнозе данным, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составит в 2000 году 33 - 34% всего населения страны. Между тем показатели уровня безработицы и численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, определенные в Прогнозе в качестве пороговых для экономической безопасности России, составляют 7%.

Отставание темпов роста расходов на социальную политику от темпов нарастания негативных тенденций приведет к дальнейшей деградации социальной сферы.

3.7. Законопроектом предусмотрено перераспределение ресурсов консолидированного бюджета в пользу федерального.

В налоговых и неналоговых доходах консолидированного бюджета на федеральный бюджет приходится 59%, а на бюджеты территорий - 41%. С учетом перераспределяемых в пользу бюджетов территорий средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и средств Федерального дорожного фонда в совокупных доходах консолидированного бюджета соотношение между федеральным бюджетом и бюджетами регионов составляет 51,9% / 48,1% (в 1999 году оно составляло 50% / 50%). В то же время в общих расходах консолидированного бюджета на бюджеты территорий приходится 51,5%, а на федеральный бюджет - лишь 48,5%. По расчетам Счетной палаты, в дефиците консолидированного бюджета на бюджеты территорий приходится 73,5%, а на федеральный бюджет - 26,5%.

3.8. В законопроекте не предусматривается выделение субвенции городу Москве для осуществления им функций столицы Российской Федерации, выделение дотаций ЗАТО п. Восход и п. Приокск Московской области, п. Вулканный Камчатской области и не приводится никаких обоснований таких решений. Объем субвенции на отселение из г. Байконур составляет 10% необходимой потребности.

В проекте бюджета не предусматривается финансирование отдельной строкой расходов на содержание объектов жилого фонда и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления.

3.9. Распределение средств Федерального фонда поддержки субъектов Российской Федерации предлагается проводить в 2000 году по новой методике. Базой для расчета доли каждого субъекта федерации будут не текущее состояние регионального бюджета, а данные о его региональном валовом продукте в разрезе основных отраслей экономики. Предлагаемые в новой методике подходы к оценке регионального налогового потенциала носят ориентировочный характер и не учитывают собственно региональные особенности отраслевой структуры хозяйства, что затрудняет ее практическое применение. Предложения по расчетам валового регионального продукта с методологической точки зрения представляются несостоятельными.

Предлагаемые методикой подходы не меняют по существу сложившуюся за последние пять лет систему межбюджетных отношений, основанную на распределении трансфертов и ведущую к росту числа регионов, нуждающихся в дотациях из федерального бюджета, и не позволяют избежать субъективной индивидуализации межбюджетных отношений. Отдельные ежегодно предлагаемые Правительством Российской Федерации новации не стали основой целостной системы реформирования межбюджетных отношений.

3.10. В законопроекте предусмотрено сокращение ассигнований на реализацию государственной инвестиционной программы до 98,7% от уровня 1999 года. Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2000 году, сократился по сравнению с 1999 годом со 133 до 123. Не предусматривается финансирование пяти федеральных целевых программ развития отраслей транспорта и связи. Происходит сокращение доли расходов федерального бюджета в общей структуре расходов на реализацию федеральных целевых программ и программ развития регионов, особенно заметное в части расходов на НИОКР. Так, доля федерального бюджета в общих расходах по программам сократилась с 9,45% до 8,22%, в расходах на инвестиции - с 1,54% до 1,10%, в расходах на НИОКР по программам - с 60,6% до 48,7%.

По 14 ранее утвержденным программам развития регионов финансирование вообще не предусмотрено. Представляется необходимым распределение ассигнований из федерального бюджета на финансирование программ развития регионов выделить в отдельное приложение к Федеральному закону О федеральном бюджете на 2000 год.

3.11. Формирование Бюджета развития в 2000 году планируется осуществлять на прежних, не оправдавших себя принципах. Источники его формирования определены в объеме 26,88 млрд. рублей, причем на связанные инвестиционные иностранные кредиты приходится 22,96 млрд. рублей, или 85,4%. Оставшуюся часть планируется формировать за счет 0,6% суммы фактически полученных налоговых доходов. Такой порядок формирования не позволит выполнить Бюджету развития свое целевое предназначение и не окажет влияния на активизацию инвестиционных процессов в реальном секторе экономики.

 

4. Бюджетные и внебюджетные фонды

 

4.1. В проекте Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год без достаточных обоснований предусматривается изменение состава действующих целевых бюджетных фондов. Предполагается создать целевой бюджетный Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации, доходы которого не подкреплены конкретными расчетами. Одновременно с 1 января 2000 года упраздняются два целевых бюджетных фонда: Федеральный дорожный фонд Российской Федерации и Фонд развития таможенной системы Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, упразднение Федерального дорожного фонда Российской Федерации приведет к:

ликвидации единственного целевого источника финансирования содержания и ремонта действующей сети федеральных автомобильных дорог, их реконструкции и строительства;

приостановлению реализации Программы Дороги России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 года N 1220;

значительному сокращению финансирования инвестиционных субвенций и дотаций субъектам Российской Федерации, в том числе субъектам, не имеющим собственных источников финансирования дорожного хозяйства (около трети общего количества регионов). На 2000 год на эти цели предусмотрено направить 3,4 млрд. рублей (включая 3,0 млрд. рублей за счет Фонда регионального развития) вместо 9,3 млрд. рублей в 1999 году из Федерального дорожного фонда Российской Федерации.

Упразднение Фонда развития таможенной системы Российской Федерации означает потерю дополнительного источника, за счет которого осуществляется укрепление материально-технической базы таможенной системы, создание и развитие таможенной инфраструктуры, а также финансирование мероприятий по материально-бытовому обеспечению и социальной защите работников данной системы.

Ежегодные изменения состава целевых бюджетных фондов приводят к дестабилизации их деятельности из-за неудовлетворительной подготовки нормативно-правовой базы по вновь создаваемым и действующим фондам. До настоящего времени не оформлено правовыми документами формирование и использование средств Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (образован в 1999 году) и Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии (создан в 1998 году). Из 18 нормативных правовых актов, утверждение которых предусмотрено в 1999 году, к настоящему моменту принято 5 документов.

В перечне включенных в состав федерального бюджета целевых бюджетных фондов отсутствует Целевой бюджетный фонд содействия военной реформе, не указаны доходы и расходы Фонда. Однако законопроектом предусмотрено функционирование этого Фонда для осуществления финансирования мероприятий по реализации Президентской программы Государственные жилищные сертификаты.

Отсутствуют расчеты и экономическое обоснование, подтверждающие значительный рост поступлений средств в 2000 году в Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии, - 13417,6 млн. рублей по сравнению с 2929,1 млн. рублей на 1 сентября 1999 года.

4.2. Проектом федерального бюджета на 2000 год не предусмотрена статья, регулирующая взаимоотношения федерального бюджета с Фондом социального страхования Российской Федерации по погашению образовавшейся задолженности. В ней должен быть установлен порядок, сроки и условия погашения федеральным бюджетом задолженности по расходам на выплату пособий, санаторно-курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС за 1994 - 1997 годы в сумме 593,0 млн. рублей.

В расходах федерального бюджета на 2000 год необходимо предусмотреть выделение Пенсионному фонду Российской Федерации дополнительных средств федерального бюджета в сумме 5700,7 млн. рублей, возмещающих затраты Фонда на выплату пенсий за периоды, не связанные с уплатой страховых взносов в Фонд, по пенсиям, исчисленным без применения индивидуального коэффициента пенсионера.

В составе доходных источников Пенсионного фонда Российской Федерации на 2000 год учтены поступления средств от реализации гуманитарной помощи в сумме 14359,9 млн. рублей, направляемые в Фонд на выплаты государственных пенсий и пособий.

Однако реальное получение Фондом этих средств сомнительно, так как сумма поступлений, вырученных от реализации продовольствия на основании соглашений с Правительством Соединенных Штатов Америки и Европейским Союзом, в Фонд составила на 1 сентября 1999 года 1430,0 млн. рублей вместо утвержденных на год 18223,9 млн. рублей, или 7,8%.

 

5. Замечания по статьям законопроекта

 

Анализ текстовых статей проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год с необходимой степенью детализации изложен в заключениях основных направлений деятельности Счетной палаты. Он позволяет сделать вывод о том, что не все статьи внесенного законопроекта соответствуют действующему законодательству, взаимоувязаны и достаточно глубоко проработаны.

Противоречат Федеральному закону О статусе военнослужащих и влекут за собой реальное снижение уровня их материального обеспечения статьи 76 и 77 предлагаемого законопроекта. Не соответствуют действующему законодательству нормы и положения ряда других текстовых статей законопроекта (статьи 86, 97, 111).

Не согласованы статьи 14, 25, 30 (приложение N 1) по объемам земельного налога, статьи 71 и 30 (приложение N 1) в части объемов финансирования создания и функционирования системы мониторинга водных биологических ресурсов и контроля за деятельностью рыбопромысловых судов с использованием космических средств и информационных технологий, статьи 10 и 25 в части перечисления прибыли Центрального банка. Обнаружены иные несоответствия статей предлагаемого проекта Закона.

Требуют уточнения нормы и положения статей 2, 3, 7, 10, 24, 31, 34, 39, 67, 88, 95, 104 и некоторых других.

Полагаем преждевременным в условиях отсутствия установленного порядка внесение в проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год статьи 91, предусматривающей право Правительства Российской Федерации по результатам исполнения федерального бюджета в 1999 году направить 3,0 млрд. рублей на обеспечение ограниченных гарантий вкладов граждан в коммерческих банках в связи с их признанием после 17 августа 1998 года несостоятельными.

В целях обеспечения контроля за исполнением федерального бюджета на 2000 год, организационной и функциональной независимости Счетной палаты Российской Федерации полагаем целесообразным сохранить в 2000 году действие статей 138, 139 и 140 Федерального закона О федеральном бюджете на 1999 год. Считаем необходимым внести уточнения, изменения и дополнения в статьи 31, 39, 40, 44 и другие проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год в части вопросов, касающихся контрольных полномочий Счетной палаты в ходе исполнения федерального бюджета.

 

6. Выводы и предложения

 

Рассмотрев проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год, Счетная палата Российской Федерации отмечает следующее.

6.1. Макроэкономические показатели, на основе которых должны формироваться основные параметры бюджета, проработаны недостаточно и представляются недостоверными, некоторые показатели проекта бюджета и прогноза не согласуются друг с другом. Макроэкономические условия реализации бюджета на 2000 год остаются неблагоприятными.

С целью повышения обоснованности основных параметров бюджета текст законопроекта необходимо дополнить рядом статей, в которых будут зафиксированы основные макроэкономические показатели.

В числе таких показателей должны быть объемы ВВП; объемы производства в реальном секторе; темпы роста цен (уровень инфляции и индекс - дефлятор ВВП); объемы планируемой эмиссии и уровень монетизации экономики; ставка рефинансирования Центрального банка; обменный курс рубля, применяемый в расчетах; сальдо платежного баланса; динамика доходов населения и фонда платы труда; объемы инвестиций в основной капитал из всех источников финансирования, включая амортизацию; объем прибыли и ряд других.

В случае отклонения этих показателей от установленных в законе более чем на 10% параметры федерального бюджета должны подлежать корректировке.

6.2. Сохраняются большие резервы значительного увеличения доходной части бюджета. Главными резервами являются: легализация хозяйственного оборота и повышение уровня собираемости налогов и акцизов (около 190 млрд. рублей), ввозных и вывозных таможенных пошлин (46 млрд. рублей), взыскание налоговой недоимки (210 млрд. рублей), увеличение начислений в виде дивидендов на акции, находящиеся в федеральной собственности (более 30 млрд. рублей), доходов от сдачи в аренду государственной собственности (около 35 млрд. рублей), платежей от государственных предприятий (более 5 млрд. рублем), а также перечисление прибыли Центрального банка, активизация работы по погашению долговых обязательств зарубежных кредиторов перед Российской Федерацией, централизация части амортизационных отчислений (около 100 млрд. рублей).

6.3. Необходим пересмотр принципов формирования расходной части бюджета и ликвидация существующих в ней диспропорций. Расходы, связанные непосредственно с социально-экономическим развитием страны фактически формируются по остаточному принципу и в бюджете 2000 года составляют 39,69% всех расходов, или 6,26% ВВП. В то же время расходы по обслуживанию государственного долга составляют 27,41% всех расходов, или 4,32% ВВП.

Такой подход к формированию бюджета деформирует всю бюджетную конструкцию, не оставляя возможностей для расширения доходной базы бюджета путем развития реального сектора, активизации хозяйственной деятельности и увеличения совокупного спроса.

В части расходов, касающихся социально-экономического развития страны, бюджет в значительной мере вырождается в примитивную систему выплаты социальных пособий, утрачивает свое значение как регулятора экономики, не выполняет функций мобилизации доходов и их распределения в соответствии с установленными приоритетами.

Формирование расходной части федерального бюджета должно осуществляться не под влиянием факторов текущего и субъективного характера, а основываться на среднесрочных (3 - 5 лет) проектировках структуры расходов по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в соответствии с установленными национальными приоритетами. Такие проектировки должны отражать доли важнейших статей расходов в ВВП и в общих расходах федерального бюджета.

6.4. По мнению Счетной палаты, в основу новой концепции бюджетного федерализма должна быть положена система, основанная на конкретизации межбюджетных отношений с каждым регионом и стимулирующая развитие их налогового потенциала.

Она предполагает определение для каждого региона на основе фактической статистики за предшествующие пять лет среднедушевого уровня сбора всех доходов в федеральный и региональный бюджеты и объема среднедушевых бюджетных расходов. После классификации всех регионов на пять - семь групп по возможностям финансирования их бюджетных расходов за счет собственных доходов для каждой из групп будут применяться разные схемы их отношений с федеральным бюджетом. Конкретные принципы и нормы бюджетных взаимоотношений с каждым субъектом федерации будут закреплены соответствующими договорами. Для регионов, которые в силу объективных социально-экономических условий не могут быть выведены в долгосрочной перспективе на режим самофинансирования, будет введен особый бюджетный режим. Роль целевых субвенций при этом будет увеличена, а трансфертов - снижена.

Возможное выпадение части доходов федерального бюджета в результате реализации предложенной концепции бюджетного федерализма должно компенсироваться увеличением поступлений от видов деятельности, относящихся к прерогативе федерации.

Это требует пересмотра отношения к использованию федеральной собственности и политике приватизации, реализации прав собственности на общенациональные природные ресурсы, к акцизной политике, внешнеэкономической деятельности и таможенной политике, валютному регулированию, деятельности Центрального банка как эмиссионного центра. В условиях острейшего бюджетного кризиса целесообразно рассмотреть вопрос о введении частичной монополии на экспорт в целях мобилизации в доходную часть федерального бюджета ценовой разницы между мировыми и внутренними ценами на топливно-энергетические и важнейшие сырьевые товары.

6.5. С целью кардинального улучшения бюджетного процесса Счетная палата полагает необходимым выделение в составе федерального бюджета трех обособленных частей, имеющих разное функционально-целевое предназначение, свои источники доходов и регулируемых отдельными федеральными законами.

6.6. Бюджет государственного долга должен предусматривать объемы и источники его обслуживания и погашения, указывать, по каким договорам, каким именно кредиторам и на каких условиях осуществляется обслуживание и погашение государственного долга, отражать условия реструктуризации. В законе об обслуживании и погашении государственного долга должны быть определены приоритеты решения долговой проблемы, все долговые обязательства разделены на подлежащие обязательной оплате в текущем финансовом году, подлежащие реструктуризации, временно замороженные, а также те, по которым приняты согласованные решения о списании. Основной принцип составления и исполнения бюджета государственного долга должен заключаться в том, чтобы исключить рост государственного долга.

6.7. В отдельный федеральный закон должен быть выделен Бюджет развития. Источники дохода Бюджета развития должны иметь гораздо более диверсифицированный и надежный характер, чем это предусмотрено соответствующими статьями проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год. Доходная часть Бюджета развития может формироваться за счет амортизационных отчислений предприятий, находящихся в государственной собственности, части амортизационных отчислений предприятий с долей государственного участия, доходов от аренды государственного имущества, дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, получаемых иностранных кредитов и займов. Возможно, что в доходы Бюджета развития целесообразно перечислять часть налога на прибыль и часть НДС. Кроме того, в его доход должны поступать проценты за предоставленные в предшествующие годы по линии Бюджета развития кредиты под инвестиционные проекты.

Выделение средств из Бюджета развития для негосударственного сектора может осуществляться лишь на возвратной основе под наиболее рентабельные, перспективные, а также наукоемкие проекты, нацеленные на структурную перестройку российской экономики, повышение ее конкурентоспособности, наращивание экспорта продукции с высокой долей добавленной стоимости, импортозамещение и обеспеченные платежеспособным спросом. В случае невозврата выделенных из Бюджета развития кредитов в счет их погашения будет происходить переуступка прав собственности.

6.8. Бюджет текущих расходов должен предусматривать гарантированное финансирование всех расходных статей бюджета (кроме связанных с обслуживанием и погашением государственного долга и реализацией инвестиционных проектов).

Финансирование текущих расходов, включенных в этот бюджет, должно осуществляться обязательно в полном объеме без всякого секвестра, а объемы финансирования устанавливаться федеральным законом о бюджете текущих расходов Российской Федерации на соответствующий финансовый год. Ежеквартально Правительство должно отчитываться перед Государственной Думой о ходе исполнения этого бюджета. В случае недостаточности его доходной части предусмотреть возможность кредитования в объемах, необходимых для 100 процентного финансирования всех установленных законом расходов. Последствия возникающего при этом инфляционного налога будут равномерно распределяться по всем статьям расходов и всем получателям бюджетных средств. Недостатки такого порядка финансирования будут компенсированы ростом социальной стабильности и предсказуемости в обществе, восстановлением доверия населения к власти и закону, повышением роли и значения закона о бюджете.

6.9. Обособление Бюджета текущих расходов, Бюджета государственного долга и Бюджета развития придаст большую ясность и прозрачность бюджетному процессу, позволит четко контролировать направление использования бюджетных средств. Ресурсы, выделяемые на решение проблем собственно социально-экономического развития страны, будут отделены от средств, предназначенных для обслуживания и погашения государственного долга, а ресурсы, предназначенные для развития и инвестиций в основной капитал, - от текущих расходов. При этом существенно возрастет степень исполнения Бюджета государственного долга и Бюджета развития, а Бюджет текущих расходов будет исполняться в полном объеме.

Такой порядок придаст уверенность всем участникам бюджетного процесса, создаст предсказуемые условия для отечественных и иностранных инвесторов, уменьшит степень социального напряжения в стране. Инерция негативных процессов в бюджетной сфере может быть преодолена, а федеральный бюджет вернет себе функции важнейшего инструмента социально-экономической политики государства.

Настоящее заключение одобрено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 17 сентября 1999 года (Протокол N 28 (179)).

Замечания и предложения аудиторов, возглавляющих направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации, на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год прилагаются (Приложения 1 - 12) к настоящему Заключению и являются его неотъемлемой частью.

 

Председатель

Счетной палаты

Х.М.КАРМОКОВ

 

 

 

 

 

 

Приложение 1

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ФОРМИРОВАНИЕМ

И ИСПОЛНЕНИЕМ ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, НАЛОГОВОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРОЕКТ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ

НА 2000 ГОД

 

1. Оценка экономической ситуации как основы прогноза

социально-экономического развития и стартовых условий

для исполнения федерального бюджета в 2000 году

 

По оценке Минфина России, содержащейся в материалах к прогнозу социально-экономического развития и проекту Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год, социально-экономическое положение Российской Федерации свидетельствует о прекращении спада экономики, оживлении промышленного производства, замедлении темпов инфляции, достижении относительной стабилизации на валютном рынке. Исходя из этой оценки и предусмотренных мер в области налогово-бюджетной и структурной политики в предстоящем году прогнозируется рост по основным показателям социально-экономического развития и намечается повысить величину доходов, зачисляемых в федеральный бюджет (в номинальном выражении), на 41,8% против ожидаемого исполнения в 1999 году, в том числе налоговых доходов - на 38,8% и неналоговых доходов - на 85 процентов.

В то же время оценка процессов, происходящих в экономике страны, на основании которой рассчитаны прогноз социально-экономического развития и проект федерального бюджета, представляется необоснованно оптимистичной, не подтвержденной качественным состоянием национального хозяйства, реальной ситуацией в налоговой и бюджетной сферах. По существу в экономике не создано стабильных факторов закрепления позитивных изменений по отдельным объемным показателям, имевшим место в истекшем периоде 1999 года. Анализ ситуации показывает, что еще нет достаточных оснований считать необратимым некоторое оживление в экономике, это оживление во многом конъюнктурно, не затрагивает глубинных воспроизводственных процессов. Исполнение федерального бюджета в текущем году проходит в условиях продолжающегося спада в сельском хозяйстве и уменьшения объема инвестиций в основной капитал, снижения реальных доходов большинства населения и существенного увеличения общей численности безработных, сохраняющейся угрозы роста инфляции, наличия других внешне- и внутриэкономических рисков финансовой дестабилизации. Несмотря на перевыполнение заданий по сбору налогов, недоимка по налоговым платежам в федеральный бюджет продолжает расти и достигла к 1 августа 1999 года 210,4 млрд. рублей (на начало 1999 года было 149 млрд. рублей).

Выпуск продукции и услуг базовых отраслей экономики в целом в январе - июле 1999 года в сопоставимых ценах был лишь на 0,1% выше уровня соответствующего периода 1998 года. Прирост объема промышленной продукции на 4,5% вызван не масштабным стабильным расширением производства и повышением его технико-экономического уровня, а обеспечен благоприятной конъюнктурой в некоторых производствах при дальнейшем снижении выпуска продукции с широкой амплитудой колебания по этому показателю по отраслям и подотраслям промышленности и регионам и продолжающимся ухудшением отраслевой структуры производства. Следует учитывать также, что прирост происходит по сравнению с объемами производства, снизившимися за предыдущие годы до критического уровня.

Остается неблагоприятной общая финансовая ситуация в реальном секторе экономики. Удельный вес убыточных организаций в январе - июне 1999 года составил 42,5%, общая сумма убытка увеличилась по сравнению с соответствующим периодом 1998 года на 35 процентов. Значительная часть экономики по-прежнему функционирует практически вне сферы денежного обращения, используя при расчетах бартер, взаимозачеты и другие неденежные операции. В среднем по промышленности доля неденежных средств при расчетах достигает 50 процентов. Несмотря на рост денежной массы, ее объем составляет только 27% к валовому внутреннему продукту при 70 - 80% в экономически развитых странах. Доля денежных средств в расчетах на многих предприятиях фактически приближена к внутренним потребностям на выплату заработной платы, в результате чего у таких предприятий практически не остается реальных средств для выполнения налоговых обязательств. В ряде сфер экономики и видов хозяйственной деятельности (торговой, посреднической, финансово-кредитной сфере, малом предпринимательстве, сфере оборота наличных денег) налоговый контроль осуществляется слабо. Практически не реализуются меры по реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом. По существу до настоящего времени не удалось взять под контроль оборот алкогольной продукции.

Финансовое положение отечественных товаропроизводителей значительно осложняет неблагоприятная для них экономическая среда: отсутствие необходимой поддержки со стороны государства в развитии производства, повышении его эффективности и защите внутреннего рынка, высокий уровень налоговых и процентных ставок, слабость банковской системы, увлечение ее краткосрочным кредитованием торгово-посреднической деятельности, недостаток денежных средств в обращении, перетекание финансовых ресурсов на фондовый рынок и в теневой оборот. Все это не располагает к ожиданию устойчивого экономического роста.

Социальная обстановка характеризуется дальнейшим ухудшением уровня жизни большинства населения, резким падением реальных доходов населения и продолжающимся расслоением общества по этому показателю, снижением платежеспособного спроса и потребления населения, уровня социальной защищенности граждан, неблагоприятными демографическими тенденциями.

За все пореформенные годы еще ни разу не удалось собрать налоги в реальных объемах, исходя из созданной налогооблагаемой базы. Превышение в январе - августе текущего года объема налоговых платежей по сравнению с заданиями по сбору налогов, высокий уровень выполнения за это время годовых бюджетных назначений по некоторым видам налогов явились следствием, прежде всего, увеличения налогооблагаемой базы в результате превышения уровня инфляции, принятого при расчете доходов федерального бюджета на 1999 год. Перевыполнение заданий имеет место именно по налогам (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы), наиболее связанным с инфляционными процессами. В январе - августе уровень инфляции уже составил, по предварительным данным, 29,5%, в то время как при расчете бюджета примерно такой уровень инфляции был принят на весь год (декабрь 1999 года к декабрю 1998 года - 30%), что обусловило превышение в номинальном выражении объемных показателей, формирующих налогооблагаемую базу, и сверхплановое пополнение доходов бюджета. К концу года, по экспертной оценке, уровень инфляции может превысить 40 процентов.

Прирост налоговых поступлений и перевыполнение заданий обусловлены также девальвацией рубля, давшей временный стимул для отечественного производства, значительным отклонением фактического курса рубля от курса, заложенного в расчет бюджета (25,8 рубля за 1 доллар США по официальному курсу Банка России в начале сентября против 21,5 рубля по расчетам к бюджету), благоприятной динамикой экспортных цен на нефтепродукты, что позволяет получать дополнительные поступления в бюджет от возрастающих доходов экспортеров. Кроме того, налогооблагаемую базу по налогу на прибыль увеличивает сдерживание роста заработной платы, который существенно отстает от роста цен и услуг. Превышение фактических поступлений над плановыми произошло также за счет дополнительных поступлений по налогу на добавленную стоимость по ставке 20% против учтенной в бюджете ставки 15 процентов.

Объем налоговых доходов федерального бюджета увеличился по сравнению с прошлым годом также в результате изменений в налоговом законодательстве: введены федеральная ставка подоходного налога с физических лиц (3%), единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности и налог на игорный бизнес, увеличен с 1 апреля текущего года с 75% до 85% норматив отчислений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации. Если исключить влияние указанных выше вновь возникших факторов увеличения налоговых доходов, то в сопоставимых условиях реальный объем налоговых поступлений в январе - августе 1999 года даже был ниже объема поступлений за соответствующий период 1998 год.

По оценке Минфина России, объемы налоговых поступлений, учтенных в доходах федерального бюджета на 1999 год, будут перевыполнены на 15,2 процента. Итоги выполнения федерального бюджета на 1999 год в январе - августе, тенденции в финансовой сфере, увеличивающие номинально налогооблагаемую базу, дают основания предполагать, что перевыполнение будет еще большим. В этой связи, учитывая базовый характер этих показателей для расчета проекта бюджета на 2000 год, оценку ожидаемых налоговых поступлений в 1999 году следовало бы уточнить.

 

2. Реалистичность прогноза социально -

экономического развития на 2000 год по основным

макроэкономическим показателям

 

Прогнозируемые параметры по объемным макроэкономическим показателям имеют важнейшее значение для расчета показателей проектов бюджетов. Показатели внесенного в Государственную Думу проекта федерального бюджета на 2000 год рассчитаны исходя из прогнозируемого прироста по основным макроэкономическим показателям: валовой внутренний продукт - на 1,5%, продукция промышленности - на 4%, продукция сельского хозяйства - на 3%, рост инвестиций в основной капитал - на 2 - 3 процента. Как заявлено разработчиками прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, в случае реализации предусматриваемых мер по активизации социально-экономического развития, 2000 год может стать для российской экономики переломным годом. На последующие 8 - 10 лет ставится цель обеспечить рост экономики темпами 5 и более процентов в среднем за год.

Однако достижение указанных относительно невысоких уровней, намеченных на 2000 год, даже с учетом того, что в будущем году будет действовать ряд факторов, способствующих экономическому росту, в некоторых отраслях экономики и промышленности проблематично в силу накопившихся дестабилизирующих факторов длительного действия (не восполненное выбытие, физический износ и моральное старение основных производственных фондов и объектов производственной инфраструктуры при продолжающемся до настоящего времени уменьшении инвестиций в основной капитал, снижение технико-экономического уровня производства, спад в отраслях, на которые рассчитывали как на локомотивы экономического роста, ограничения по сырьевым ресурсам и по емкости внутреннего рынка) и высокой капиталоемкости осуществления необходимых качественных изменений в экономике. Эти факторы будут действовать и в условиях, принятых при расчете проекта федерального бюджета в качестве сценарных. Динамика производства в базовых отраслях экономики также еще не свидетельствует о достижении устойчивой тенденции к стабилизации, более того, в ряде из них спад до настоящего времени не преодолен. Не нормализована деятельность банковской системы. С учетом этого можно предполагать, что разработчики прогноза, оценивая уровень объемных показателей, в значительной мере рассчитывают на продолжающий действовать эффект от инфляции и девальвации рубля, а также благоприятной конъюнктуры по ценам на нефть.

Возрастает тяжесть проблем в ряде ключевых отраслей экономики, прежде всего, в нефтегазовой промышленности, где по некоторым видам продукции объемы производства намечаются на критически низком уровне. Проведенная ускоренная, сомнительная приватизация не только не обеспечила декларируемую структурную перестройку экономики и повышение эффективности производства, а напротив, усилила деструктивные процессы, вывела из-под государственного контроля целые отрасли промышленности и многие значимые предприятия, в том числе стратегические, привела к дезинтеграции крупных научно-производственных структур.

Весьма острой остается проблема неплатежей за отгруженную продукцию и выполненную работу. К началу июля просроченная кредиторская задолженность поставщикам возросла до 1,4 трлн. рублей, увеличившись за полугодие на 12 процентов. Превышение кредиторской задолженности над дебиторской в размере 1,2 трлн. рублей свидетельствует не только о недостаточности платежных средств для обслуживания сложившегося хозяйственного оборота, но и о продолжающейся порочной практике формирования оборотных средств предприятий за счет кредиторской задолженности. Проблема неплатежей имеет глубокие системные причины и, если не принять специальных комплексных мер по ее решению, задача обеспечения устойчивого роста в реальном секторе экономики становится практически нереализуемой, а расчеты с бюджетом еще больше осложнятся особенно в условиях, когда основным источником доходов бюджета являются косвенные налоги, напрямую зависящие от состояния расчетов между предприятиями.

При разработке проекта бюджета на 2000 год предусматривается увеличение объема продукции сельского хозяйства и рост инвестиций в основной капитал. Прекращение спада в этих сферах экономики декларировалось и раньше, на будущий год прогнозируются уже конкретные темпы прироста. Однако представляется, что эти проектировки воспроизведены в отрыве от реальной ситуации с государственной поддержкой и реальным положением сельскохозяйственных товаропроизводителей, состоянием финансирования инвестиционной деятельности и организацией строительства, без учета накопившихся как в сельском хозяйстве, так и строительстве объективных и субъективных причин кризисного положения и поэтому, являясь правильными целевыми установками, в объемных размерах выглядят маловероятными. Положение в инвестиционной сфере по-прежнему усугубляется проблемами формирования собственных инвестиционных ресурсов в реальной сфере экономики, а также привлечения свободных финансовых ресурсов банковского сектора, средств населения и иностранных инвесторов. Бюджет развития Российской Федерации, прогнозируемый на 2000 год в объеме 26,9 млрд. рублей, более 85% из которых намечается получить за счет связанных иностранных кредитов, не может обеспечить должное решение этих проблем.

Условность расчетов объемов налоговых доходов подтверждает противоречие между существующими тенденциями и прогнозируемыми темпами инфляции и валютного курса рубля, в то время как в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2000 год указано на необходимость особого внимания к этим показателям при прогнозировании социально-экономического развития страны. Кроме того, заслуживающие поддержки намерения о стабилизации ситуации по этим важнейшим показателям должны быть обеспечены соответствующими мерами с реальной возможностью их осуществления.

Намечаемый уровень инфляции (декабрь 2000 года к декабрю 1999 года - 18%) противоречит ее фактическому состоянию в настоящее время и сохраняющейся угрозе дальнейшего роста. Эта угроза кроется в нерешенности проблемы блокировки инфляционных процессов и дефиците внутренних источников накопления, в немонетарной природе инфляции, в наличии задолженности федерального бюджета по государственным ценным бумагам и другим обязательствам. Возможность роста цен заложена в самих условиях функционирования отечественной экономики, определяющей особенностью которых является возможность свободного установления цен при высокой степени монополизации производства. Существует также реальная возможность дальнейшего роста цен на нефтепродукты (в частности, в результате предполагаемого увеличения экспортных пошлин) с соответствующим повышением цен и тарифов и на другие виды продукции, работ и услуг по всей воспроизводственной цепочке и в сфере потребления.

Занижение намечаемого уровня инфляции и инфляционных компонентов налоговой базы приведет, как это имеет место в бюджете на текущий год, к заведомому занижению налогооблагаемой базы и намечаемых объемов доходов в бюджете и создаст для исполнительной власти скрытый резерв для финансирования расходов в течение бюджетного года. Утвержденный федеральный бюджет при этом приобретает формальный характер. Кроме того, дополнительное поступление средств в бюджет при превышении намеченного уровня инфляции перекрывает недопоступление налогов в результате уклонения от их уплаты, притупляет угрожающую остроту проблемы собираемости налогов и дает возможность органам исполнительной власти делать несоответствующие реальности заявления об успехах в сборе налогов в бюджет и о высоком уровне эффективности работы налоговых органов.

В то же время прогнозирование инфляции на заниженном уровне ориентирует на закрепление курса на искусственное сдерживание доходов и платежеспособного спроса большинства населения и экономических субъектов с последующими проявлениями в качестве реакции на это в виде расширения масштаба неплатежей в национальной экономике и других взаимосвязанных негативных явлений.

С учетом сложившейся динамики курса рубля, ограниченных возможностей Банка России для сдерживания роста курсов доллара и других значимых иностранных валют, зависимости этих возможностей от займов Международного валютного фонда, иных привходящих факторов представляется спорным прогнозируемый курс рубля на уровне 32 рублей за доллар США. В материалах к проекту бюджета механизм обеспечения намечаемого соотношения курсов рубля и доллара представлен недостаточно определенным.

Представляется необходимым при дальнейшей работе над проектом федерального бюджета произвести соответствующую корректировку показателей прогноза социально-экономического развития страны, прежде всего, в части уровня инфляции и курса рубля. В связи с тем, что при отказе от планового управления экономикой прогнозирование уровня инфляции и параметров по другим взаимосвязанным показателям объективно предполагает условность расчетов, в целях сохранения парламентского контроля за расходами федерального бюджета следует установить реальный механизм корректировки показателей доходов и расходов федерального бюджета в зависимости от фактического уровня инфляции и объема поступивших доходов.

Кроме того, необходимо восстановить в проекте Федерального закона о федеральном бюджете на 2000 год статью, определяющую основные цели экономической политики государства.

 

3. Налоговые доходы проекта федерального бюджета

на 2000 год

 

Согласно пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2000 год при формировании доходной базы бюджетной системы на 2000 год основные усилия были направлены на обеспечение реальной оценки возможностей по увеличению доходов бюджетов всех уровней. Этот тезис разработчикам прогноза следовало бы уточнить, поскольку, если это так, то произошло по существу смещение целевых установок: вместо поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации задачи существенного повышения собираемости налогов и увеличения доходов бюджета, бюджетная система сориентирована на важное, но обеспечивающее направление - совершенствование бюджетных технологий.

Доходы федерального бюджета на 2000 год с учетом доходов целевых бюджетных фондов определены в сумме 745,1 млрд. рублей, что составляет 14,6% к прогнозируемому валовому внутреннему продукту при ожидаемом уровне в 1999 году в размере 13,4 процента. Основой формирования доходной базы федерального бюджета продолжают оставаться налоговые доходы. Доля их в общем объеме доходов бюджета в 2000 году прогнозируется в размере 88,3% против ожидаемой оценки за 1999 год - 85,9%, т.е. с ростом на 2,4 процентных пункта.

Наибольшую долю налоговых доходов бюджетной системы намечается по-прежнему получить за счет косвенных налогов. Они рассчитываются на уровне 44,1% от общего объема налоговых доходов по консолидированному бюджету и 58,4% по федеральному бюджету против, соответственно, 40,8% и 58,5%, ожидаемых в 1999 году. Налог на прибыль и подоходный налог с физических лиц проектируются в объеме 26,4% по консолидированному бюджету и 13,6% по федеральному (в 1999 году ожидается, соответственно, 30,5% и 16,8%). Доля налога на имущество и платежей за использование природных ресурсов в консолидированном бюджете снижается с 9,7% до 8,9%, в федеральном бюджете - с 2% до 1,7 процента. Менее одного процента налоговых доходов федерального бюджета должны составить платежи по налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности (в 1999 году ожидается такой же уровень). Такая динамика налоговых платежей противоречит положению Бюджетного послания Президента Российской Федерации на 2000 год о необходимости повышения роли налогов на имущество, на вмененный доход, рентных платежей.

Преобладание косвенных налогов является в настоящее время реальностью российской налоговой системы. Их преимущество, с точки зрения бюджета, заключается в том, что эти налоги начисляется по факту отгрузки товара (выполнения работ, оказания услуг) и производитель обязан его уплатить в независимости от последующего поступления платежа от покупателя и от реального финансового состояния предприятий. Однако в условиях масштабных неплатежей в экономике это преимущество не реализуется. Кроме того, сами эти налоги в свою очередь являются причиной неплатежей и спада производства, так как приводят к увеличению конечной цены продукции и тем самым сокращают платежеспособный спрос предприятий и населения.

Из общего объема платежей по налогу на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), производимым (выполняемым, оказываемым) на территории Российской Федерации, в сумме 150,5 млрд. рублей 67,4 млрд. рублей (45%) предусматривается на возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщиками материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции. В связи с такими значительными и, как показывают проверки, зачастую необоснованными выплатами, уменьшающими доходную часть федерального бюджета, следовало бы пересмотреть сложившуюся практику возмещения налога на добавленную стоимость по экспортным поставкам товаров (работ, услуг). Имея в виду, что входной налог на добавленную стоимость при производстве всех товаров (работ, услуг), включая и поставки на экспорт, является неотъемлемым элементом общественных издержек, представляется целесообразным учесть этот налог в стоимости экспортируемых товаров (работ, услуг) при сохранении действующего порядка освобождения от обложения налогом на добавленную стоимость оборотов по их реализации на экспорт, без возмещения указанного налога за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, в связи с действием, начиная с 1999 года, законодательных норм, содержащихся в части первой Налогового кодекса, зачет и возврат излишне уплаченных сумм налога на добавленную стоимость должен производиться налоговыми органами в течение двух недель со дня подачи налогоплательщиком соответствующего заявления. При нарушении указанного срока на сумму невозвращенного налога начисляются проценты за каждый день нарушения срока возврата по ставке, равной ставке рефинансирования Банка России. Такой порядок не позволяет налоговым органам в должной мере оценить правомерность и законность сумм, предъявленных налогоплательщиком к зачету и возврату, что также требует изменений, с целью сбалансирования интересов налогоплательщиков и налоговых органов.

Сохраняется повышенный уровень налогообложения продукции сырьевых отраслей, стимулирующий рост цен по всем сегментам воспроизводственного цикла, что противоречит декларируемому Правительством Российской Федерации курсу на создание условий экономического роста через мотивацию производственной деятельности.

Недостаточно обоснованно произведен расчет поступления акцизов на алкогольную продукцию. В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 год учитывается производство этилового спирта из пищевого сырья в объемах 67 млн. декалитров (I вариант) и 60 млн. декалитров (II вариант). Однако при расчете поступлений акцизов на этиловый спирт из пищевого сырья, учитываемых в проекте федерального бюджета на 2000 год, Минфином России принимается объем производства в размере только 54 млн. декалитров, что значительно ниже ожидаемого расчетного выпуска за 1999 год и объемов, учтенных в прогнозе развития. Несмотря на такое занижение объемов производства при расчете поступления акцизов, их поступление в федеральный бюджет намечается в сумме 1999,9 млн. рублей против 1960,6 млн. рублей по ожидаемому поступлению. При этом изменение ставки акциза на этиловый спирт из пищевого сырья в 2000 году не планируется, за исключением спирта на медицинские и ветеринарные цели, ставка акциза по которому увеличится с 8 до 12 рублей.

Производство водки и ликероводочных изделий в прогнозе на 2000 год учитывается в объемах 143 млн. декалитров по первому варианту прогноза и 130 млн. декалитров по второму варианту. Однако при расчете поступлений акцизов принимается объем в размере только 120 млн. декалитров, т.е. на уровне, ожидаемом в 1999 году. Увеличение суммы акциза до 12432,3 млн. рублей по сравнению с ожидаемым в 1999 году (9054,2 млн. рублей при объеме производства в 120 млн. декалитров) намечается в основном за счет изменения с 60 до 78 рублей ставки акциза, объясняемого в материалах к проекту бюджета необходимостью учета прогнозируемого уровня инфляции.

Таким образом, намечаемое в проекте федерального бюджета на 2000 год поступление акцизов на алкогольную продукцию в размере 14457,25 млн. рублей, или с приростом против ожидаемого поступления в 1999 году на 31,2%, планируется не за счет развития налогооблагаемой базы, а за счет увеличения ставки акциза. При этом следует также отметить, что объемные показатели по производству спирта из пищевого сырья, водки и ликеро-водочной продукции, используемые при расчете поступления акцизов в федеральный бюджет, оказываются значительно ниже указанных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 год, которые учтены Минэкономики России при расчете объемов валового внутреннего продукта и продукции промышленности, принятых в финансовых расчетах.

В проекте бюджета не реализуется требование о реформировании межбюджетных отношений в направлении создания максимально возможной бюджетной независимости субъектов Российской Федерации, обеспечения их достаточными собственными финансовыми ресурсами. Территориальные бюджеты в своей доходной части по-прежнему находятся в жесткой зависимости от устанавливаемого на федеральном уровне порядка распределения доходов. Проект бюджета предусматривает изменение соотношения доходов консолидированного бюджета в пользу федерального бюджета, которое составляет по проекту: федеральный бюджет - 51,9% и территориальные бюджеты - 48,1 процента. Это свидетельствует о нарушении установленного Федеральным законом О федеральном бюджете на 1999 год соотношения по равному распределению (50% и 50%) налоговых доходов между указанными уровнями бюджетной системы. Такое соотношение сложилось в результате вышеупомянутого увеличения в доходах консолидированного бюджета доли косвенных налогов, поступления которых направляются в основном в федеральный бюджет. Относительное уменьшение в связи с этим доходов территориальных бюджетов не компенсируется доходами от других федеральных налогов, а также от налогов, вводимых органами власти субъектов Российской Федерации (в частности, налога с продаж, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и др.).

Учитывая порочность практики проведения зачетов задолженности по доходам и расходам федерального бюджета, представляется целесообразным дополнить проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год статьей, запрещающей проведение зачетов в любых формах, включая денежную форму.

 

4. Повышение уровня собираемости налогов как важнейший

резерв увеличения доходов федерального бюджета

 

Поступление в 2000 году налоговых доходов определяется с учетом применения так называемого уровня собираемости налогов, не предусмотренного ни налоговым, ни бюджетным законодательством и не имеющего убедительной методики его расчета. Это не только одно из наиболее слабых мест в расчете проектируемых налоговых доходов, но и прямое противоречие принципу усиления контроля за поступлением налогов и ужесточению налогового администрирования, указанному в материалах к проекту бюджета в числе основных и приоритетных направлений налоговой политики. В целом средняя собираемость налогов в будущем году прогнозируется на уровне 74,3%, при этом ни убедительных обоснований именно такого уровня собираемости, ни расчетов, дающих возможность оценки их достоверности, не приводится. Очевидно, что они определены от фактического уровня собираемости, который ожидается разработчиками проекта бюджета в 1999 году на уровне 71,1 процента. По некоторым налогам коэффициенты собираемости вообще не указываются. Рассчитанный с использованием этого нелегитимного применительного коэффициента объем контролируемых МНС России налоговых доходов федерального бюджета на 127 млрд. рублей ниже потенциально возможного объема их сбора.

При этом по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, собираемость принята на уровне 65% против 69% при расчете бюджета на 1999 год, а по некоторым другим видам налогов предусматривается на уровне 1999 года (акциз на нефть, плата за пользование недрами, плата за пользование водными объектами, налог на доходы, полученные владельцами государственных ценных бумаг).

Низкий коэффициент собираемости закладывается в расчетах даже по тем видам продукции, по которым существует достаточно полный учет ее производства и реализации. Так, по акцизам на автомобильный бензин предусматривается собираемость лишь на уровне 60%, по газу - виду продукции, дающей более половины всех поступлений акцизов в бюджет, коэффициент собираемости по внутренним поставкам в расчетах Минфина России также предусматривался на очень низком уровне (40%). Абсолютно неубедительным является применяемый в расчетах коэффициент собираемости акцизов на водку и ликеро-водочные изделия - 91,3 процента. По нашему мнению, коэффициент собираемости налогов по водочной продукции не может быть меньше 100%, поскольку эта продукция реализуется за наличные деньги.

Утверждение бюджета, доходная часть которого рассчитана таким образом, ослабляет принятую налоговую политику и принципы налогообложения. В то же время проверки вопросов налогообложения и сбора налогов, проводимые аудиторским направлением в регионах Российской Федерации, отраслях экономики и крупных производственно-финансовых комплексах, свидетельствуют, что для повышения уровня собираемости налогов имеются существенные резервы. Эти проверки показывают, что напряженное положение со сбором налогов в реальном выражении обусловлено не только сложной ситуацией в экономике, но и является также следствием низкого уровня налоговой дисциплины, многочисленных нарушений налогоплательщиками налогового законодательства. При этом проверки, проведенные в январе - августе т.г., по существу выявили все ранее отмечаемые причины недосбора налогов и других обязательных платежей в бюджет и методы уклонения от их уплаты. Очевидно, что принимаемые налоговыми органами меры по усилению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет при их определенном позитивном воздействии на сбор налогов, не перекрывают пути уклонения от уплаты налогов и не изменяют существенным образом ситуацию со сбором налогов.

Проверки показывают также, что в налоговом законодательстве, в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет по-прежнему имеют место серьезные недостатки, дающие возможность недобросовестным налогоплательщикам не выполнять свои обязательства перед государством и приводящие к существенным потерям для бюджета. Особенно отрицательно на налоговом процессе сказываются дисбаланс между правами и обязанностями налогоплательщиков и контролирующих органов, несовершенство, а порой и порочность норм, устанавливающих порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, взаимоотношения участников налоговых отношений, ответственность за совершение налоговых правоотношений. Нередко положения инструкций и указания об уплате налоговых платежей не согласуются с базовыми законодательными нормами и допускают различные толкования вопросов, не обеспечивают нормативно-методологического единства по соответствующим сферам налогообложения. Счетная палата неоднократно ставила перед Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти вопрос о необходимости приведения межведомственных нормативных документов в соответствие с нормами федерального законодательства, однако проведенные проверки на предприятиях добывающей и топливно-энергетической промышленности вновь показали, что необходимых мер по выполнению представлений Счетной палаты принято не было.

Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая которого введена с 1 января 1999 года, не устраняет полностью всех недостатков нынешнего налогового законодательства. Одним из существенных недостатков Налогового кодекса является значительное ущемление прав налоговых органов, действующих от имени и по поручению государства, при необоснованном расширении прав налогоплательщиков. Кроме того, в нем содержится ряд ошибочных или же допускающих различное толкование, расплывчатых определений и понятий, что может привести к определенным правовым коллизиям и дополнительным судебным разбирательствам. В частности, под налогом Кодексом (статья 8) понимается обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств с целью финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. В таком определении налога не содержится нормы об обязанности налогоплательщика уплачивать налоги, предусмотрено взимание платежа в форме отчуждения, в то время как согласно статье 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. При внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс этот его недостаток устранен не был.

Сохраняется много нерешенных проблем практически на всех стадиях налогового процесса. Не обеспечивается полнота учета налогоплательщиков и их деятельности. До 3% предприятий и организаций, зарегистрировавшихся в органах государственной регистрации, не встают на налоговый учет, более 10% предприятий и организаций, состоящих на налоговом учете в налоговых органах, представляют так называемую нулевую отчетность. Эффективность оперативно-розыскных мероприятий в отношении юридических лиц, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, остается низкой.

Это показали проведенные Счетной палатой проверки в регионах. В Новгородской области по состоянию на 1 января 1999 года 355 организаций, зарегистрировавших свою деятельность, или 2,8% от состоящих на налоговом учете, уклонились от регистрации в налоговых органах, 1389 (10,8%) не прошли переучет. Значительная часть хозяйствующих субъектов не представляет отчетность о своей деятельности, получаемых доходах и не уплачивает установленных платежей либо представляет нулевую отчетность и также не платит налоги. Всего, по экспертной оценке, в результате уклонения налогоплательщиков от постановки на налоговый учет или непредставления ими отчетности о финансово-хозяйственной деятельности в целом по Новгородской области бюджеты всех уровней теряют не менее 11 млн. рублей в расчете на год, в том числе федеральный бюджет - 5 млн. рублей.

В Тульской области по состоянию на 1 января 1999 года имелось 1383 предприятия и организации (5,5%), уклоняющихся от постановки на налоговый учет, и 2985 предприятий и организаций (12,6%), не прошедших переучет, более трети предприятий и организаций, состоящих на налоговом учете, не представляют налоговую отчетность или представляют отчетность без данных о финансово-хозяйственной деятельности. Аналогичная ситуация в Липецкой области, где по состоянию на 1 мая т.г. 2,5% организаций и 10% предпринимателей, прошедших регистрацию, уклонились от постановки на учет в налоговых органах, 7% организаций не прошли переучет и 28% организаций от состоящих на налоговом учете не представили отчетность о своей деятельности в 1998 году, а 10% организаций представили нулевую отчетность.

Для уклонения от уплаты налогов и налогового контроля широко применяются расчеты векселями, используются многочисленные счета в различных кредитных учреждениях, нарушается режим работы расчетных счетов. Практика показала целесообразность ведения счетов недоимщиков, открываемых ранее в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. N 1212 О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения. Установленная этим Указом норма, обязывающая предприятия - недоимщики осуществлять все расчеты по погашению задолженности по платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды с одного из рублевых (текущих) счетов - так называемого счета недоимщика, даже при отсутствии мер ответственности за уклонение от открытия такого счета и несоблюдение режима его работы, давала реальную возможность для усиления контроля за уплатой налогов. Однако Указами Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. N 734 и от 30 октября 1998 г. N 1313 эта норма и некоторые другие положения данного Указа были отменены. Ослабила также налоговую дисциплину отмена некоторых ранее действующих норм, дающих возможность для усиления контроля за уплатой налогов и сокращения задолженности перед федеральным бюджетом.

Норму о введении счета недоимщика следует подкрепить системой мер ответственности предприятий - должников и их руководителей за уклонение от открытия такого счета, а также предоставить налоговому органу право при уклонении предприятия - должника от открытия счета недоимщика самостоятельно определять и регистрировать счет недоимщика и применять в отношении нарушителя санкции, осуществлять контроль за поступлением и очередностью списания средств со счета недоимщика. Целесообразно дополнить налоговое законодательство и нормами, вводящими временные правовые ограничения в деятельности предприятий, уклоняющихся от уплаты налогов и имеющих в течение длительного времени устойчивую, не снижающуюся задолженность по платежам в бюджет.

В ряде отраслей экономики (нефтяной, газовой, угольной промышленности) применяются схемы прохождения денежных средств и расчетов через различные организационные структуры и посредников, при которых даже у стабильно работающих предприятий не формируются денежные средства, соответствующие фактическим результатам их производственно-хозяйственной деятельности и необходимые для расчетов с бюджетом. Сохранятся нормативно-правовая неурегулированность уплаты отдельных видов ресурсных платежей, особенно платежей за пользование водными объектами и лесным фондом, что предопределяет низкий уровень выполнения заданий федерального бюджета этим налоговым платежам.

Значительные потери федеральный бюджет продолжает нести в результате заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и крупными консолидированными налогоплательщиками на перечисление платежей в федеральный бюджет исходя не из реально созданной налогооблагаемой базы, а из согласованных объемов платежей, а также соглашений федеральных органов исполнительной власти с органами власти Республики Башкортостан и Республики Татарстан, неправомерно изменившими по этим республикам законодательно установленные нормативы зачисления налоговых платежей в федеральный бюджет и продолжающими действовать, несмотря на неоднократные представления и предписания Счетной палаты о необходимости приведения межбюджетных отношений с этими республиками в соответствие с федеральным налоговым и бюджетным законодательством.

Аудиторское направление проверило соответствие действующему налоговому и бюджетному законодательству соглашения об урегулировании задолженности ОАО Газпром и его предприятий и организаций по налогам и сборам в федеральный бюджет и задолженности организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти и иным получателям средств федерального бюджета, по итогам 1998 года, а также об ожидаемых налогах и сборах в федеральный бюджет в 1999 году, заключенного между МНС России, Минфином России, Минтопэнерго России и ОАО Газпром и утвержденного 27 января 1999 года Правительством Российской Федерации. Проверка показала, что указанное соглашение противоречит действующему законодательству и его исполнение приведет к потере платежей в федеральный бюджет.

Так, соглашением установлены суммы ежемесячной уплаты и помесячной корректировки в течение года налоговых платежей по ОАО Газпром и его предприятиям и организациям без учета фактической налогооблагаемой базы, ставок налогов и сроков их уплаты. Уплата налогов в соответствии с этим соглашением должна производиться исходя из так называемых реальных возможностей налогоплательщиков, что противоречит основными положениям Налогового кодекса Российской Федерации и законодательным актам по отдельным видам налогов.

Кроме того, соглашением предусмотрено, что МНС России берет на себя обязательства не применять до 2000 года мер принудительного взыскания недоимки по налоговым платежам и сборам, в том числе в форме обращения взыскания на имущество ОАО Газпром и его предприятий и организаций, в то время как частью первой Налогового кодекса предусмотрено, что в случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок производится взыскание налога за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика в банке, а также путем взыскания налога за счет иного имущества налогоплательщика. Соглашение содержит также ряд других положений, противоречащих действующему налоговому и бюджетному законодательству.

В нарушение федерального налогового и бюджетного законодательства Соглашениями от 15 февраля 1994 года и 17 марта 1999 года между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан предусмотрено оставлять в бюджете Республики Татарстан акцизы на нефть и газ, плату за землю, 50% налога на добавленную стоимость. Кроме того, в бюджете Республики Татарстан в 1998 году фактически оставались плата за пользование недрами, плата за пользование водными объектами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, плата за загрязнение окружающей среды, плата за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесные подати. Аналогичная ситуация по указанным платежам и в 1999 году.

На нефтедобывающих предприятиях, расположенных на территории Республики Татарстан, действовала единая ставка акциза на нефть в размере 50 рублей за тонну нефти, а на отдельных предприятиях - пониженные ставки, установленные Постановлением Кабинета Министров Республики от 29 января 1996 г. N 56, в то время как Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 408 О дифференцированных ставках акциза на нефть, включая газовый конденсат, добываемую на территории Российской Федерации основному нефтедобывающему предприятию Республики - ОАО Татнефть установлена ставка в размере 65,34 рубля. Как показала проверка Счетной палаты, общие потери федерального бюджета по Республике Татарстан в результате указанных нарушений федерального налогового и бюджетного законодательства в 1998 году и I квартале 1999 года составили более 3,5 млрд. рублей.

Правоотношения, установленные налоговым и бюджетным законодательством, подменяются, таким образом, некими неправомерными договорными отношениями. Счетная палата многократно обращала внимание Правительства Российской Федерации, руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, Президентов Республики Башкортостан и Республики Татарстан на недопустимость подобных нарушений федерального законодательства, однако необходимых мер по исправлению положения не принималось. Более того, как следует из материалов к проекту федерального бюджета на 2000 год и, в частности, из доклада МНС России об исполнении федерального бюджета в январе - июне 1999 года, неправомерную практику заключения подобных нелегитимных соглашений намечается расширить.

Не отменены многие решения об отсрочках платежей, предоставленные в прошедшие годы и продолжающие действовать, как показывают проверки, несмотря на превышение законодательно установленных сроков пользования этими отсрочками и нарушения предприятиями и организациями условий пользования отсрочками. По последним отчетным данным отсроченные платежи в федеральный бюджет составляли 16,6 млрд. рублей, в том числе по Указу Президента Российской Федерации от 19 января 1996 г. N 65 О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам, пеням и штрафам за нарушение налогового законодательства, образовавшейся до 1 января 1996 г. - 0,5 млрд. рублей.

Предоставление в широких масштабах налоговых льгот ведет к ослаблению принятой налоговой политики, размывает налоговую систему, обязательный характер налоговых платежей, уменьшает базу налогообложения, создает условия для злоупотреблений, субъективизма, лоббирования индивидуальных и узкогрупповых интересов, незаконного ухода от уплаты налогов, осложняет контроль за соблюдением налогового законодательства. Исключения из общего порядка налогообложения для отдельных юридических лиц, целых регионов и отраслей экономики приводят к значительному недопоступлению платежей в федеральный бюджет.

Возможности для легализованного ухода от налогообложения дает действующее законодательство о закрытых административно-территориальных образованиях и особых экономических зонах, а органы исполнительной власти не осуществляют необходимого контроля за использованием средств федерального бюджета на таких территориях. Это было установлено, в частности, в ходе проверки по вопросам налогообложения и предоставления налоговых льгот в закрытом административно-территориальном образовании г. Саров, где использование норм Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года О закрытом административно-территориальном образовании, установивших, что все налоги и сборы, поступающие с территорий ЗАТО, зачисляются в доходы их бюджетов, а органы местного самоуправления ЗАТО имеют право предоставлять предприятиям и организациям, зарегистрировавшимся на территории ЗАТО в качестве налогоплательщиков, налоговые льготы, привело, по расчету, к выпадению доходов консолидированного бюджета за 1997 - 1998 годы в сумме 1830,7 млн. рублей, в том числе федерального бюджета - 1384,5 млн. рублей.

Не осуществляется необходимого контроля за эффективностью использования средств, предоставляемых в виде инвестиционного налогового кредита на развитие свободных (особых) экономических зон, и их возвратом в федеральный бюджет. Это показали проверки в свободной экономической зоне Находка (Приморский край) и в Особой экономической зоне в Калининградской области.

Не обеспечивается соблюдение нормативов зачисления платежей в федеральный бюджет, устанавливаемых федеральными законами о федеральных бюджетах и другими нормативными актами. Имеют место факты направления налогоплательщиками платежей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, непосредственно на счета территориальных бюджетов, минуя распределительные счета территориальных органов федерального казначейства. Такие факты в 1999 году были установлены при проверках в Новгородской, Липецкой и Кемеровской областях.

К существенному ущербу для бюджета приводят широко распространенные нарушения налогового и банковского законодательства в кредитных учреждениях, правовая неурегулированность многих вопросов банковского обслуживания налоговых платежей. Счетная палата в апреле 1998 года по предложению аудиторского направления представляла Государственной Думе и Совету Федерации предложения по совершенствованию законодательства о банковской деятельности, которые частично реализованы в последующих нормативных правовых актах по налогообложению. В то же время проверки, проведенные в истекшем периоде года, показали, что положение в сфере банковского обслуживания налогового и бюджетного процессов по-прежнему остается неудовлетворительным. Малоэффективна регулирующая роль в этом деле Банка России. Более того, его главные управления по субъектам Российской Федерации сами нарушают налоговое законодательство, не уплачивая установленные налоги в бюджет.

К неисполнению или несвоевременному перечислению клиентских платежей и снижению поступления платежей в бюджет приводит неустойчивость финансового положения и убыточная деятельность многих коммерческих банков и их филиалов. В то же время при проверках повсеместно выявляются многочисленные случаи задержек исполнения поручений налогоплательщиков, а также инкассовых поручений налоговых органов на перечисление платежей в бюджет и при наличии средств на счетах кредитных организаций и обслуживаемых ими предприятий. Ситуация неплатежеспособности создается зачастую коммерческими кредитными учреждениями искусственно.

Налоговое и банковское законодательство в настоящее время не содержит норм, устанавливающих жесткую финансовую ответственность кредитных организаций за несвоевременное исполнение поручений налогоплательщиков на перечисление платежей в бюджет и инкассовых поручений налоговых органов на взыскание недоимки по платежам в бюджет. Принимаемые к банкам - нарушителям налогового и бюджетного законодательства меры материального воздействия малоэффективны.

По-прежнему вне должного контроля осуществляется оборот наличных денег и, прежде всего, в сфере рыночной торговли. Недостаточно широко и эффективно применяются контрольно-кассовые машины. Действующий в настоящее время Закон Российской Федерации О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением во многом устарел, не учитывает новые аспекты развивающегося рынка, не определяет в необходимом объеме права и функции налоговых органов по контролю за применением контрольно-кассовых машин и ответственность предприятий за допущенные нарушения. До настоящего времени не удалось обеспечить необходимый уровень контроля за производством и оборотом алкогольной продукции.

Предприятиями и организациями допускаются многочисленные нарушения установленного порядка оприходования и расходования денежной наличности (превышение установленного лимита остатка наличных денег в кассе и предельного размера расчетов наличностью, расходование поступающей в кассу предприятий выручки без согласования с обслуживающим банком, несоблюдение согласованных с банком условий расходования денежной наличности). Кредитные организации не осуществляют должного контроля за соблюдением юридическими лицами установленного порядка работы с денежной наличностью, будучи в силу специфики своей коммерческой деятельности не заинтересованными в проведении этой работы.

По всем этим фактам Счетной палатой направляются Правительству Российской Федерации, другим органам исполнительной власти соответствующие представления и предписания. Эти представления и предписания рассматриваются, и по ним принимаются определенные меры по устранению выявленных при проверках недостатков, совершенствованию организации и методического обеспечения налогового и бюджетного процессов, повышению уровня работы налоговых и казначейских органов. Однако зачастую рассмотрение представлений и предписаний Счетной палаты затягивается, носит формальный характер, многие принципиальные вопросы по-прежнему не находят должного рассмотрения и решения.

Таким образом, проблема собираемости налогов в настоящее время приобрела особую актуальность. В то же время адекватных мер по повышению собираемости налогов и улучшению налогового администрирования не предлагается. В представленных материалах в качестве мер в этом направлении указываются лишь введение порядка, в соответствии с которым к возмещению из бюджета принимаются суммы налога на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), оплаченным только денежными средствами (дополнительные поступления - 9,9 млрд. рублей), непринятие соглашений с субъектами Российской Федерации, предусматривающих зачисление платежей в их бюджеты сверх законодательно утвержденных нормативов (7,1 млрд. рублей), отмена льгот по зачислению платежей в бюджеты закрытых административно-территориальных образований (4,1 млрд. рублей), изменение порядка возмещения входного налога на добавленную стоимость по материальным затратам по реализации рыбы, выловленной за пределами Российской Федерации (2,2 млрд. рублей). В целом дополнительные поступления от осуществления указанных мер оцениваются на уровне 23,3 млрд. рублей, в то же время разница между объемом налоговых поступлений, учтенных в проекте федерального бюджета, и расчетным объемом поступлений при 100-процентной собираемости составляет 127 млрд. рублей.

Необходимо утвердить специальную развернутую программу мероприятий по ужесточению налогового администрирования, предусмотрев в ней комплекс мер по всей совокупности вопросов укрепления налоговой дисциплины. Следовало бы также рассмотреть вопрос об утверждении законом о федеральном бюджете на предстоящий год максимально возможных и в то же время реалистичных нормативов собираемости налогов по каждому налогу, поступления по которому предусматриваются в бюджете (такие предложения ранее уже вносились), и оценивать работу Правительства Российской Федерации и соответствующих контролирующих министерств и ведомств по обеспечению установленных с применением этих нормативов объемов сбора налогов.

 

5. Вопросы совершенствования налоговой системы

и налогового законодательства

 

Предложения по совершенствованию налоговой системы и налогового законодательства сводятся по существу к отмене налога на реализацию горюче-смазочных материалов с компенсацией выпадающих доходов расширением перечня подакцизных товаров и повышением ставок акциза на автомобильный бензин, снижению размера ставки на пользователей автомобильных дорог, изменению порядка возмещения сумм налога на добавленную стоимость по вводимым в эксплуатацию объектам капитального строительства, переходу на общий порядок исчисления налога на добавленную стоимость по предприятиям розничной торговли. Кроме того, предусматривается внесение изменений в перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Такие меры можно рассматривать как корректировку отдельных элементов налоговой системы, но не ее совершенствование. В представленных с проектом федерального бюджета на 2000 год материалах практически не содержится предложений по направлениям дальнейшей работы над налоговыми законами, которые должны составить специальную часть Налогового кодекса Российской Федерации.

С проектом федерального бюджета внесены предложения об изменении некоторых налоговых законов, учтенные в расчетах доходной базы бюджетной системы. В частности, внесен проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об акцизах, которым предлагается норма об утверждении Правительством Российской Федерации ставок акцизов на природный газ и ставка акциза на нефть и газовый конденсат, дифференцированно по отдельным налогоплательщикам в зависимости от горно-геологических и экономико-географических условий, а не по отдельным месторождениям, как это установлено действующим законодательством. Полагаем, что это предложение следует отклонить, так как утверждение ставок для предприятий ставит отдельные из них в льготные условия и дает возможность получать необоснованно высокие доходы. Другие предприятия в связи с этим оказываются в сложной финансовой ситуации, что ведет к недоплатам значительных средств в бюджет.

Проектом Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О подоходном налоге с физических лиц предлагается ввести изменения в действующую шкалу ставок налогообложения совокупного дохода с физических лиц, предусматривающие снижение максимального размера ставки налога до 30 процентов. Принятие такого предложения означает снижение налогообложения состоятельных граждан, в то время как в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2000 год указывается, что принцип социально-ориентированной налоговой политики заключается в том, что главная налоговая нагрузка должна возлагаться на богатую часть населения. Целесообразно сохранить на 2000 год ставку подоходного налога в размере 45%, но применять ее к совокупному облагаемому доходу от 300 тыс. рублей.

Проектом Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год предусматривается упразднение с 1 января будущего года Федерального дорожного фонда Российской Федерации. Одновременно предлагается внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации О дорожных фондах в Российской Федерации, отменяющие налог на реализацию горюче-смазочных материалов, применяемый в настоящее время в качестве целевого источника формирования этого фонда. В целях обеспечения источниками финансирования расходов федерального бюджета на содержание, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог общего пользования вносятся предложения о включении в перечень подакцизных товаров дизельного топлива и масел для дизельных и карбюраторных двигателей, а также об увеличении ставок акцизов на бензин. Ликвидация действующего в последние годы целевого фонда, предназначенного для концентрации средств для финансирования содержания, ремонта, реконструкции и строительства дорог, отнесенных к федеральной собственности, а также затрат на управление дорожным хозяйством и имеющего устойчивый источник поступления средств, создает угрозу ослабления этого важного участка народнохозяйственной деятельности.

Кроме того, ликвидация Федерального дорожного фонда может отрицательно сказаться на состоянии не только автомобильных дорог общего пользования федерального значения, но и дорог, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации, поскольку значительная доля средств Федерального дорожного фонда Российской Федерации выделяется в виде субвенций и дотаций субъектам Российской Федерации на развитие, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования.

Некоторые предусматриваемые изменения в части налогового законодательства, внесенные с проектом федерального бюджета на 2000 год, вступают в противоречие с основными положениями части первой Налогового кодекса. Так, в состав федеральных налогов предлагается включить федеральные регистрационные сборы, не включенные в статью 13 части первой Налогового кодекса, налог на игорный бизнес из состава региональных налогов переводится в федеральные налоги, в то время как в Кодексе (в статье 14) он включен в перечень региональных налогов и сборов. Вместо пяти местных налогов и сборов, как это предусмотрено в статье 15 Кодекса, их количество доводится до одиннадцати.

Кроме того, в состав поправок к действующему налоговому законодательству следовало бы включить отмену льгот по налогу на прибыль для малых предприятий. В соответствии с Законом Российской Федерации О налоге на прибыль предприятий и организаций малые предприятия, осуществляющие производство и переработку сельскохозяйственной продукции, производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, строительных материалов, медицинской техники, лекарственных средств и изделий медицинского назначения, строительство объектов жилищного, производственного, социального и природоохранного назначения, в первые два года работы освобождаются от уплаты налога на прибыль при условии, если выручка от указанных видов деятельности превышает 70% общей суммы выручки от реализации продукции. На третий и четвертый годы работы эти предприятия уплачивают налог на прибыль соответственно в размерах 25% и 50% от установленной ставки налога, если выручка от указанных выше видов деятельности составляет свыше 90% общей суммы выручки от реализации продукции (работ, услуг).

Проверки показывают, что после окончания срока действия указанных выше льгот многие такие предприятия сворачивают свою деятельность и, как правило, начинают представлять в налоговые органы нулевую отчетность. Одновременно с этим владельцы таких предприятий осуществляют регистрацию новых фирм, порой в одной и той же налоговой инспекции, и получают налоговые льготы как малые предприятия уже по вновь зарегистрированным фирмам.

Изменение размера ставки налога на прибыль в расчетах на 2000 год не предусматривается. Вместе с тем представляется целесообразным рассмотреть вопрос о снижении ставки по этому налогу при одновременном разрешении относить на издержки все затраты по производству и реализации продукции, что позволит в 2000 году существенно снизить налоговую нагрузку на реальный сектор экономики. В целях снижения налоговой нагрузки на экономику возможно также рассмотреть вопрос о постепенном снижении ставки налога на добавленную стоимость при одновременной отмене всех видов льгот по данному налогу, а также, как уже отмечалось, действующего порядка возмещения входного налога на добавленную стоимость по реализованным на экспорт товарам (работам, услугам).

 

6. Вопросы финансирования Министерства Российской

Федерации по налогам и сборам

 

Расходы на финансирование деятельности налоговых органов, находящиеся в соответствии с Регламентом Счетной палаты в ведении направления по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, налогового законодательства и налоговой политики, по проекту федерального бюджета на 2000 год предусмотрены в сумме 10299388 тыс. рублей, с ростом к 1999 году в 2,5 раза.

Основное увеличение расходов предусмотрено на денежное содержание аппарата территориальных органов МНС России. Расходы на эти цели планируются в сумме 9791360,5 тыс. рублей. Вместе с тем в проекте бюджета не предусмотрены расходы на оплату служебных командировок, расходы на приобретение канцелярских принадлежностей, оплату услуг связи, коммунальных, транспортных услуг. Финансирование этих расходов намечается осуществлять целиком за счет средств Федерального фонда Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, что может создать серьезные трудности в функционировании налоговых органов, вызвать дальнейший рост их кредиторской задолженности, особенно в начале года.

 

Аудитор Счетной палаты

Российской Федерации

В.Г.ПАНСКОВ

 

 

 

 

 

 

Приложение 2

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ДОХОДАМИ

ОТ УПРАВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СОБСТВЕННОСТЬЮ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НА ПРОЕКТ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ

НА 2000 ГОД В ЧАСТИ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ

ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

 

1. Согласно ст. 2 проекта Федерального закона Правительство Российской Федерации вправе направлять в 2000 году на покрытие дефицита федерального бюджета доходы от приватизации государственного имущества.

Доходы от продажи конкретных объектов, находящихся в государственной собственности, являются разовыми, не воспроизводимыми неналоговыми доходами федерального бюджета. Следовательно, указанные доходы нецелесообразно и неэффективно направлять на текущее потребление, в том числе на покрытие дефицита федерального бюджета. Доходы от приватизации государственного имущества необходимо инвестировать через Бюджет развития в производительный сектор экономики в целях роста ВВП и налогооблагаемой базы.

В этой связи предлагается исключить из ст. 2 проекта Федерального закона ...доходы от приватизации государственного имущества.

2. Согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 год поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, составят в 2000 году 18 млрд. рублей. Основными источниками получения указанных средств согласно намерениям Правительства Российской Федерации должна стать продажа находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших, в том числе стратегически значимых предприятий (ОАО Роснефть, ОАО НК ЛУКОЙЛ, ОАО НГК Славнефть, ОАО НК ОНАКО, ОАО Связьинвест, ОАО Транснефтепродукт и др.).

Вышеуказанные положения противоречат ст. 4 Федерального закона О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации. Продажа указанных пакетов акций может быть осуществлена только в соответствии с Федеральным законом о государственной программе приватизации. Последняя должна согласно действующему законодательству содержать прогнозный перечень открытых акционерных обществ, пакеты акций которых предполагается продать в 2000 году, в том числе с указанием прогноза начальных цен продажи. Именно последние могут служить основой для определения возможных доходов федерального бюджета от приватизации государственного имущества в 2000 году.

Следует отметить также, что проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год согласно п. 5 ст. 4 Федерального закона О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации не может противоречить последнему и программе приватизации.

В этой связи величина доходов от продажи государственного имущества может быть утверждена в федеральном бюджете на 2000 год только на основе и в соответствии с Федеральным законом о государственной программе приватизации на 2000 год.

3. Статья 97 проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год противоречит ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. ст. 4 и 13 Федерального закона О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации.

3.1. Порядок и нормативы распределения денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества, должен содержаться в программе приватизации, а не в Федеральном законе О федеральном бюджете на 2000 год.

3.2. Согласно ст. 13 Федерального закона О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации денежные средства, полученные в результате приватизации государственного или муниципального имущества, подлежат перечислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и являются обязательными платежами. Следовательно, направление средств от приватизации федеральной собственности Мингосимуществу России и Российскому фонду федерального имущества противоречит законодательству.

4. Дивиденды по акциям, принадлежащим государству, в 2000 году предполагается увеличить по сравнению с заданиями на 1999 год всего лишь на 0,1 млрд. рублей. Следовательно, Правительство России не обеспечит повышение эффективности управления государственными пакетами акций, в том числе увеличение начислений дивидендов. Проверки Счетной палаты Российской Федерации свидетельствуют, что порядка 85% поступлений дивидендов обеспечивают 10 - 15 акционерных обществ с участием государства. При этом Российская Федерация участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах. Введение института специальных представителей Российской Федерации в наиболее крупных акционерных обществах позволит установить конкретные показатели начисления дивидендов на государственный пакет акций с учетом потребностей развития самих обществ.

По оценкам Счетной палаты Российской Федерации дивиденды в 2000 году (без прибыли СП Вьетсовпетро, которая полностью должна быть отнесена на статью Платежи от государственных предприятий) могут составить 8,0 - 8,5 млрд. рублей.

Размер доходов от сдачи в аренду государственной собственности, указанный в проекте Закона, не соответствует указанному в пояснительной записке к нему (4,92 млрд. рублей и 2,2 млрд. рублей).

Статья Платежи от государственных предприятий проекта Федерального закона включает только поступления от СП Вьетсовпетро. В то же время, согласно ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник в лице государства имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственного унитарного предприятия. Следовательно, наведение порядка в управлении государственными предприятиями приведет, по оценкам Счетной палаты, к получению возобновляемых доходов от использования государственного имущества, в том числе в виде платежей государственных предприятий, в размере до 10 млрд. рублей.

Вывод. Проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год в части неналоговых доходов от использования и распоряжения государственной собственностью должен быть переработан с учетом изложенных замечаний и в данной редакции не может быть принят.

 

Аудитор

В.С.СОКОЛОВ

 

 

 

 

 

 

Приложение 3

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ

И МЕЖДУНАРОДНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НА ПРОЕКТ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ

БЮДЖЕТЕ НА 2000 ГОД

 

По результатам рассмотрения в направлении по контролю за внешнеэкономической и международной деятельностью представленных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год, пояснительной записки и материалов к проекту федерального бюджета необходимо отметить:

1. При формировании проекта федерального бюджета в основу были заложены принципы, направленные на экономию государственных расходов, что согласуется с реализацией задач, определенных в посланиях Президента Российской Федерации.

2. Проект федерального бюджета направлен на стабилизацию социально-экономического положения в стране. Материалы включают конкретные меры, направленные на решение проблем стабилизации финансового и экономического положения страны, возникших из-за прошлогоднего валютно-финансового кризиса.

3. В материалах даны обоснования основных подходов, использованных при формировании показателей федерального бюджета, в них приводится методика определения основных параметров, особенности функционирования отраслей экономики в условиях сложившихся тяжелых финансовых отношений между субъектами. При формировании прогноза по доходам и расходам федерального бюджета определение основных подходов является проработанным.

4. С проектом Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год Правительство Российской Федерации вносит обширный пакет проектов федеральных законов. При этом проекты федеральных законов по изменению действующего законодательства разнообразны по содержанию. Для их рассмотрения и проработки требуется достаточно длительный период времени, что несоизмеримо с периодом принятия Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год.

В проект сводного заключения необходимо включить следующие замечания и предложения.

1. В представленных материалах допущено необоснованное увеличение ряда показателей проекта бюджета на 2000 год по сравнению с ожидаемым исполнением бюджета на 1999 год.

Так, уровень поступления доходов федерального бюджета в 2000 году определен в размере 14,61 процента валового внутреннего продукта 2000 года, дефицит федерального бюджета - 1,13 процента ВВП, в то время как ожидаемое исполнение бюджета на 1999 год по доходам составило 13,45 процента ВВП, а дефицит - 2,3 процента ВВП.

Основным фактором снижения бюджетного дефицита в предложенном проекте являются внешние источники финансирования дефицита бюджета, доля в ВВП которых снижена с 2,8 процента до 0,99 процента. В условиях продолжающегося финансового кризиса трудно ожидать быстрого покрытия бюджетного дефицита, тем более со стороны внешних источников.

Фактическое исполнение федерального бюджета характеризуется следующими показателями:

- в I квартале 1999 года доходы составили 11,5 процента ВВП, дефицит - 3,9 процента;

- в I полугодии 1999 года доходы составили 13,3 процента ВВП, дефицит - 3,6 процента.

2. Общая сумма поступлений доходов от внешнеэкономической деятельности, согласно представленному проекту бюджета на 2000 год, должна составить 200,9 млрд. рублей.

Разработчиками при определении прогнозных показателей по налоговым поступлениям от ввоза товаров не адекватно учтена тенденция снижения объемов импорта товаров, проявившаяся в 1999 году. Предложение о восполнении выпадающих доходов за счет активизации борьбы ГТК России с контрабандой, выявления и пресечения нерегистрируемого ввоза товаров на территорию Российской Федерации и занижения таможенной стоимости импортных товаров не подкреплено разработанными мероприятиями.

В связи с изменением бюджетной классификации и структуры источников поступлений средств невозможно достичь корректного сопоставления с бюджетом 1999 года.

3. В целях собираемости налогов, а также учитывая опыт некоторых зарубежных таможенных органов, поручить сбор акцизов на природный газ и на некоторые маркируемые товары (винно- водочные и другие изделия), производимые на территории Российской Федерации, таможенным органам России.

Позитивный опыт в организации сборов акцизов на нефть, включая газовый конденсат, распределения и учета акцизных и специальных марок позволит не только добиться высокой собираемости этого вида налогов, увеличить реальные поступления в федеральный бюджет не менее чем на 5 млрд. рублей по маркируемым товарам и до 20 млрд. рублей по газу, но и создаст предпосылки для ликвидации теневого оборота подакцизных товаров.

4. В целях увеличения доходной части федерального бюджета представляется целесообразным в проекте Закона О федеральном бюджете на 2000 год в статье 25 изменить Налоговые доходы в сторону увеличения по строке Вывозные таможенные пошлины за счет поступлений от экспорта нефти сырой и природного газа.

При условии сохранения соотношения экспортной цены к внутренней цене на уровне 1998 года по указанным товарам представляется возможным увеличить вывозную таможенную пошлину по нефти сырой на 25 евро, с доведением ее до 32,5 евро, и по природному газу - на 13 процентов, с доведением ее до 18 процентов.

В этом случае дополнительные поступления в федеральный бюджет составят:

- при поставках 114 млн. тонн нефти сырой - 97,5 млрд. рублей;

- при поставках природного газа на сумму 7355 млн. долларов - 30,6 млрд. рублей.

С учетом указанных предложений с поступлением дополнительных средств в федеральный бюджет на общую сумму более 120 млрд. рублей представится возможным направить более 22,4 млрд. рублей (свыше 700 млн. долларов США) на развитие алюминиевой промышленности, что позволит решить вопросы по импортозамещению в этой отрасли.

5. Поступления по подгруппе Доходы от внешнеэкономической деятельности определены в размере 34,6 млрд. рублей, что в 1,7 раза выше ожидаемой оценки исполнения за 1999 год.

Ожидаемое в 1999 году поступление средств по данной подгруппе прогнозируется в размере 25,0 млрд. рублей (107,3 процента от установленного на 1999 год бюджетного назначения), из них: 7,3 млрд. рублей (85,0 процента от установленного бюджетного назначения по данной статье) - Доходы по кредитным операциям, 12,8 млрд. рублей (87,3 процента) - Прочие поступления от внешнеэкономической деятельности. Пояснения по источнику поступления 4,9 млрд. рублей в представленных документах отсутствуют.

Кроме того, в представленных материалах отсутствует детальная расшифровка статьи Прочие поступления от внешнеэкономической деятельности, объем поступлений по которой (согласно проекту бюджета на 2000 год) составляет 65,9 процента от общей суммы поступлений по подгруппе.

6. Предложение по упразднению Фонда развития таможенной системы (статья 6 проекта) будет способствовать консолидации денежных средств в доходной части федерального бюджета, которые поступают от деятельности таможенной системы (таможенные сборы, прочие таможенные платежи, штрафы).

Вместе с тем действующая законодательная база, которая регулирует таможенное дело в Российской Федерации (Таможенный кодекс Российской Федерации, статьи 402 и 403), содержит указание по направлению во внебюджетный фонд развития таможенной системы Российской Федерации части средств, получаемых таможенными органами от взимания ряда платежей. Таким образом, необходимо внести соответствующие уточнения в Таможенный кодекс Российской Федерации.

7. В представленных материалах по ряду показателей доходной части федерального бюджета на 2000 год отсутствуют расчеты, обосновывающие объемы заложенных в проекте бюджетных назначений:

- Доходы от внешнеэкономической деятельности;

- Доходы от осуществления мероприятий по претензионной работе по восстановлению прав, принадлежащих Российской Федерации, на результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения.

8. В представленном проекте Федерального закона, в доходной и расходной частях федерального бюджета, не учтены поступления и расходование средств от разрешенных видов деятельности ряда министерств и ведомств.

При этом по итогам 1997 и 1998 годов только Министерство иностранных дел Российской Федерации получило доходов за границей соответственно 109,6 млн. долларов США и 114,1 млн. долларов США.

В связи с чем целесообразно:

- абзац 25 статьи 10 дополнить и изложить его в следующей редакции: консульского сбора, взимаемого на территории Российской Федерации и за рубежом в российских рублях и иностранной валюте;

- абзац 33 статьи 10 изложить в следующей редакции: прочих поступлений от имущества, находящегося в государственной собственности, а также от разрешенных видов деятельности, в том числе за рубежом, организаций, финансируемых из федерального бюджета.

При этом в расчеты по соответствующим статьям доходов и разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов рассматриваемого проекта Закона должны быть внесены необходимые изменения.

9. Учитывая весомость в федеральном бюджете расходов неторгового характера, статью 34 необходимо изложить в следующей редакции: финансирование расходов неторгового характера, предусмотренных настоящим Федеральным законом по разделу Международная деятельность, осуществляется в иностранной валюте (долларах США). Структура расходов неторгового характера по ведомственной классификации расходов федерального бюджета, а также порядок и условия расходования этих средств разрабатываются Правительством Российской Федерации и в месячный срок со дня вступления в силу настоящего Федерального закона представляются на утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В Пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2000 год необходимо также уточнить перечень подразделов и целевых статей, относимых к расходам неторгового характера, определяемых статьей 34 проекта настоящего Федерального закона.

Требуется изменить наименование целевой статьи 134, определив ее как Прочие операции неторгового характера, так как структура данной статьи не включает весь перечень операций неторгового характера.

10. В проекте федерального бюджета на 2000 год по разделу Международная деятельность предусмотрены расходы на взносы в международные организации в сумме 238,1 млн. долларов США, в том числе на взносы по товарным соглашениям (какао, зерно, хлопок, каучук, ряд цветных металлов и др.). Фактически деятельность международных товарных организаций по этим соглашениям сводится в основном к обмену информацией о состоянии международного рынка, проведению консультаций по выработке рекомендаций о ценах и сбалансированности спроса и предложений. Учитывая, что основными участниками внешнеторговой деятельности в настоящее время являются российские коммерческие структуры, расходы федерального бюджета по уплате взносов Российской Федерации по товарным соглашениям в 2000 году целесообразно в последующем возмещать из средств организаций, которые заинтересованы в участии России в этих соглашениях.

11. В проекте Закона (статья 3) предусмотрен предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2000 году Российской Федерацией иностранным государствам (за исключением государств - участников СНГ), в сумме 400,0 млн. долларов США.

В то же время проверки, проведенные Счетной палатой, показывают, что за 1992 - 1997 годы иностранным государствам предоставлялись кредиты в размерах, не превышающих 30% от этого объема. В 1998 году этот показатель составил 15%, а за первое полугодие 1999 года - 6,5%. При этом Минфин России допускал нецелевое использование средств, выделенных на эти цели, и искажение отчетности об исполнении этой статьи федерального бюджета.

В связи с вышеизложенным и учитывая экономическое положение страны, целесообразно снизить в проекте Закона предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2000 году иностранным государствам до 200 млн. долларов США.

12. Статью 94 проекта Закона целесообразно дополнить конкретным заданием Правительству Российской Федерации - обеспечить снижение задолженности предприятий и организаций перед федеральным бюджетом за полученные иностранные кредиты (займы) и внести дополнение во второй абзац статьи, имея в виду применение указанных санкций не только за нецелевое использование, но и при несвоевременном погашении имеющихся задолженностей перед федеральным бюджетом.

13. Погашение предоставленных предприятиям и организациям иностранных кредитных ресурсов (без учета просроченной задолженности) характеризуется показателями:

 

(млн. долларов)

┌─────────────────┬─────────────────────┬─────────────────────────┐

   Показатели         Установлено              Исполнено      

                 ├─────┬──────┬────────┼─────┬────────┬──────────┤

                 │1998 │ 1999 │  2000  │1998 │в том   │1999 год 

                 │год  │ год    год   │год  │числе   │(I полуг.)│

                            │(проект)│     │I полуг.│         

                                         │98 г.            

├─────────────────┼─────┼──────┼────────┼─────┼────────┼──────────┤

│Возврат кредитов │                                         

│(бюджетных ссуд),│                                         

│предоставленных                                           

│внутри страны,                                            

│полученных от                                             

│правительств                                              

│иностранных                                               

│государств,                                               

│банков и фирм    │30,00│160,00│ 470,00 │50,22│ 33,83    29,97  

├─────────────────┼─────┼──────┼────────┼─────┼────────┼──────────┤

│Возврат кредитов │                                         

│(бюджетных ссуд),│                                         

│предоставленных                                           

│внутри страны,                                            

│полученных от                                             

│международных                                             

│финансовых                                                

│организаций)     │70,00│160,00│ 170,00 │48,30│ 36,57    38,19  

└─────────────────┴─────┴──────┴────────┴─────┴────────┴──────────┘

 

Предусмотренные в проекте федерального бюджета на 2000 год показатели по возврату средств от предприятий и организаций, предоставленных им на возвратной основе за счет кредитов правительств иностранных государств, коммерческих банков и фирм в размере 470 млн. долларов США, являются недостаточными для обеспечения платежей иностранным кредиторам, что ведет к дополнительным расходам федерального бюджета, которые должны покрываться за счет пользователей иностранных кредитных ресурсов. При этом сумма просроченной задолженности предприятий и организаций в заложенных в бюджете на 2000 год показателях не учтена.

Только по оформленным долговым обязательствами просроченная задолженность предприятий и организаций на 30 июня 1999 года составляла 1200 млн. долларов США и продолжает постоянно увеличиваться. За первое полугодие 1999 года эта задолженность выросла более чем на 100,0 млн. долларов США.

Необходимо поручить Правительству Российской Федерации пересмотреть указанные показатели с учетом возврата просроченной задолженности от предприятий и организаций, а также представляется целесообразным предоставить Министерству финансов Российской Федерации право списания средств со счетов предприятий - должников при наличии задолженности в безакцептном (бесспорном) порядке, включив дополнительно соответствующую статью в проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год.

14. В связи с отсутствием утвержденной Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1999 год целесообразно изложить первые два абзаца статьи 95 в следующей редакции:

Установить, что в 2000 году исполнению подлежат только договоры о получении государственных кредитов (займов) по кредитам (займам), указанным в Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации, и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 2000 год, утвержденной Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления в силу настоящего Федерального закона внести в Государственную Думу на утверждение названную Программу, указав в ней полный перечень всех связанных кредитов (займов), отразив в указанном перечне по каждому кредиту (займу) его конкретного получателя, общую сумму кредита (займа), сумму использования до 1 января 2000 года, сумму, предполагаемую к использованию в 2000 году, и сумму задолженности получателя кредита (займа) перед федеральным бюджетом за ранее использованные средства..

15. В приложении 2 к проекту Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации наименование дохода, указанного под кодом 1064000, требует уточнения исходя из отсутствия в законодательстве Российской Федерации понятия прочих пошлин (статья 110 Таможенного кодекса Российской Федерации). Представляется целесообразным записать: Прочие налоги и платежи, взимаемые в связи с осуществлением внешнеэкономической деятельности.

16. В ряде случаев имеются разночтения в наименовании отдельных статей доходов федерального бюджета между текстами вносимых проектов Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год и Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации.

Так, наименования статей и подстатей определено, соответственно, как:

- Доходы от осуществления мероприятий по претензионной работе по восстановлению прав, принадлежащих Российской Федерации на результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения и Доходы от распоряжения принадлежащими Российской Федерации правами на результаты научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и технологических работ военного, специального и двойного назначения;

- Консульский сбор и Консульский сбор, взимаемый на территории Российской Федерации.

17. С целью повышения прозрачности федерального бюджета, увеличения объемов доходной части, а также обеспечения жесткого контроля за расходной частью федерального бюджета, необходимо ряд показателей раздела расходов Международная деятельность, отражаемых со знаком минус:

- государственные кредиты, возвращенные правительствами иностранных государств;

- возврат кредитов, предоставленных внутри страны, полученных от правительств иностранных государств, банков и фирм;

- возврат кредитов, предоставленных внутри страны, полученных от международных финансовых организаций,

перенести в доходную часть федерального бюджета, отразив их по подгруппе Доходы от внешнеэкономической деятельности.

При этом соответствующие изменения должны быть внесены в проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации.

18. Представляется целесообразным исключить:

- 3 абзац статьи 31 проекта Федерального закона О Федеральном бюджете на 2000 год со слов: а также ведомственную структуру расходов федерального бюджета, распределение по целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и экономическую структуру расходов федерального бюджета в случае образования в ходе исполнения федерального бюджета на 2000 год экономии по показателям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

- пункт 2 статьи 11 внесенного Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации, так как все вносимые изменения в структуру федерального бюджета, утверждаемую Федеральным законом, также должны быть утверждены законодательно. На 2000 год порядок внесения изменений определен статьей 9 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации: внесение изменений и дополнений в федеральный бюджет на 2000 год осуществляются в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона О федеральном бюджете на 1998 год и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет.

19. В проекте бюджета отсутствует статья, предусматривающая списание задолженности предприятий и организаций - исполнителей государственного оборонного заказа по обязательным платежам в федеральный бюджет и в государственные внебюджетные фонды в связи с несвоевременной оплатой государственного оборонного заказа (в том числе по экспорту продукции военного назначения).

Это может усложнить своевременное выполнение предприятиями - экспортерами контрактов по экспортным поставкам вооружения и военной техники и неблагоприятно сказаться в освоении Россией мирового рынка торговли оружием, что является одним из реальных доходных источников бюджета от внешнеторговой деятельности.

20. В целях реализации задач и видов деятельности Счетной палаты Российской Федерации, изложенных в статьях 2 и 9 Федерального закона О Счетной палате Российской Федерации, повышения эффективности проводимых контрольных мероприятий включить в рассматриваемый Закон статью следующего содержания:

Средства, израсходованные получателями средств федерального бюджета незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от пользования ими, подлежат возмещению по предписаниям Министерства финансов Российской и Счетной палаты Российской Федерации в течение одного месяца после выявления указанных нарушений..

21. Целесообразно сохранить в 2000 году действие ст. 139 и 140 Федерального закона О федеральном бюджете на 1999 год в следующей формулировке:

- В целях обеспечения контроля за исполнением федерального бюджета на 2000 год Министерство финансов Российской Федерации по запросам Счетной палаты Российской Федерации оперативно представляет копии платежных документов, на основании которых осуществлялись операции со средствами федерального бюджета;

- В целях обеспечения организационной и функциональной независимости Счетной палаты Российской Федерации средства на ее содержание перечисляются Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации ежемесячно до 10 числа равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на содержание Счетной палаты Российской Федерации настоящим Федеральным законом. В случае неперечисления указанных средств или неполного их перечисления в установленный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Счетной палаты Российской Федерации..

С устранением замечаний и с учетом наших рекомендаций считаем возможным внести в заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год предложение о представлении данного проекта для обсуждения на заседании Государственной Думы в первом чтении.

 

Аудитор

А.Г.НОЖНИКОВ

 

 

 

 

 

 

Приложение 4

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ГОСУДАРСТВЕННЫМ

ДОЛГОМ И БАНКОВСКОЙ СИСТЕМОЙ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2000 ГОД

 

I. Общие вопросы

 

1. В статьях и приложениях проекта Федерального закона использованы разные единицы измерения, а именно: млрд. рублей, млн. рублей, тыс. рублей и доллары США, что, безусловно, осложняет чтение и анализ документа.

2. Статьей 1 проекта Федерального закона О Федеральном бюджете на 2000 год ВВП определен в объеме 5100 млрд. руб., расходы федерального бюджета - в сумме 803,0 млрд. руб. (15,7% от ВВП), доходы - 745,1 млрд. руб. (14,6% от ВВП), первичный профицит - в размере не менее 3,18% от ВВП (162,2 млрд. рублей) и предельный размер дефицита федерального бюджета - в сумме 57,9 млрд. рублей (1,1% от ВВП) при планируемом уровне инфляции 18,0%.

При этом по сравнению с бюджетными заданиями на 1999 год проектом федерального бюджета на 2000 год предусмотрен рост ВВП в реальном выражении на 1,5% и увеличение первичного профицита в 2,48 раза.

В процентном отношении к ВВП расходы федерального бюджета в 2000 году по сравнению с бюджетными заданиями на 1999 год увеличены на 1,3 процентных пункта, доходы - на 2,8 процентных пункта, в то время как дефицит в процентах к ВВП соответственно будет уменьшен по сравнению с 1999 годом на 1,37 процентных пункта.

3. Главной целью данного бюджетного проекта является достижение цифры в 3,18% от ВВП по первичному профициту. Данное ужесточение, видимо, было сделано не только исходя из положительных тенденций в экономике и вполне удовлетворительных результатов исполнения бюджета в первом полугодии, но и исходя из повышенных требований кредиторов. При том, что бюджет обладает большим количеством недостатков, в чрезвычайной ситуации российского долгового кризиса он является скорее безальтернативным. Исходя из логики бюджета, никакого экономического роста без решения проблемы внешнего долга быть не может, а решение этой проблемы невозможно без публичной демонстрации способности России расплатиться в принципе. Для кредиторов и инвесторов главный индикатор такой способности - размер первичного профицита госбюджета.

4. В соответствии с законопроектом на обслуживание государственного долга предлагается направить не менее 220,1 млрд. рублей, что составляет 4,3% от ВВП (29,5% от всех доходов федерального бюджета и 27,4% расходов). Из указанных средств на обслуживание государственного внутреннего долга предлагается направить 63,2 млрд. рублей (1,2% от ВВП или 7,9% расходов федерального бюджета) и на обслуживание государственного внешнего долга - 156,8 млрд. рублей (3,1% от ВВП и 19,5% расходов).

На 1999 год расходы по обслуживанию государственного долга были предусмотрены в сумме 166,8 млрд. рублей (4,2% от ВВП; 35,2% доходов бюджета или 29% расходов). Соответственно расходы по обслуживанию государственного внутреннего долга предусматривались в сумме 66,9 млрд. рублей (1,7% и 11,6%), а расходы на обслуживание государственного внешнего долга были установлены в сумме 99,9 млрд. рублей (2,5% и 17,4%).

Таким образом, по сравнению с бюджетными назначениями на 1999 год расходы на обслуживание государственного долга в процентах от ВВП в 2000 году возрастают на 0,1 процентного пункта. При этом происходит дальнейший рост долговой нагрузки на экономику и ее перераспределение в сторону платежей по внешнему долгу, несмотря на некоторое снижение бюджетных назначений по рассматриваемым платежам.

Рост бремени платежей, связанных с обслуживанием государственного долга, предполагается компенсировать за счет предполагаемого роста объемов производства и подъема экономики в целом (что является весьма проблематичным), а также фактически за счет уменьшения расходов, не связанных с обслуживанием госдолга.

5. Проектом бюджета на 2000 год предусмотрена инфляция в размере 118,0% (декабрь 2000 г. к декабрю 1999 г.). При этом следует отметить, что Федеральным законом О федеральном бюджете на 1999 год уровень инфляции был предусмотрен в размере 130,0%, однако по состоянию на июнь 1999 года инфляция по сравнению с декабрем 1998 года уже составила 128,0%. Таким образом, в 1999 году, также как и в 1998 году, мы будем иметь значительное превышение реальной инфляции над плановыми показателями, что дает значительный рост поступлений в доходную часть бюджета по сравнению с бюджетными заданиями. Аналогичная ситуация может сложиться и в 2000 году. При этом проектом Закона не предусмотрено четкого направления расходования дополнительных поступлений, полученных в результате инфляционных процессов.

 

II. Замечания к проекту Федерального закона

О Федеральном бюджете на 2000 год по разделу

государственный внутренний долг

 

Общие замечания:

1. Законопроект не отражает реальный объем государственных внутренних долговых обязательств. В законопроекте (ст. 86) установлено сразу два независимых друг от друга показателя верхнего предела государственного внутреннего долга, характеризующих объемы долговых обязательств Правительства Российской Федерации: 593,2 млрд. рублей и 30,0 млрд. долговых рублей.

Таким образом, фактически не определен реальный объем государственного внутреннего долга и его верхний предел на конец 2000 года. Указанное положение существует несколько лет, вопрос не решается, но сумма компенсационных выплат по сбережениям граждан, вложенным в Сбербанк России до 1992 года, в объеме 3,0 млрд. рублей заложена в проекте Закона, а расходы должны осуществляться из ассигнований, предусмотренных на погашение государственного долга Российской Федерации.

Кроме того, в законопроекте на 2000 год заложены средства в объеме 3,0 млрд. рублей на осуществление выплат по ограниченным гарантиям государства по вкладам граждан в коммерческих банках в связи с признанием их после 17 августа 1998 года несостоятельными. Данный вид государственных гарантийных обязательств (долговых обязательств) также не определен и не включен в объем государственного внутреннего долга. Осуществление указанных выплат фактически, с точки зрения исполнения федерального бюджета, будет означать, исходя из текста законопроекта, кредитование государством коммерческих банков в сумме до 3,0 млрд. рублей, что составляет 42,3% от объема источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

2. Проектом Закона О федеральном бюджете на 2000 год предусмотрено существенное уменьшение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета с 55,4 млрд. рублей в 1999 году до 7,1 млрд. рублей в 2000 году.

Проектом Закона предусмотрено изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета. Новыми источниками являются: поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной и муниципальной собственности, и поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Объем операций по внутренним заимствованиям остался на низком уровне. При этом на рынке наблюдается потребность в краткосрочных рублевых инструментах.

Основным источником внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета 2000 года будут являться средства, полученные от размещения облигаций государственных нерыночных займов (сальдо +11,5 млрд. рублей) и продажи государством принадлежащих ему акций организаций (18,0 млрд. рублей).

Основной объем привлечений проходит по строке Облигации государственных нерыночных займов (35 млрд. рублей, 15 млрд. рублей в 1999 году), которые в свою очередь не обращаются на вторичном рынке и не могут являться для банков инструментом поддержания ликвидности.

Считаем целесообразным отразить в проекте бюджета возможность перераспределения в пределах допустимых заимствований на внутреннем рынке в пользу рыночных публичных инструментов.

В данном законопроекте не предусмотрена возможность перераспределения заимствований в зависимости от конъюнктуры между внешним и внутренним рынком. Совершенно очевидно, что рынок внутренних заимствований в ближайшие годы будет развиваться, при этом важно обеспечить предсказуемую динамику курса доллара и избежать построения рыночного внутреннего госдолга по принципу пирамиды.

3. Одна из задач бюджетной стратегии на 2000 год требует обеспечить оптимальную структуру обслуживания и погашения государственного внутреннего долга, позволяющую увеличить объем денежного предложения на внутреннем финансовом рынке с последующим потенциальным использованием его для финансирования реального сектора экономики.

Данный пункт бюджетной стратегии является весьма спорным, ввиду того, что, для того чтобы деньги с финансовых рынков пошли в реальный сектор, отнюдь не достаточно только их значительного предложения со стороны финансовых рынков, необходимо чтобы сами экономические субъекты были готовы принять эти средства для их дальнейшего использования в производственном процессе. На этом рынке значительную роль играет спрос на денежные средства, к тому же в течение нескольких последних месяцев экономика не испытывает дополнительных потребностей в свободных денежных средствах, и остатки на корсчетах банков редко опускаются ниже 50 млрд. рублей. Дополнительные средства в размере 74 млрд. рублей, скорее всего, осядут на корсчетах или пойдут на покупку валюты.

4. Ввиду актуальности проблемы вопросы государственного долга, его обслуживания и погашения, а также источников покрытия дефицита бюджета предлагается изложить в отдельном законопроекте О государственном долге Российской Федерации и расходах по его обслуживанию, который принимался одновременно с федеральным бюджетом на соответствующий год. Законопроект должен предусматривать следующие ключевые моменты:

1. При формировании бюджета на планируемый год следует ограничить предельный размер дефицита федерального бюджета объемом бюджетных инвестиций и расходов на развитие инфраструктуры.

2. При формировании бюджета на планируемый год необходимо утверждать как дефицит федерального бюджета, предельный размер государственного внутреннего и внешнего долга, так и структуру государственных долгов, объем источников финансирования дефицита федерального бюджета и расходов по обслуживанию государственного долга.

 

III. Замечания к проекту Федерального закона

О федеральном бюджете на 2000 год по разделу

Государственный внешний долг

 

В проекте бюджета не видно принципиально новых стратегических решений, необходимых для выхода из сложившейся ситуации долгового кризиса, которые могли бы стать основой для бюджетной стратегии не только в 2000 году, но и на ближайшие 3 - 5 лет. Столь незначительные меры бюджета 2000 качественно не могут изменить положения с внешней задолженностью, более того, хотя в данном бюджете четко просматривается желание Министерства финансов начать обслуживать и погашать долги не только с помощью рефинасирования, но и за счет мобилизации внутренних ресурсов, по итогам 2000 года ситуация с внешним долгом может даже усугубиться.

 

млрд. долларов США

┌─────────────────────────┬─────────────┬─────┬────────────┬─────┐

   Вид задолженности         На       │ В % │     На     │ В % │

                         │ 01.01.2000       │ 01.01.2001 │    

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Государственный внешний     166,2     │ 87,0│    177,6   │ 90,5│

│долг РФ                                                    

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│в том числе:                                               

                                                           

│кредиты от правительств      71,8               78,3       

│иностранных государств                                     

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│кредиты от иностранных       38,1               40,6       

│коммерческих банков и                                      

│фирм                                                       

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│кредиты от МФО               22,4               24,6       

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│ВОЗ + ОВГВЗ                  27,1               27,3       

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│кредиты от Центрального                                    

│банка РФ                      6,8                6,8       

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Внутренний долг РФ                                         

│(млрд. руб.)  ;* ;            648,3              593,2       

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│в долл. США (курс 26 и 32│    24,9     │ 13,0│     18,5     9,5│

│руб./долл. соотв.)                                         

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Всего                       191,1     │100,0│    196,1   │100,0│

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│ВВП (млрд. долл.)           157,7              159,4       

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Внешний долг к ВВП  ;** ;               │105,4│            │111,4│

├─────────────────────────┼─────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Внешний долг к ЭТУ  ;*** ; │             │232,8│            │242,3│

└─────────────────────────┴─────────────┴─────┴────────────┴─────┘

 

--------------------------------

 ;* ; Без учета 30 млрд. долговых рублей.

 ;** ; По данному показателю Россию можно отнести к странам сильно обремененным внешним долгом.

 ;*** ; По данному показателю Россию можно отнести к странам со средне-низким душевым доходом более 785 долл./чел. в году и сильно обремененным внешним долгом - более 220% (средний показатель по развивающимся странам - 158,2%, по странам с переходной экономикой - 107,6%, столь же высокий показатель только у стран Латинской Америки и Африки (236% и 232% соответственно)).

 

ВО3 - внешние облигационные займы. ОВГВЗ - облигации валютного государственного внутреннего займа. ЭТУ - экспорт товаров и услуг.

Как видно из таблицы, к концу 2000 года происходит увеличение внешнего долга при сокращении объема внутренней задолженности. При этом происходит ухудшение относительных показателей величины внешнего долга. Увеличение государственного внешнего долга вызвано включением во внешний долг облигаций внутреннего валютного займа, а также капитализацией процентов по долгу бывшего СССР и потерями по курсовой разнице. Облигации Внешэкономбанка практически всегда расценивались в качестве части внешнего долга, хотя формально относились к внутрироссийским долгам. Их перевод в разряд внешнего долга относится, скорее всего, к тактическим мерам Министерства финансов, способным ухудшить относительные показатели России по обремененности внешним долгом и облегчить тем самым переговоры с кредиторами.

В качестве замечания к Программе внешних заимствований необходимо отметить, что капитализация процентов по бывшим российским долгам, которая должна произойти в 2000 году, практически никак не отражена в представленных документах. Хотя по сальдо такая операция является нулевой и движение реальных средств при этом не происходит (уплата процентов, просрочек и т.д. и увеличение на соответствующую сумму основной суммы долга), значительные объемы данных операций требуют их подробного изложения в отдельном приложении к проекту бюджета или в Программе внешних заимствований.

1. В проекте Федерального закона (стр. 91) предлагается установить в 2000 году верхний предел государственного внешнего долга на уровне 177,6 млрд. долларов США. В течение 2000 года для финансирования дефицита федерального бюджета предлагается привлечь из внешних источников 5885,2 млрд. долларов США, в том числе 4235,2 млн. долларов США (72,0%) несвязанных финансовых кредитов и 1650,0 млн. долларов США в виде инвестиционных кредитов. Таким образом, сохраняется тенденция последних лет - существенного превышения объемов финансовых кредитов над инвестиционными (в 1999 году их доля составила 73,8%).

Необходим пересмотр портфеля проектов МБРР и ЕБРР с целью концентрации ресурсов на выполнение инвестиционных проектов, способных дать реальную отдачу для экономического развития страны, и сокращения затрат на проекты или их компоненты, не связанных конкретных практических задач. Анализ портфеля проектов, финансируемых за счет инвестиционных займов МБРР, показал, что только 50% проектов ориентированы на реальный сектор экономики. При этом на категории Товары и оборудование и Строительные работы выделено 62% от общего объема инвестиций, Консультационные услуги и обучение - 18%, остальные категории - 20 процентов. Как правило, средства займов используются на приобретение оборудования, товаров и услуг иностранных компаний и развитие отечественного производства не стимулируется.

Счетная палата Российской Федерации неоднократно предлагала провести пересмотр портфеля проектов, финансируемых за счет займов МБРР, с целью обеспечения эффективного использования заемных средств в российской экономике.

2. Внешнее финансирование федерального бюджета 2000 года включает расходы по погашению основного внешнего долга России в размере 5300,0 млн. долларов США. С учетом необходимости этих затрат объем внешнего финансирования дефицита бюджета 2000 года фактически составляет только 585,2 млн. долларов США (5885,2 - 5300,0 млн. долларов США) или 18,75 млрд. рублей.

3. Значительно большая часть заемных средств, составляющих 80 процентов от их общего объема, должна пойти на погашение основного долга нашей страны, в том числе по кредитам международных финансовых организаций, в связи с истечением так называемых льготных отсрочек по возврату основной суммы долга по ряду займов МВФ, МБРР и ЕБРР, по которым в 2000 году должно быть уплачено 3,35 млрд. долларов США.

4. В 2000 году расходы по обслуживанию внешнего долга должны были бы составить 17,0 млрд. долларов США. Однако в результате договоренности с Парижским клубом государств - кредиторов о сокращении выплаты им по долговым обязательствам с 8,0 млрд. долларов США до 0,62 млрд. долларов США или 19,84 млрд. рублей (расчетные данные).

5. В проекте Закона предусмотрено значительное увеличение затрат на обслуживание внешнего долга, достигающих 156,8 млрд. рублей - 19,5 процентов от общей суммы предполагаемых расходов федерального бюджета (для сравнения в 1999 году их объем составил 99,9 млрд. рублей - 17,3% от расходов).

Таким образом, проект Федерального закона о бюджете 2000 года отражает значительное осложнение с привлечением и использованием финансовых ресурсов из внешних источников для покрытия дефицита федерального бюджета, причем лишь около 10 процентов заемных средств действительно поступят в распоряжение Правительства России и могут быть использованы для финансирования экономического и социального секторов народного хозяйства.

Предложение Правительства Российской Федерации для преодоления недостаточности привлекаемых иностранных кредитов для погашения и обслуживания внешнего долга и посредством заимствования 1 млрд. долларов США у Центрального Банка России, а также проведения в конце 1999 года переговоров с Лондонским клубом банков - кредиторов с целью достижения договоренности о реструктуризации долга, представляется явно недостаточной мерой.

6. В проекте Программы внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 2000 год (приложение N 5) представлены данные об объемах гарантий от некоммерческих рисков, выдаваемых в 2000 году под контргарантии МБРР и ЕБРР на общую сумму 334,6 млн. долл. США, и сумма потенциальных обязательств в 2000 году. Однако в указанной Программе нет разъяснений об общей сумме предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте по состоянию на 1 января 1999 г., а также 2000 и 2001 годы, и учтены ли они в составе государственного внешнего долга Российской Федерации.

В проекте Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год расходы по обслуживанию внешнего долга составляют 4,9 млрд. руб. В указанных расходах не учтен необходимый резерв на исполнение обязательств в иностранной валюте по государственным гарантиям, что предусмотрено статьей 113 (п. 6) Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.

7. В указанном проекте Федерального закона отсутствует разбивка внешнего долга по формам обеспечения обязательств, не представлены на утверждение пределы внешних заимствований Российской Федерации на 2000 год, что предусматривается статьей 106 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.

8. Необходимо отметить, что одним из основных факторов, влияющих на обслуживание и погашение внешней задолженности, остается стоимость экспортируемой нефти. В бюджет заложена средняя стоимость барреля нефти на уровне 19,2 доллара за баррель. Прогнозы основных мировых аналитических агентств сходятся на том, что средняя цена нефти в будущем году будет составлять от 15 до 18 долларов за баррель. Данные утверждения строятся на том, что, во-первых, на нынешние мировые цены энергоносителей значительное влияние оказывает сезонный фактор и, во-вторых, большинство стран ОПЕК, скорее всего, не удержится в сегодняшних объемах и увеличит нефтедобычу. В связи с этим Направление считает необходимым скорректировать расчеты бюджета по ценам нефти около 16 - 17 долларов за баррель.

9. В предоставленных документах нет определенной ясности по поводу использования средств Центробанка для погашения и обслуживания внешнего долга. С одной стороны, провозглашается стратегия на прекращение использования средств Банка России для выполнения обязательств по государственному внешнему долгу (см. Оценку соответствия прогноза социально-экономического развития и основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2000 год фактическим показателям), с другой стороны, в источниках внешнего финансирования дефицита бюджета по строке 0301 проходит привлечение 32 млрд. рублей, при этом в пояснительной записке к проекту Закона о бюджете это расшифровывается, что в связи с недостаточностью источников внешнего финансирования предполагается заимствование у Центрального банка РФ 1 млрд. долларов. Тот факт, что в источники включен кредит Банка России, косвенно противоречит 93 статье Бюджетного кодекса, который вступит в действие с будущего года. Формального противоречия с Бюджетным кодексом не возникает, так как в статье 92 проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год предусмотрено использовать в качестве посредника Внешэкономбанк. Однако абсолютно не ясно, почему данный кредит не включен в Программу государственных внешних заимствований на 2000 год и почему по проекту структуры государственного внешнего долга РФ в 2000 году по видам задолженности не происходит увеличение на 1 млрд. долларов по строке 115 (кредиты, полученные от Центрального банка РФ).

10. В бюджетной стратегии на 2000 год отмечено, что необходимо завершить переговоры о реструктуризации внешнего долга страны.

Это один из наиболее важных пунктов программы Правительства, так как от того, как закончатся окончательные переговоры с кредиторами, будет зависеть, какой будет Россия в XXI веке. На серьезные отсрочки или списания Россия сможет рассчитывать не раньше, чем во второй половине будущего года, после окончания выборов Президента. Переговоры с Лондонским клубом, скорее всего, осложнятся в связи с объявлением новых условий реструктуризации ОВВЗ 3 транша, так как они оказались гораздо более жесткими, чем того ожидали инвесторы. Объем ОВВЗ 3 транша не сопоставим с суммой задолженности Лондонскому клубу, поэтому считаем, что в целях улучшения климата на переговорах с Лондонским клубом возможно предложение более приемлемых для владельцев ОВВЗ трех условий.

11. Министерство финансов при составлении Программы по п. 1 (Договоры 1992 - 2000 гг. о получении несвязанных (финансовых) кредитов (займов)) для получения суммы в 4,3 млрд. долларов исходило из самого оптимистического сценария. С учетом сегодняшней ситуации вокруг Bank of New York и возможного недобросовестного использования средств МВФ взаимоотношения с Фондом в любой момент при обнаружении соответствующих доказательств, могут быть испорчены, что не позволит привлечь в бюджет необходимую сумму.

 

Замечания по статьям проекта:

Статья 7. Согласно данной статье 1 января 2000 года создается целевой бюджетный фонд контрольно-ревизионных органов Минфина России. Таким образом, помимо расходов, которые должны предусматриваться в ведомственной структуре расходов федерального бюджета, Минфин России получает еще один источник расходования средств на свои нужды. При этом ст. 72 устанавливается, что фонд формируется за счет 30% средств, дополнительно поступивших в бюджет и бюджетные фонды по результатам контрольной работы в размере не более 300 млн. рублей и направляемых на содержание и развитие контрольно-ревизионных органов Минфина России.

Статья 10. Данная статья указывает, что доходы федерального бюджета формируются за счет прибыли Центрального банка Российской Федерации без ссылки на Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации, определяющий объем данных поступлений в процентах от прибыли (50%).

Статья 25. В указанной статье по разделу Неналоговые доходы не отражена сумма, которая должна быть перечислена Банком России (50% его прибыли за 1999 год). Расхождение со ст. 10 проекта.

Статья 86. Определяет верхний предел государственного внутреннего долга в двух денежных единицах: 593,2 млрд. рублей и 30 млрд. долговых рублей.

По сравнению с бюджетными назначениями на 1999 год предусмотрено снижение верхнего предела государственного внутреннего долга на 55,1 млрд. рублей (1,1% от ВВП).

Указанная статья противоречит статье 75 Конституции Российской Федерации, которой определено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Противоречит Федеральному закону О государственном внутреннем долге Российской Федерации, в котором также установлено, что государственным внутренним долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами.

Статья 88. Предусмотрено переоформление векселей Минфина России, держателем которых является Банк России, со сроком погашения 31 декабря 2000 года в государственные ценные бумаги со сроком платежа с 2019 по 2023 год с выплатой дохода в размере 2% годовых. При этом не определен вид ценных бумаг, в которые будут переоформлены указанные векселя Минфина России.

Статья 91. Предусматривает, что Правительство Российской Федерации по результатам исполнения федерального бюджета на 1999 год вправе направить до 3,0 млрд. рублей на обеспечение ограниченных гарантий вкладов граждан в коммерческих банках в связи с их признанием после 17 августа 1998 г. несостоятельными с соответствующим внесением изменений в Федеральный закон О федеральном бюджете на 2000 год при условии переуступки гражданами права требования по возврату вкладов из кредитных организаций государству.

Считаем, что в настоящее время, при отсутствии порядка гарантирования вышеназванных вкладов, внесение статьи 91 в проект Федерального закона О Федеральном бюджете на 2000 год преждевременно.

Статья 111. Определяет обеспечение получения компенсационных выплат гражданам, родившимся до 1923 года включительно, а также определенным категориям граждан, в сумме до 1 тыс. рублей.

Предлагается направить на эти цели 3,0 млрд. рублей из ассигнований, предусмотренных на погашение государственного долга Российской Федерации.

В структуре государственного внутреннего долга не предусмотрено изменений объема Целевых долговых обязательств для перевода в них гарантированных сбережений граждан.

Следует отметить, что действующее законодательство не позволяет проводить частичного погашения долговых обязательств, а методика оценки их стоимости в зависимости от необходимого социального набора ставит под сомнение как возможность их погашения вообще, так и целесообразность их обслуживания. На сегодняшний день мы имеем абсурдную ситуацию, когда на часть средств населения, находящихся в Сбербанке России, начисляется определенный процент данного банка, а другая часть сбережений должна индексироваться в зависимости от роста стоимости так называемого необходимого социального набора.

 

Аудитор

Э.В.МИТРОФАНОВА

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОГНОЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2000 ГОД И ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ

ПРОГНОЗА ДО 2002 ГОДА, ПОДГОТОВЛЕННЫЙ МИНЭКОНОМИКИ

РОССИИ И МИНФИНОМ РОССИИ

 

Аудиторское направление по контролю за государственным долгом и банковской системой рассмотрело подготовленный Минэкономикой России и Минфином России прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 год, подготовленные и представленные ими на заседание Правительства Российской Федерации, состоявшееся 10 июня 1999 года.

 

1. Основной отличительной чертой 2000 года и на период до 2002 года по прогнозам Минэкономики и Минфина России должно стать установление устойчивых темпов роста промышленного производства и ВВП. Минэкономики прогнозирует рост ВВП на 2 - 3%, а рост производства промышленной продукции в пределах 2 - 3,5%. Расчетные макроэкономические показатели Минфина России более пессимистичны - реальный рост ВВП и промышленного производства составит в предстоящем году соответственно 1,5% и 2%. К 2002 году темпы экономического роста продекларированы на уровне 4 - 6% в год. Столь высокие темпы экономического роста представляются излишне оптимистичными и не основаны на качественных изменениях экономической ситуации, устранения глубинных причин нарушения воспроизводственного процесса. Анализ предоставленных материалов показывает, что незначительное экономическое оживление возможно лишь в отраслях, ориентированных на внешний рынок, а также в производстве импортозамещающей продукции (в большей степени продуктов питания), и не подкреплено увеличением внутреннего спроса ни со стороны потребительского сектора, ни со стороны инвестиций. Единственными причинами роста можно с уверенностью назвать получение положительных результатов от эффекта девальвации и растущие объемы сырьевого экспорта. Как показывают экспертные оценки рост последних месяцев финансировался за счет задержек заработной платы, невозврата ссуд в банки, уменьшения выплат налогов в бюджеты всех уровней.

В качестве основного недостатка предоставленных документов необходимо отметить отсутствие подкрепленных реальными цифрами мер по созданию условий для поддержания тех положительных тенденций, которые начали проявляться к середине 1999 года в динамике промышленного производства под воздействием ослабления денежного голода в реальном секторе экономики, улучшения условий российских экспортеров, и существенному ослаблению конкуренции со стороны импорта.

 

2. Сценарии развития

 

Расчет основных макроэкономических показателей, являющихся базой для формирования доходной части бюджета, осуществлялся на основании двух альтернативных сценариев.

Первый сценарий исходит из достижения договоренностей с основными кредиторами России о реструктуризации долга и списании большей части долга бывшего СССР.

Данный сценарий представляется менее реалистичным по следующим причинам.

Во-первых, достижение конкретных договоренностей с кредиторами о реструктуризации долгов бывшего СССР будет возможно не ранее середины 2000 года после выборов Президента России. До этого времени России предоставлена отсрочка по платежам, общая экономия по которой может составить порядка 16 млрд. долларов.

Во-вторых, к самому списанию долгов кредиторы относятся очень осторожно, и при этом возникают две проблемы. Первая заключается в целесообразности применения к России такого инструмента уменьшения долговой нагрузки как списание части долга. Списание долгов применяется в исключительных случаях, может быть проведено единожды, в отличие от реструктуризаций, которые можно проводить сколько угодно раз, так и не приступая к выплатам основной суммы долга, и, как правило, оставляет очень негативный отпечаток на кредитной истории заемщика. Вторая проблема заключается в том, что Россия пока не подпадает под категорию стран - должников, к которым по международным стандартам применительна схема списания долгов. Рост цен на энергоносители в первой половине 1999 года, с сохраняющимися положительными прогнозами до середины 2000 года, улучшит экспортные показатели России, еще более отодвигая ее от возможности списания долгов.

В-третьих, МВФ в текущем году уменьшило объем кредитов, на которые рассчитывало Правительство России (4,4 млрд. долларов, заложено в доходы бюджета 1999 года, и идентичная сумма должна была пойти на погашение кредитов Фонда в 1999 году), до 1,89 млрд. долларов, что создаст дополнительную нагрузку на бюджет в размере 2,51 млрд. долларов или более 60 млрд. рублей по текущему курсу доллара (около 11% доходов скорректированного бюджета 1999 года). Данная мера может быть вызвана тем, что среднегодовая цена нефти, заложенная в бюджет 1999 года, оказалась значительно ниже ее рыночных значений в 1999 году. Если в самый пик кризиса 17 августа 1998 года цена нефти за баррель упала ниже 10 долларов, то по состоянию на конец августа 1999 года цена нефти на мировых биржах в зависимости от марки колеблется от 19 до 22 долларов за баррель. Фактическая валютная выручка от экспорта в 1999 году оказалась выше прогнозируемых показателей, что обеспечило дополнительные доходы федерального бюджета.

К сожалению, в предоставленных материалах Минэкономики и Минфин России склоняются к более возможной реализации первого сценария и меньшее внимание уделили расчетам по второму сценарию.

Второй сценарий базируется на менее благоприятном исходе переговоров о реструктуризации и списании внешних долгов, возможных задержках с получением внешних займов, сохранении неблагоприятной динамики цен на мировом рынке на сырьевые ресурсы, замедлении в реализации ряда первоочередных мер укрепления доходной базы бюджета.

При разработке данного сценария были учтены следующие факторы:

а) нерешенность вопроса о списании и реструктуризации государственного долга бывшего СССР, неурегулированность переговоров не позволяют увеличить государственный спрос, что ослабляет предпосылки для экономического роста;

б) возможное усиление ограничений бюджетной и денежной политики в соответствии с требованиями МВФ;

в) депрессивность потребительского спроса (по данным Госкомстата оборот розничной торговли в январе - мае текущего года на 15,3% меньше уровня января - мая 1998 года) в связи с продолжающимся снижением уровня реальной оплаты труда (это подтверждается последними данными Госкомстата - реальные располагаемые денежные доходы за январь - май 1999 года по сравнению с тем же периодом 1998 года уменьшились на 26,2%);

г) возможность снижения инвестиционного спроса и более низкая динамика иностранных инвестиций в связи с социально-политическими факторами в год выборов Президента.

Ситуацию, сложившуюся в инвестиционной сфере, можно охарактеризовать следующим образом:

- значительно уменьшились объемы финансовых вложений предприятий, и изменилась их структура в сторону увеличения доли краткосрочных вложений;

- снизились темпы спада объемов инвестиций в основной капитал, и несколько увеличилась их доля в общем объеме инвестиций в нефинансовые активы;

- в структуре инвестиций в основной капитал по формам собственности произошло увеличение доли иностранной и российской с иностранным участием собственности;

- продолжали уменьшаться объемы инвестиций в отрасли, производящие промышленные товары;

- значительно уменьшился объем поступивших в Россию иностранных инвестиций, впервые за годы реформ объем вложений российского капитала за рубежом превысил объем поступления иностранных инвестиций в экономику России.

Считаем, что более вероятным для использования в расчетах бюджетных показателей представляется второй сценарий. Устойчивый экономический рост будет зависеть от следующих основных факторов: а) динамика цен на энергоносители в 2000 - 2002 годах, б) курсовая политика Банка России, в) способность государства собирать необходимое количество налогов, а не увеличивать первичный профицит с помощью резкого снижения непроцентных расходов.

 

3. Анализ прогнозируемых основных макроэкономических и бюджетных показателей на период до 2002 года

 

По основным показателям бюджет на 2000 год является продолжением линии жесткой бюджетной политики, заложенной в 1999 году. Необходимо отметить наличие положительных тенденций на 2000 год, таких как: рост доходов бюджета к ВВП, при этом необходимо отметить значительное (около 10%) увеличение доли налоговых поступлений в доходной части бюджета, снижение уровня дефицита бюджета до 1,13% от ВВП, увеличение уровня первичного профицита до 3,18% от ВВП, уровень непроцентных расходов остается приблизительно на уровне чуть выше 1999 года - 11,4% от ВВП, незначительное снижение доли расходов федерального бюджета по обслуживанию госдолга с 29,47% от расходов бюджета в 1999 году до 27,4% в 2000 году и т.д. Приведенные выше данные рассчитаны исходя из оптимистичного сценария, и при более неблагоприятном стечении обстоятельств реальные показатели могут оказаться ниже.

Однако даже по оптимистическому сценарию представленные Минфином основные параметры бюджета 2001 года следует признать абсолютно неудовлетворительными и противоречивыми. Эти параметры требуют более подробного рассмотрения.

А) Темп роста ВВП в размере 104,11%, при этом:

- отмечено значительное сокращение непроцентных расходов (общая сумма расходов за вычетом суммы на обслуживание госдолга) государства - с 10,7% от ВВП в 2000 году до 6,29% от ВВП в 2001 году, что неминуемо приведет к резкому снижению уровня доходов работников бюджетной сферы, недофинансированию значительной части бюджетных статей, снижению госзаказа;

- прирост прямых иностранных инвестиций в 2001 году по данным Минэкономики составит 1 - 2 млрд. долларов (6 - 7 против 4 - 5 млрд. долларов в 2000 году), что крайне недостаточно для поддержания высоких темпов роста;

- не произойдет смягчения инвестиционного климата (высокая доля налоговых поступлений не приведет к росту инвестиционной активности, а снижение тарифов на электроэнергию, топливо, транспортные перевозки для различных отраслей обрабатывающей промышленности не даст столь ощутимого эффекта, так как будет компенсировано их повышением для населения, что приведет к снижению уровня реальных располагаемых денежных доходов домашних хозяйств);

- при столь низком уровне расходов федерального бюджета и высокой диспропорции между налоговыми доходами (12,3% от ВВП) и непроцентными расходами (6,3% от ВВП) уровень благосостояния и платежеспособный спрос населения будут снижаться;

- непомерно высокими представляются расходы бюджета на обслуживание госдолга - 357,8 млрд. рублей или 48,7% от ВВП (28,5% в 2000 году).

Б) Долговой бюджет 2001 года.

Для более правильного определения причин резкого увеличения расходов бюджета по обслуживанию госдолга на рубеже 2000 - 2001 гг. необходимо предоставление дополнительных расчетов, обосновывающих столь резкий рост платежей по обслуживанию, включая динамику госдолга по годам (внешний и внутренний долг), суммы погашения основного долга по годам (внешний и внутренний долг) и т.д.

Суммарные расходы по обслуживанию и по погашению основной части госдолга значительно превысят 50% расходов бюджета. Данная ситуация свидетельствует об угрозе неисполнения Российской Федерацией своих обязательств по госдолгу в 2001 году. Направление считает чрезвычайно важным снижение долговой нагрузки на бюджет 2001 года и принятие Правительством России дополнительных инициатив по реструктуризации задолженности.

 

4. В рассматриваемых материалах Минэкономики России и Минфина России дается правильная характеристика базовой составляющей прогноза. В частности, отмечено, что сложившаяся в 1992 - 1999 годах модель российской экономики характеризуется экспортно-сырьевой ориентацией, чрезмерным давлением импорта в условиях быстрого расширения открытости экономики, высокой дифференциацией населения по доходам и потреблению, малым уровнем инвестиций, низкой монетизацией, натурализацией хозяйственных связей, деформированием системы хозяйственных мотиваций. В связи с этим правильно поставлены цели и задачи на прогнозируемый период.

В частности, правильно отмечена необходимость структурных реформ, направленных на постепенный перенос приоритетов развития с сырьевых экспортно-ориентированных секторов на сектора потенциального импортозамещения.

Однако эти правильные выводы Минэкономики России представлены лишь в декларированном виде и не подкреплены какими-либо показателями прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2002 года.

Согласно прогнозу в 2000 году за счет опережения роста выпуска продукции обрабатывающих отраслей несколько улучшится по сравнению с 1999 годом структура промышленного производства - доля топливно-сырьевых отраслей в общем объеме производства снизится на 0,6% пункта (до 47,8%), что явно недостаточно. При этом необходимо отметить следующее.

В структуре промышленного производства Российской Федерации за годы экономических реформ (1991 - 1997 гг.) доля добывающей промышленности увеличилась с 7% до 51% (по состоянию на 01.01.1998), а доля обрабатывающей промышленности по ряду отраслей при этом снизилась ниже уровня, определяемого экономической безопасностью страны.

Поэтому в качестве главной цели на период до 2002 года должна быть поставлена задача увеличения выпуска отечественных изделий в интересах экономической безопасности страны до объемов, позволяющих удовлетворить минимальные потребности населения, народного хозяйства и обороны независимо от складывающихся обстоятельств, уйти от критической зависимости экономики от импорта многих потребительских товаров.

 

5. В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 год и на период до 2002 года Минэкономики России отсутствует центральная основополагающая идея, отвечающая на главный вопрос - каким образом оптимально использовать внутренние ресурсы страны для интенсификации ее социально-экономического развития.

В связи с этим целесообразно рассмотреть нижеследующие предложения.

Отрасли топливно-энергетического комплекса и сырьевой специализации, располагая примерно 20% производственных мощностей, производят около половины национального продукта, концентрируют 40% капитальных вложений и обеспечивают до 80% налоговых поступлений в бюджет при доходности в 3 - 4 раза выше, чем в обрабатывающей промышленности.

Деформация структуры общественного капитала вызвала беспрецедентную деформацию системы распределения доходов, обнищание значительной части населения и свертывание платежеспособного спроса на товары массового потребления, что явилось главной причиной экономического кризиса.

 

6. Анализ ситуации по государственному внешнему долгу

 

млрд. долларов США

┌──────────────────────────┬────────────┬─────┬────────────┬─────┐

    Вид задолженности          На     │ В % │     На     │ В % │

                          │ 01.01.2000 │     │ 01.01.2001 │    

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Государственный внешний      166,2    │100     177,6    │100 

│долг РФ                                                    

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│в том числе:                                               

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Кредиты от правительств       71,8    │ 43,2│    78,3    │ 44,1│

│иностранных государств                                     

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Кредиты от иностранных        38,1    │ 22,9│    40,6    │ 22,9│

│коммерческих банков и фирм│                                 

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Кредиты от МФО                22,4    │ 13,5│    24,6    │ 13,9│

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│ВОЗ + ОВГВЗ                   27,1    │ 16,3│    27,3    │ 15,4│

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Кредиты от Центрального        6,8      4,1│     6,8      3,8│

│банка РФ                                                   

├──────────────────────────┼────────────┴─────┼────────────┴─────┤

│ВВП (млрд. долл.)                157,7             159,4     

├──────────────────────────┼──────────────────┼──────────────────┤

│ЭТУ (млрд. долл.)                 71,4              73,3     

├──────────────────────────┼──────────────────┼──────────────────┤

│Сальдо внешней торговли           29,0              27,4     

│(млрд. долл.)                                                

├──────────────────────────┼──────────────────┼──────────────────┤

│Курс доллара (бюджетные       26 руб./долл. │   32 руб./долл. 

│показатели                                                   

├──────────────────────────┼──────────────────┼──────────────────┤

│Золотовалютные резервы ЦБ │        11,1              11,1     

│РФ (на 27.08.1999)                                           

├──────────────────────────┼──────────────────┼──────────────────┤

│Золотовалютные резервы ЦБ │         3,14              2,9     

│РФ к ИТУ (в месяцах)  ;1 ;                                     

├──────────────────────────┼──────────────────┼──────────────────┤

│Расходы бюджета                   24,3              25,1     

│(млрд. долл.)                                                

├──────────────────────────┼────────────┬─────┼────────────┬─────┤

│Внешний долг к ВВП  ;2 ;                │105,4│            │111,4│

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│Внешний долг к ЭТУ  ;3 ;                │232,8│            │242,3│

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│НОД к ЭТУ  ;4 ;                                              

│ При НОД около                        │ 23,8│            │ 23,2│

│ 17 млрд. долл./год                                       

│ После возможной                      │ 11,2│            │ 10,9│

│ реструктуризации, НОД                                     

│ около 8 млрд. долл./год                                   

├──────────────────────────┼────────────┼─────┼────────────┼─────┤

│НОД  к расходам бюджета                                    

  При 17 млрд. долл.                  │ 70,0│            │ 67,7│

  При 8 млрд. долл.  ;5 ;               │ 32,9│            │ 31,8│

└──────────────────────────┴────────────┴─────┴────────────┴─────┘

 

--------------------------------

 ;1 ; Данный показатель показывает обеспеченность золотовалютными резервами усредненному ежемесячному импорту (в месяцах) и по требованию МВФ не должен опускаться ниже 3 месяцев. Как показывают цифры, этот показатель находится на предельно низком уровне и дальнейшее его снижение нежелательно.

 ;2 ; По данному показателю Россию можно отнести к странам сильно обремененным внешним долгом.

 ;3 ; По данному показателю Россию можно отнести к странам со средне-низким душевым доходом более 785 долл./чел. в году и сильно обремененным внешним долгом - более 220% (средний показатель по развивающимся странам - 158,2%, по странам с переходной экономикой - 107,6%; столь же высокий показатель только у стран Латинской Америки и Африки - 236% и 232% соответственно).

 ;4 ; Уровень данного показателя вполне приемлем: 23,8 (11,2) - ниже среднего по развивающимся странам (24,7%) и гораздо меньше чем в среднем по Латинской Америке (48,6%).

 ;5 ; Данный показатель показывает, что даже при платежах в 8 млрд. долл. в год расходы на них составят около трети всех расходов бюджета и увеличение этой цифры неприемлемо для России. Конечной целью переговоров по реструктуризациям и списаниям должно стать снижение ежегодных платежей до уровня, не превышающего 8 млрд. долл. в год. Легче заранее подстраховаться сейчас, чем начинать новые переговоры с кредиторами через 2 - 3 года.

 

ВОЗ - внешние облигационные займы.

ОВГВЗ - облигации валютного государственного внутреннего займа.

ЭТУ - экспорт товаров и услуг с учетом официально нерегистрируемого экспорта.

НОД - норма обслуживания внешнего долга, величина обслуживания долга устанавливается приблизительно как средняя величина необходимых платежей, которые России предстоит осуществлять на протяжении нескольких последующих лет.

В таблицу не удалось включить показатель отношения краткосрочного внешнего долга к общему внешнему долгу, который обычно рассчитывается при определении обремененности страны внешним долгом. Данный показатель отсутствует из-за недостаточности располагаемой информации.

Как видно из таблицы, ситуацию с государственным внешним долгом нельзя назвать иначе, как тяжелейший долговой кризис, при решении которого Россия столкнется с большим количеством проблем и, в любом случае, бремя внешних долгов будет довлеть над российской экономикой еще многие годы.

Отрадным является тот факт, что относительные долговые показатели России ухудшились настолько, что позволяет жестче отстаивать позиции России на переговорах с кредиторами, и по международным стандартам к таким странам возможно применение механизмов снижения долговой нагрузки.

Первым этапом должно стать получение удовлетворительных результатов на переговорах с кредиторами по долгам бывшего СССР, при этом переговоры с Парижским клубом будут значительно легче, чем с банками - кредиторами, многие из которых остались недовольны условиями реструктуризации ГКО, к тому же переговоры с Лондонским клубом будут омрачены объявленными новыми условиями реструктуризации ОВГВЗ 3 транша, так как они оказались гораздо более жесткими, чем того ожидали инвесторы. На переговорах возможно несколько вариантов:

- Кредиторы пойдут на списание части долга.

Россия требует списания как минимум 50 процентов бывших советских долгов. Взамен кредиторы Лондонского клуба требуют переоформления оставшихся 50 процентов в еврооблигации, при этом эмитентом таких облигаций должен стать не Внешэкономбанк (как при размещении бумаг PRIN и IAN), а Министерство финансов Российской Федерации, еврооблигации которого регулируются строгим британским законодательством.

Последствия: Страны, которые прошли через списание долгов, обычно вынуждены погашать оставшуюся часть долга по достаточно жесткому графику. Списание долга (части долга) возможно только единожды, в отличие от реструктуризаций, которые можно проводить неограниченное количество раз, так и не приступая к выплате основной суммы долга. Просто списание части долга без реструктуризации оставшихся платежей для России не совсем приемлемо, т.к. жесткий график по оставшимся платежам на ближайшие годы (вплоть до 2012 г.) не даст российской экономике ни шанса на успешное развитие.

- Кредиторы пойдут на реструктуризацию долгов.

Последствия: Этот вариант можно назвать достаточно приемлемым для России и более подходящим для кредиторов, чем списание долгов. При этом реструктуризация будет иметь существенный эффект только при сдвигании всех сроков платежей по долгам бывшего Союза как минимум на 6 - 10 лет. Такой льготный период с минимальными выплатами поможет России при благоприятном стечении обстоятельств произвести структурную перестройку хозяйства и перейти к экономике устойчивого роста. Без роста экономики невозможно будет проводить выплаты по внешним заимствованиям, и страна рано или поздно окажется перед выбором: аннулирования суверенного долга или бремя внешнего долга изначально задушит предпосылки для роста и увеличения уровня жизни населения, что приведет к глубочайшему внутреннему социально-экономическому кризису.

- Кредиторы на 1 - 3 года дадут техническую отсрочку по платежам, не принимая в ближайшее время других кардинальных решений.

Последствия: Этот вариант скорее всего самый подходящий для кредиторов, но он вносит неопределенность для России, однако в случае неулучшения ситуации в экономике Россия по окончании оговоренного периода сможет с большей уверенностью требовать более мягких условий по внешним долгам.

- Кредиторы пойдут на реструктуризацию долгов с использованием различных дополнительных методов.

В связи с этим было бы полезно рассмотреть вопрос о возможности использования различных методов реструктурирования внешней задолженности, используемых в мировой практике, и найти способы перехода от курса отсрочки платежей к курсу на сокращение долга. Для этого возможно использовать схемы, предлагаемые Хьюстонскими условиями для стран, сильно обремененных задолженностью со средним уровнем дохода на душу населения (к числу которых скоро можно будет отнести и Россию), включая различные виды конверсии долгов (в том числе в акции российских предприятий) или выкуп долгов на вторичном рынке. Здесь, безусловно, есть свои сложности, связанные с установлением стоимости акций, отражающей цену предприятия на мировом рынке, а также с необходимостью подкрепления обмена долгов обязательствами о новых инвестициях, но имеет также и значительный положительный эффект для экономики в виде новых инвестиций в реальный сектор. Выкуп долгов на вторичном рынке является очень дорогостоящим мероприятием, однако по опыту стран Латинской Америки и Восточной Европы - очень действенным для сокращения долгового бремени. Использованные схемы позволили этим странам существенно облегчить долговое бремя, упрочить свое положение и кредитоспособность на мировом рынке, а также открыть пути для дальнейших иностранных инвестиций. В свою очередь, частные кредиторы получили возможность проведения дальнейшего кредитования более платежеспособных, оздоровленных экономик стран - должников. Снижение задолженности перед коммерческими банками позволяло разрешить сложившиеся противоречия между странами и банками - кредиторами и способствовать развитию внешней торговли.

Следующими шагами должны стать решительные действия по улучшению ситуации в долгосрочной перспективе. Без осуществления таких необходимых мер как:

- создание долговой стратегии;

- активное управление рыночной частью долга;

- жесткий контроль за привлечением новых займов (отбор и актуальность финансируемых программ, оперативный учет по использованию средств);

- проведение столь необходимых структурных преобразований в экономике;

- поддержка, расширение и диверсификация экспортного потенциала, рационализация импорта;

- отстаивание позиций России на мировых рынках;

- эффективное управление зарубежными активами;

- предотвращение оттока капитала и создание благоприятных условий для его возврата;

- регулирование притока краткосрочного иностранного капитала и многих других разрешение долгового кризиса невозможно.

По результатам рассмотрения данных материалов, с учетом всего вышеперечисленного, Направление предлагает:

1) Пересмотреть основные прогнозируемые показатели в сторону менее благоприятного развития событий.

2) Предоставить на основе новых показателей более точные скорректированные расчетные показатели бюджетов 2000 - 2002 годов.

3) Учесть в расчетных показателях положительную динамику цен на энергоносители.

4) Рассчитать величину влияния растущих мировых цен на энергоносители на уровень этих цен внутри страны, а также на возможное ускорение темпов инфляции.

5) Скоординировать свои расчеты с позицией Банка России в отношении возможных темпов обесценивания рубля в ближайшие 2 - 3 года.

6) Для расчетов величины возможных расходов на обслуживание госдолга использовать такие приблизительные суммы (не более 6,5 - 7,5 млрд. долларов в год), которые были бы сопоставимы с другими бюджетными показателями, и исходя из этих сумм проводить переговоры о реструктуризации долгов.

7) Подкрепить реальными цифрами продекларированную политику государства на структурную перестройку экономики.

8) Ввести более прогрессивную систему государственного регулирования распределения доходов применительно к базовым отраслям промышленности, включая топливно-энергетические, сырьевые, транспортные и другие.

 

Аудитор

Э.В.МИТРОФАНОВА

 

 

 

 

 

 

Приложение 5

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА РАСХОДАМИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2000 ГОД

 

Раздел Государственное управление

и местное самоуправление

 

Расходы федерального бюджета по разделу Государственное управление и местное самоуправление на 2000 год определены в размере 25872,4 млн. рублей, т.е. увеличены на 88,2 процента по сравнению с аналогичными расходами в 1999 году (13747,3 млн. рублей).

За счет средств федерального бюджета по данному разделу в 2000 году предусмотрено финансирование расходов федеральных органов законодательной и исполнительной власти и иных федеральных органов - всего 64 бюджетополучателей: по законодательной власти - 2; по исполнительной власти - 49 (федеральных министерств - 23, государственных комитетов - 9, федеральных комиссий - 3, федеральных служб - 8, российских агентств - 4, федеральных надзоров - 2), иных федеральных органов - 13.

За 9 месяцев 1999 года было принято шесть указов Президента Российской Федерации об изменении структуры федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. N 651 изменена структура исполнительных органов власти, в которую отдельными указами Президента Российской Федерации внесены изменения и дополнения. Последняя структура утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 августа 1999 г. N 1062 О структуре федеральных органов исполнительной власти. В результате проведенных структурных изменений вновь создано 7 федеральных органов исполнительной власти, упразднено и реорганизовано 9 и общее число прямых бюджетополучателей по разделу Государственное управление и местное самоуправление в проекте федерального бюджета на 2000 год по сравнению с 1999 годом уменьшилось на одну единицу.

В течение 1999 года по ряду министерств и ведомств отдельными решениями Правительства Российской Федерации проведено сокращение численности работников центрального аппарата и территориальных органов (в среднем на 10 процентов). В проекте федерального бюджета на 2000 год не предусмотрено сокращение численности работников федеральных органов законодательной власти (подразделы 01, 02), Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов, в то время как расходы по федеральным органам исполнительной власти определены исходя из сокращения численности работников аппаратов этих органов в целом на 10 процентов (с учетом сокращения численности, проведенного в 1999 году), в том числе центральных аппаратов - на 5,5 процентов и территориальных органов - на 11 процентов.

К концу 1999 года по сравнению с 1995 годом численность работников федеральных органов власти, финансируемых по разделу федерального бюджета Государственное управление и местное самоуправление, сократится всего на 7 процентов. При этом численность работников центральных аппаратов министерств и ведомств уменьшится на 12,4 процента от численности 1995 года, а численность работников территориальных органов министерств и ведомств - на 6,3 процента к уровню 1995 года. Такое незначительное снижение численности федеральных служащих территориальных органов обусловлено тем, что в 1997 году по Госналогслужбе России произошло увеличение численности работников на 57 тысяч человек, в том числе центрального аппарата - на 0,4 тыс. человек и территориальных органов - на 56,6 тыс. человек. В это же время (до 1999 года) происходил процесс укомплектования органов федерального казначейства, что привело к увеличению численности федеральных государственных служащих еще на 1,5 тыс. человек.

В целом по разделу Государственное управление и местное самоуправление по проекту федерального бюджета на 2000 год в сравнении с федеральным бюджетом на 1998 год и на 1999 год наблюдаются следующие тенденции:

доля расходов, приходящихся на раздел, в общем объеме федерального бюджета в 2000 году увеличится до 3,2 процента против 2,8 процента в 1999 году и 2,6 процента в 1998 году (в сопоставимом виде - с учетом части средств Федерального фонда Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации) (Приложение 1);

в составе расходов по разделу возрастает удельный вес расходов на деятельность финансовых и налоговых органов, который по проекту федерального бюджета на 2000 год достигнет 62,9 процента (против 60,3 процента в 1998 и 1999 годах). При условии включения в расходы по разделу Государственное управление и местное самоуправление в полном объеме средств Федерального фонда МНС России и ФСНП России (направляемых на финансирование МНС России) и средств вновь созданного целевого бюджетного фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации, доля подраздела Деятельность финансовых и налоговых органов в составе расходов по разделу увеличится еще больше (Приложение 2);

в структуре расходов раздела в целом по проекту федерального бюджета на 2000 год отмечается рост доли расходов на денежное содержание - на 10 процентных пункта по сравнению с 1998 годом. По сравнению с аналогичным показателем федерального бюджета на 1999 год доля расходов на денежное содержание в 2000 году сократится на 1,6 процентных пункта за счет относительного снижения этого вида расходов по подразделу Деятельность финансовых и налоговых органов. Сокращение обусловлено включением в данный подраздел 1,5 млрд. рублей на реализацию Федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы (Приложение 2).

С учетом дополнительных средств, предусмотренных в рассматриваемом законопроекте на 2000 год на индексацию заработной платы федеральных государственных служащих в 1,5 раза (Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1999 г. N 1103), индексацию материальных затрат в 1,2 раза, введение денежного содержания работникам Федеральной инспекции труда при Минтруде России и работникам федеральных государственных архивов, на реализацию Федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы (Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. N 677), и других расходов (согласно пояснительной записке к проекту бюджета) расходы по подразделам представлены следующим образом:

расходы на функционирование главы государства - Президента Российской Федерации возрастут в 2000 году по сравнению с расходами 1999 года на 36,9 процента (из них денежное содержание Президента Российской Федерации, работников Администрации Президента Российской Федерации и работников Управления делами Президента Российской Федерации - на 53,4 процента и расходы на содержание - на 28,8 процента) и составят 899,9 млн. рублей;

расходы на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти увеличатся в 2000 году на 44,5 процента (из них денежное содержание депутатов Государственной Думы и Совета Федерации и работников их аппаратов - на 40,1 процента и расходы на содержание - на 48,7 процента) и составят 1410,7 млн. рублей;

расходы на функционирование исполнительных органов государственной власти в 2000 году увеличатся по сравнению с 1999 годом на 35 процентов (из них денежное содержание - на 37 процентов и расходы на содержание - на 28,5 процента) и составят 5977,5 млн. рублей, в том числе расходы на содержание Правительства Российской Федерации увеличатся на 62,9 процента (из них денежное содержание - на 63,9 процента и расходы на содержание - на 62,4 процента) и составят 358,0 млн. рублей. Необходимо отметить, что в 1999 году на проведение первоочередных работ по капитальному ремонту и техническому перевооружению здания Дома Правительства Российской Федерации Управлению делами Президента Российской Федерации в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июля 1999 г. N 1094-р было дополнительно выделено из резервного фонда Правительства Российской Федерации 48,2 млн. рублей;

расходы на деятельность финансовых и налоговых органов в 2000 году по сравнению с расходами на 1999 год возрастут на 124,4 процента, т.е. более чем в 2,2 раза (из них денежное содержание финансовых и налоговых органов - в 2 раза и расходы на содержание - в 3,7 раза) и составят 16286,0 млн. рублей. Данное увеличение связано с включением в подраздел расходов на оплату труда работников территориальных органов МНС России (которые ранее финансировались за счет средств Федерального фонда МНС России и ФСНП России - 3771,5 млн. рублей), расходов на реализацию Федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства (1500,0 млн. рублей), на погашение кредиторской задолженности МНС России за 1997 год по выплате работникам налоговых органов денежной компенсации взамен стоимости продпайка (400,0 млн. рублей), на оплату труда работников территориальных органов федерального казначейства и территориальных контрольно-ревизионных органов Минфина России. В сопоставимом виде расходы на деятельность финансовых и налоговых органов увеличатся в 2000 году по сравнению с 1999 годом на 65,5 процента;

прочие расходы на общегосударственное управление увеличатся в 3 раза (из них денежное содержание - в 3,9 раза и расходы на содержание - на 61,8 процента) за счет включения в данный подраздел расходов девяти министерств и ведомств (Минэкономики России, Минобразования России, Миннаца России, Госкомсевера России, ВАК России, российских агентств), по которым после изменения их структуры еще не приняты решения о численности работников, фонде заработной платы и общих объемах расходов на их содержание, и по Медицинскому центру Управления делами Президента Российской Федерации. Без учета расходов по данным ведомствам увеличение расходов по подразделу составит, примерно, 50 процентов.

 

Раздел Судебная власть

 

Проектом федерального бюджета на 2000 год по разделу Судебная власть предусмотрено финансирование расходов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Структурных изменений по органам судебной власти в течение 9 месяцев 1999 года не проводилось.

В декабре 1998 года был принят Федеральный закон О мировых судьях в Российской Федерации, которым установлено, что финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные федеральными законами, осуществляется из федерального бюджета (статья 10). В проект федерального бюджета на 2000 год на эти цели в разделе предусмотрены расходы в объеме 364,4 млн. рублей для установления численности мировых судей в 2000 году - 2700 человек (всего - 4000 человек).

Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1999 г. N 1104 в 1,5 раза с 1 сентября с.г. повышены должностные оклады судей судов Российской Федерации и мировых судей в Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1999 г. N 1103 в 1,5 раза с 1 сентября с.г. повышены денежное вознаграждение и должностные оклады федеральных государственных служащих и с 1 ноября с.г. - работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (в том числе работников аппаратов судов Российской Федерации), что, соответственно, увеличит расходы федерального бюджета на 2000 год.

В проекте федерального бюджета на 2000 год по данному разделу также предусмотрены средства для введения дополнительной численности работников судов общей юрисдикции в количестве 1000 человек (подготовлен проект указа Президента Российской Федерации) и для введения 2561 единицы администраторов судов.

Всего расходы по разделу Судебная власть в проекте федерального бюджета на 2000 год, с учетом расходов по указанным нормативным правовым актам и другим дополнительным расходам, согласно пояснительной записке к законопроекту (в том числе на увеличение нормы выплаты компенсации взамен продовольственного обеспечения судьям и работникам аппаратов судов, на текущие хозяйственные расходы Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, на укомплектование аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и другие расходы) предусмотрены в размере 7822,7 млн. рублей, или на 61,4 процента больше утвержденного показателя на 1999 год (Приложение 1). По прямым бюджетополучателям ассигнования распределяются следующим образом:

расходы Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (включая расходы федеральных арбитражных судов) увеличатся на 49 процентов и составят по проекту федерального бюджета на 2000 год 783,3 млн. рублей, или 10 процентов от объема расходов по разделу;

расходы Верховного Суда Российской Федерации увеличатся в 2000 году на 47 процентов и составят 113,4 млн. рублей, или 1,4 процента от объема расходов по разделу;

расходы Конституционного Суда Российской Федерации по сравнению с утвержденным Законом показателем на 1999 год возрастут в 2000 году на 43 процента и составят 87,1 млн. рублей, или 1,1 процента от объема расходов по разделу;

расходы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2000 год предусмотрены в размере 6858,1 млн. рублей (что на 63 процента больше утвержденного Законом показателя на 1999 год) и составят 87,5 процента от объема расходов по разделу. В составе расходов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации значительно возрастут расходы на содержание его территориальных органов (в 3,4 раза), расходы на содержание аппарата системы судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (в 2,5 раза) и расходы на содержание мировых судей (в 4 раза).

 

Раздел Правоохранительная деятельность и обеспечение

безопасности государства

 

Подраздел Уголовно-исполнительная система

 

В проекте федерального бюджета на 2000 год по данному подразделу ассигнования определены в размере 13303,6 млн. рублей, или на 28,2 процента выше утвержденного показателя на 1999 год, при увеличении расходов в целом по разделу Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства - на 51,5 процента (Приложение 1). В структуре расходов по подразделу предусмотрено только значительное увеличение расходов по целевой статье Ведомственные расходы на здравоохранение - на 344 процента (т.е. более чем в 4,4 раза), при этом на 42 процента сокращаются расходы по целевой статье Боевая подготовка и материально-техническое обеспечение войск. Доля расходов данного подраздела в общем объеме расходов по разделу в целом в 2000 году по сравнению с расходами на 1999 год уменьшается на 3,1 процентных пункта и составит 17,1 процента (Приложение 2).

 

Подраздел Органы налоговой полиции

 

Расходы по данному подразделу в проекте федерального бюджета на 2000 год предусмотрены в объеме 1490,0 млн. рублей, или на 16,2 процента выше, чем было утверждено в 1999 году, при общем увеличении расходов по разделу на 51,5 процента (Приложение 1). В проекте федерального бюджета на 2000 год статьей 8 предусмотрено включить в федеральный бюджет средства Федерального фонда Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Средства указанного Фонда, направляемые в 2000 году на материально-техническое обеспечение и развитие Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, увеличены на 25 процентов и составят 625,0 млн. рублей (статья 70 законопроекта).

Доля расходов данного подраздела в общем объеме расходов по разделу в целом в 2000 году по сравнению с расходами на 1999 год уменьшится на 0,6 процентных пункта и составит 1,9 процента (Приложение 2).

 

Подраздел Органы государственной безопасности

 

Расходы по данному подразделу в проекте федерального бюджета на 2000 год предусмотрены в размере 11312,8 млн. рублей, или увеличены на 40,5 процента по сравнению с аналогичными расходами федерального бюджета в 1999 году (Приложение 1). Доля расходов данного подраздела в общем объеме расходов по разделу в целом в 2000 году по сравнению с расходами на 1999 год уменьшится на 1,2 процентных пункта и составит 14,5 процента (Приложение 2).

 

Подраздел Органы прокуратуры

 

В феврале 1999 года был принят Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О прокуратуре Российской Федерации, которым установлены дополнительные социальные гарантии прокурорам и работникам прокуратур.

С учетом реализации положений данного Закона в проекте федерального бюджета на 2000 год предусмотрено значительное увеличение ассигнований по подразделу - на 93 процента от утвержденного показателя на 1999 год (при увеличении расходов по разделу в целом на 51,5 процента, Приложение 1), и объем ассигнований составит 4029,5 млн. рублей. Основное увеличение расходов произошло по видам расходов Денежное содержание прокуроров и Денежное содержание аппарата. Доля расходов данного подраздела в общем объеме расходов по разделу в целом в 2000 году по сравнению с расходами на 1999 год возрастет на 1,0 процентный пункт и составит 4,1 процента (Приложение 2).

 

Подраздел Органы юстиции

 

В проекте федерального бюджета на 2000 год расходы по подразделу составляют 969,7 млн. рублей, или увеличены на 35 процентов (при увеличении расходов по разделу в целом на 51,5 процента, Приложение 1). Прямым бюджетополучателем средств по данному подразделу является Министерство юстиции Российской Федерации, включающее в себя Службу судебных приставов. Основная доля увеличения приходится на расходы на содержание центрального аппарата (в 5 раз) и территориальных органов (в 7 раз) Минюста России.

Доля расходов данного подраздела в общем объеме расходов по разделу в целом в 2000 году по сравнению с расходами на 1999 год уменьшится на 0,2 процентных пункта и составит 1,2 процента (Приложение 2).

 

Раздел Развитие рыночной инфраструктуры

 

В проекте федерального бюджета на 2000 год расходы по данному разделу предусмотрены только в качестве связанных иностранных кредитов в объеме 816,0 млн. рублей. Подробная расшифровка целевого назначения указанных иностранных кредитов в материалах к законопроекту не представлена.

 

Раздел Прочие расходы

 

Подраздел Резервные фонды

 

Проектом федерального бюджета на 2000 год по подразделу предусмотрены ассигнования в объеме 4000,0 млн. рублей, или увеличены в 1,4 раза по сравнению с утвержденными расходами на 1999 год, в том числе по резервным фондам увеличение расходов составило: по резервному фонду Правительства Российской Федерации - 1,43 раза, по резервному фонду Президента Российской Федерации - 2 раза, по резервному фонду Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий - 1,35 раза (Приложение 1).

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2000 год отсутствует обоснование увеличения ассигнований резервных фондов. Положение о порядке расходования средств резервного фонда Президента Российской Федерации не утверждено. Ревизии исполнения федеральных бюджетов за 1995, 1996, 1997 годы и первое полугодие 1998 года, проведенные Счетной палатой Российской Федерацией, установили использование средств резервных фондов не в полном объеме. С учетом индекса дефлятора ВВП 1,2 расходы по резервным фондам в 2000 году возможно уменьшить на 579,7 млн. рублей. В том числе по фондам: по резервному фонду Правительства Российской Федерации - на 160,0 млн. рублей, по резервному фонду Президента Российской Федерации - на 120,0 млн. рублей и по резервному фонду Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий - на 299,7 млн. рублей. Высвобождаемые средства федерального бюджета целесообразно направить на увеличение расходов по подразделу Уголовно-исполнительная система.

 

Подраздел Проведение выборов и референдумов

 

Проектом федерального бюджета на 2000 год по подразделу определены ассигнования в размере 3086,7 млн. рублей, или предусматривается увеличение расходов в 1,75 раза по сравнению с утвержденными расходами на 1999 год (Приложение 1). В пояснительной записке не приведено обоснование предлагаемых расходов. Прямым бюджетополучателем этих средств является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - Центризбирком России).

Представленным законопроектом на 2000 год по подразделу Проведение выборов и референдумов предусмотрены расходы на денежное содержание: членов Центризбиркома России - в объеме 2,6 млн. рублей, или увеличены в 2,2 раза, работников аппарата - в объеме 28,7 млн. рублей, или увеличены в 1,6 раза, и работников территориальных органов в объеме - 49,1 млн. рублей, или увеличены в 1,5 раза. Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1999 г. N 1103 денежное содержание государственных служащих увеличено в 1,5 раза. Количество членов Центризбиркома России и численность работников аппарата действующими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации не увеличивались. Учитывая изложенное, денежное содержание членов Центризбиркома России возможно уменьшить на 1,9 млн. рублей и денежное содержание работников аппарата - на 2,7 млн. рублей.

В законопроекте федерального бюджета на 2000 год по данному подразделу предусмотрены расходы на содержание аппарата Центризбиркома России в объеме 40,7 млн. рублей, или увеличены в 1,6 раза. В проекте федерального бюджета по органам исполнительной власти и иным федеральным органам предусмотрено увеличение материальных затрат в 1,2 раза, поэтому расходы на содержание аппарата Центризбиркома России возможно уменьшить на 10,7 млн. рублей.

Члены Центризбиркома России, работники аппарата и территориальных органов Центризбиркома России являются федеральными государственными служащими, поэтому расходы на их содержание должны финансироваться за счет средств федерального бюджета по разделу Государственное управление и местное самоуправление, подраздел Прочие расходы на общегосударственное управление. В соответствии с действующим Федеральным законом О бюджетной классификации расходов в Российской Федерации данные расходы должны быть включены в раздел Государственное управление и местное самоуправление.

Расходы на проведение выборов Президента Российской Федерации в 2000 году определены в объеме 2478,7 млн. рублей. Последние выборы Президента Российской Федерации проводились в 1996 году и расходы на их проведение составили 584,2 млн. рублей (деноминированных). С учетом фактической инфляции за 1996 - 1999 гг. и индекса дефлятора ВВП (1,2) на 2000 год расходы по данной статье возможно уменьшить на 465,5 млн. рублей.

В представленном законопроекте на 2000 год в расходах Центризбиркома России предусмотрено финансирование Федеральной целевой программы Развитие государственной автоматизированной системы Российской Федерации Выборы в объеме 421,0 млн. рублей, или расходы увеличены в 1,4 раза. Однако в Перечне федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2000 год, данная Программа отсутствует (Программа одобрена Правительством Российской Федерации и рассчитана на 1996 - 2000 гг.). Учитывая индекс - дефлятор ВВП (1,2), расходы по статье Прочие расходы (нужды) на федеральные целевые программы возможно уменьшить на 68,0 млн. рублей.

Учитывая изложенное, расходы по подразделу Проведение выборов и референдумов на 2000 год возможно уменьшить на 548,8 млн. рублей.

Высвобождаемые средства федерального бюджета целесообразно направить на увеличение расходов по подразделу Органы государственной безопасности.

 

Аудитор Счетной палаты

Российской Федерации

А.Л.КУШНАРЬ

 

 

 

 

 

 

Приложение 1

 

ДАННЫЕ О РАСХОДАХ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

НА 1998 - 1999 И 2000 ГОДЫ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ, РАЗВИТИЕ

РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ

ОРГАНЫ, РЕЗЕРВНЫЕ ФОНДЫ И ПРОВЕДЕНИЕ

ВЫБОРОВ И РЕФЕРЕНДУМОВ

 

┌──────────────────────────┬───┬──┬─────────────────┬─────────────────┬───────────────┬────────┐

   Наименование раздела,  │Рз │ПР│     1998 год         1999 год       2000 года   │ 2000 г.│

        подраздела                                                   (проект)   │ в % к 

                               ├─────────┬───────┼─────────┬───────┼────────┬──────┤ 1999 г.│

                                 сумма, │   %     сумма, │   %   │ сумма, │  %          

                               │млн. руб.│       │млн. руб.│         млн.               

                                                                 руб.               

└──────────────────────────┴───┴──┴─────────┴───────┴─────────┴───────┴────────┴──────┴────────┘

 Расходы, всего                   499945,2  100,0   575046,6  100,0   803007,6 100,0  139,6

        в том числе:

 Государственное управление  01    12085,7    2,42   13747,3    2,39   25872,4   3,22 188,2

 и местное самоуправление

 Государственное управление  01    13017,7    2,60   16332,8    2,80   25872,4   3,22 188,2

 и местное самоуправление в           ;* ;       ;* ;       ;* ;       ;* ;       ;* ;      ;* ;    ;* ;

 сопоставимом виде

        в том числе:

 Функционирование главы      01 01   726,5    0,14     657,2    0,11     899,9   0,11 136,9

 государства - Президента

 Российской Федерации

 

 Функционирование            01 02   936,9    0,19     976,4    0,17    1410,7   0,18 144,5

 законодательных

 (представительных) органов

 государственной власти

 

 Функционирование            01 03  2991,1    0,60    4429,2    0,77    5977,5   0,74 135,0

 исполнительных органов

 государственной власти

        в том числе:

 Правительство Российской    01 03   237,8    0,05     219,8    0,04     358,0        162,9

 Федерации

 

 Деятельность финансовых и   01 04  6882,1    1,38    7257,1    1,26   16286,0   2,03 224,4

 налоговых округов

 Деятельность финансовых и   01 04  7844,1    1,57    9842,6    1,71   16286,0   2,03 165,5

 налоговых органов в                  ;* ;       ;* ;       ;* ;       ;* ;       ;* ;      ;* ;    ;* ;

 сопоставимом виде

 

 Прочие расходы на           01 05   549,1    0,11     427,4    0,07    1298,2   0,16 303,7

 общегосударственное

 управление

 

 Судебная власть             02     4453,9    0,89    4847,6    0,84    7822,7   0,97 161,4

 

 Правоохранительная          05    41616,6    8,32   51324,5    8,92   77801,8   9,69 151,5

 деятельность и обеспечение

 безопасности государства

        в том числе:

 Уголовно-исполнительная     05 03  7754,3    1,55   10373,6    1,80   13303,6   1,66 128,2

 система

 

 Органы налоговой полиции    05 04  1184,5    0,24    1282,5    0,22    1490,0   0,19 116,2

 

 Органы государственной      05 05  6969,4    1,39    8049,4    1,40   11312,8   1,41 140,5

 безопасности

 

 Органы прокуратуры          05 08  2321,2    0,46    1901,3    0,33    3664,8   0,46 192,8

 

 Органы юстиции              05 10      -      -       719,9    0,13     969,7   0,12 134,7

 

 Развитие рыночной           11     (100,0)  (0,02)   (109,3)  (0,19)    816,0   0,10   7,5 р.

 инфраструктуры                       ;** ;               ;** ;

 

 Связанные иностранные              (100,0)  (0,02)   (109,3)  (0,19)    816,0   0,10   7,5 р.

 кредиты                              ;** ;               ;** ;

 

 Прочие расходы              30

        в том числе:

 Резервные фонды             30 01  2270,0    0,45    2850,3    0,49    4000,0   0,50 140,3

         из них:

 Резервный фонд Президента   30 01   150,0    0,03     150,0    0,03     300,0   0,04 200,0

 Российской Федерации

 Резервный фонд              30 01   670,0    0,13     700,0    0,12    1000,0   0,12 142,9

 Правительства

 Российской Федерации

 Резервный фонд              30 01  1450,0    0,29    2000,0    0,34    2700,0   0,34 135,0

 Правительства Российской

 Федерации по предупреждению

 и ликвидации чрезвычайных

 ситуаций и последствий

 стихийных бедствий

 

 Проведение выборов и        30 02   449,8    0,09    1752,1    0,30    3068,7   0,38 175,1

 референдумов

 

 Кроме того:

 Расходы целевых бюджетных   31

 фондов

        из них:

 Государственный фонд        31 06   300,0    0,06     333,0    0,06     450,0   0,06 135,1

 борьбы с преступностью

 

 Федеральный фонд                       -      -      2049,5    0,35      -        -    -

 Министерства Российской

 Федерации по налогам и

 сборам и Федеральной

 службы налоговой полиции

 Российской Федерации

 

 Целевой бюджетный фонд      31 09  2450,0    0,49      -        -     13417,6   1,67   -

 Министерства Российской

 Федерации по атомной

 энергии

 

--------------------------------

 ;* ; Данные приведены с учетом средств Федерального фонда Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации в части, направляемой на финансирование денежного содержания работников территориальных органов МНС России, в том числе по 1998 году, учтены фактически израсходованные средства Фонда.

 ;** ; Расходы по подразделу Связанные иностранные кредиты в бюджетах на 1998 и 1999 годы включены в раздел Международная деятельность.

 

 

 

 

 

 

Приложение 2

 

СТРУКТУРА РАСХОДОВ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

ПО РАЗДЕЛАМ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ

САМОУПРАВЛЕНИЕ, СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА,

РАЗВИТИЕ РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ И ПРОЧИЕ

РАСХОДЫ ЗА 1998, 1999 ГОДЫ И 2000 ГОД

 

┌───────────────┬──┬──┬───┬─────────────────────────────────────────────────┬───────────────────┐

│ Наименование  │Рз│ПР│ВР │               Утверждено Законом на:              Законопроект на 

                      ├────────────────────────┬────────────────────────┤     2000 год     

                              1998 год                1999 год                           

                      ├────────┬───────┬───────┼────────┬───────┬───────┼───────┬─────┬─────┤

                        млн.     %      %     млн.     %      %   │ млн.    %    % 

                        руб.                  руб.                │ руб.           

└───────────────┴──┴──┴───┴────────┴───────┴───────┴────────┴───────┴───────┴───────┴─────┴─────┘

 Государственное 01        12055,7   100,0   100,0  13747,3   100,0   100,0  25972,4 100,0 100,0

 управление и

 местное

 самоуправление

 

 Денежное        01    027  8034,7    66,6          10748,9    78,2          19814,0  76,6

 содержание

 Расходы         01    029  4021,0    33,4           2998,4    21,8           6058,4  23,4

 на содержание

 

 Государственное 01        13017,7   100,0   100,0  16332,8   100,0   100,0  25872,4 100,0 100,0

 управление и                ;* ;                ;* ;      ;* ;               ;* ;      ;* ;           ;* ;

 местное

 самоуправление

 в сопоставимом

 виде

 

 Денежное        01    027  8996,7    69,1          13334,4    81,6          19814,0  76,6

 содержание                   ;* ;                       ;* ;                       ;* ;

 Расходы на      01    029  4021,0    30,9           2998,4    18,4           6058,4  23,4

 содержание

    в том числе:

 Функциониро-    01 01       726,6   100,0     6,0    657,2   100,0     4,8    899,9 100,0   3,5

 вание главы

 государства -

 Президента                                    5,6                      4,0                  3,5

 Российской                                     ;* ;                       ;* ;                  ;* ;

 Федерации

 Денежное        01 01 027   181,0    24,9            216,6    33,7            332,2  36,9

 содержание

 Расходы на      01 01 029   545,6    75,1            440,6    67,0            567,7  63,1

 содержание

 

 Функциониро-    01 02       936,9   100,0     7,8    976,4   100,0     7,1   1410,7 100,0   5,5

 вание

 законодательных

 (представитель-                               7,2                      6,0                  5,5

 ных) органов                                   ;* ;                       ;* ;                  ;* ;

 государственной

 власти

 Денежное        01 02 027   329,9    35,2            483,2    49,5            677,2  48,0

 содержание

 Расходы на      01 02 029   607,0    64,8            493,2    50,5            733,5  52,0

 содержание

 

 Функциониро-    01 03      2991,1   100,0    24,8   4429,2   100,0    32,2   5977,5 100,0  23,1

 вание

 исполнительных

 органов                                      23,0                     27,1                 23,1

 государственной                                ;* ;                       ;* ;                  ;* ;

 власти

 Денежное        01 03 027  2157,2    72,1           3358,5    75,8           4602,0  77,0

 содержание

 Расходы         01 03 029   833,9    27,9           1070,7    24,2           1375,5  23,0

 на содержание

 

 Деятельность    01 04      6882,1   100,0    57,1   7257,1   100,0    52,8  16286,0 100,0  62,9

 финансовых и

 налоговых

 органов

 Денежное        01 04 027  4961,9    72,1           6424,9    88,5          13166,0  80,8

 содержание

 Расходы на      01 04 029  1920,2    27,9            832,2    11,5           3120,0  19,2

 содержание

 

 Деятельность    01 04      7844,1   100,0    60,3   9842,6   100,0    60,3  16286,0 100,0  62,9

 финансовых и                  ;* ;               ;* ;      ;* ;              ;* ;                   ;* ;

 налоговых

 органов в

 сопоставимом

 виде

 Денежное        01 04 027  5923,9    75,5           9010,4    91,5          13166    80,8

 содержание                    ;* ;       ;* ;              ;* ;       ;* ;             ;* ;

 Расходы на      01 04 029  1920,2    24,5            832,2     8,5           3120,0  19,2

 содержание

 

 Прочие расходы  01 05       519,0   100,0     4,3    427,4   100,0     3,1   1298,3 100,0   5,0

 на общегосудар-

 ственное                                      4,0                      2,6                  5,0

 управление                                     ;* ;                       ;* ;                  ;* ;

 Денежное        01 05 027   404,7    78,0            265,7    62,2           1036,6  79,8

 содержание

 Расходы на      01 05 029   114,3    22,0            161,7    37,8            261,7  20,2

 содержание

 

 Судебная власть 02         4453,9   100,0   100,0   4847,6   100,0   100,0   7822,6 100,0 100,0

 

 Федеральная     02 01      4453,9   100,0   100,0   4847,6   100,0   100,0   7822,6 100,0 100,0

 судебная

 система

 Денежное        01 05 027  2797,6    62,8           3379,7    69,7           5317,2  68,0

 содержание

 Расходы на      01 05 029  1656,3    37,2           1467,9    30,3           2505,4  32,0

 содержание

 

 Правоохрани-    05        41616,6   100,0   100,0  51324,5   100,0   100,0  77801,8 100,0 100,0

 тельная

 деятельность и

 обеспечение

 безопасности

 государства

      из них:

 Уголовно -      05 03      7754,3   100,0    18,6  10373,6   100,0    20,2  13303,6 100,0  17,1

 исполнительная

 система

 

 Органы          05 04      1184,5             2,8   1282,5             2,5   1490,0         1,9

 налоговой

 полиции

 

 Органы          05 05      6969,4            16,7   8049,4            15,7  11312,8        14,5

 государственной

 безопасности

 

 Органы          05 08      2321,2   100,0     5,6   1901,3   100,0     3,7   3664,8 100,0   4,7

 прокуратуры

 Денежное        05 08 027  1718,2    74,0           1565,7    82,35          3217,7  87,8

 содержание

 Расходы на      05 08 029   603,0    26,0            335,6    17,7            447,1  12,2

 содержание

 

 Органы юстиции  05 10         ;** ;     ;** ;            719,9   100,0     1,4    969,7 100,0   1,2

 Денежное        05 10 027                            634,4    88,1            821,2  84,7

 содержание

 Расходы на      05 10 029                              9,6     1,3             61,0   6,3

 содержание

 Другие расходы  05 10                                 75,9    10,6             87,5   9,0

 

 Развитие        11         (100,0) (100,0) (100,0)  (109,0) (100,0) (100,0)   816,0 100,0 100,0

 рыночной                     ;*** ;                     ;*** ;

 инфраструктуры

 

 Связанные       11         (100,0) (100,0) (100,0)  (109,0) (100,0) (100,0)   816,0 100,0 100,0

 иностранные                  ;*** ;                     ;*** ;

 кредиты

 

 Прочие расходы  30

 

 Резервные фонды 30 01      2270,0   100,0           2850,3   100,0           4000,0 100,0

 

 Проведение      30 02      1450,0   100,0           2000,0   100,0           2700,0 100,0

 выборов и

 референдумов

 

--------------------------------

 ;* ; Данные приведены с учетом средств Федерального фонда Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и Федеральной налоговой службы налоговой полиции Российской Федерации в части, направляемой на финансирование денежного содержания работников территориальных органов МНС России, в том числе по 1998 году учтены фактически израсходованные средства Фонда.

 ;** ; Подраздел введен в федеральный бюджет с 1999 года.

 ;*** ; Расходы федерального бюджета по подразделу Связанные иностранные кредиты в бюджетах на 1998 и 1999 годы включены в раздел Международная деятельность.

 

 

 

 

 

 

Приложение 6

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНТРОЛЮ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

НА МВД, МЧС, ФПС НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2000 ГОД

 

Правоохранительная деятельность и обеспечение

безопасности государства

 

Система МВД России

 

Общий объем бюджета МВД России на 2000 год определен проектом Федерального закона О федеральном бюджете на 2000 год в сумме 31661,6 млн. рублей, что составляет 134,2% к бюджету 1999 года. Абсолютная величина увеличения финансирования к бюджету 1999 года составляет 8066,3 млн. рублей.

По разделу 05, подраздел 01 Органы внутренних дел, проектом бюджета предусмотрено финансирование в объеме 22625,7 млн. рублей. Увеличение финансирования к бюджету 1999 года составляет 5291,1 млн. рублей или 130,5%.

По разделу 05, подраздел 02 Внутренние войска, проектом бюджета предусмотрено финансирование в объеме 5787,0 млн. рублей. Абсолютное увеличение финансирования к 1999 году составляет 1744,5 млн. рублей или 143,2%.

По разделу 05, подраздел 09 Государственная противопожарная служба, проектом бюджета предусмотрено финансирование в объеме 3248,9 млн. рублей. Абсолютное увеличение финансирования к 1999 году составляет 1030,7 млн. рублей или 146,5%.

Предусмотренный проектом бюджета на 2000 год объем финансирования в сумме 31661,6 млн. рублей не обеспечит погашение задолженности перед личным составом по социальным выплатам и компенсациям.

Полностью остается неурегулированным вопрос о погашении долгов по выплатам личному составу пособий и компенсаций, включая страховые выплаты по случаю ранений, контузий, получения инвалидности. На эти цели необходимо дополнительно выделить 1,0 млрд. рублей.

Практика погашения задолженности предшествующего периода за счет текущего финансирования приводит к нарушению бюджетного процесса и не способствует финансовой дисциплине бюджетополучателей.

Требуется дополнительная проработка статьи расходов на обмундирование. Введение новых норм износа вещевого имущества (снижение в 3 раза) усугубит существующее положение во внутренних войсках. Более половины военнослужащих не имеют обмундирования установленной формы, используют одежду сверх установленного срока носки, что подтверждается в ходе контрольных мероприятий.

На поддержание минимального уровня обеспечения обмундированием требуется дополнительно 1,3 млрд. рублей.

Также не урегулирована проблема оплаты коммунально-бытовых услуг. Имеются значительные расхождения и несоответствия лимитов Минтопэнерго России и средств, предусмотренных на оплату топливно-энергетических ресурсов, выделяемых Минфином России. Не достает 1,0 млрд. рублей, что приведет к образованию задолженности перед энергоснабжающими организациями.