Письмо Полномочного представителя Президента РФ в ГД ФС РФ от 07.12.1999 N А25-2-375

 

ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ПРЕЗИДЕНТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 7 декабря 1999 г. N А25-2-375

 

Направляю заключение на проект федерального закона О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, основанное на международно - правовой экспертизе, проведенной Советом Европы (в дополнение к направленному в Государственную Думу заключению Президента Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N Пр-1193).

 

А.КОТЕНКОВ

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ

ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Учитывая значимость проекта федерального закона О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (далее именуется - законопроект), Совет Европы осуществил его международно - правовую экспертизу на предмет соответствия законопроекта Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее именуется - Европейская конвенция), а также решениям Европейского суда по правам человека, имеющим прецедентный характер. Направляем замечания на законопроект, основанные на экспертизе Совета Европы.

1. Текст законопроекта будет проще, если в определение понятия иностранный гражданин включить иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, понятию иностранный гражданин может быть дано следующее определение: иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации или не имеющее доказательств наличия гражданства другого государства;.

2. Понятие удостоверение беженца, приведенное в статье 2 законопроекта, требует корректировки. Удостоверение беженца было бы целесообразно рассматривать прежде всего как документ, подтверждающий статус гражданина (аналогично определению термина свидетельство о предоставлении политического убежища).

Определение термина свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации логичнее поместить перед определением термина удостоверение беженца.

3. Статьей 4 законопроекта предусматривается, что осуществление прав и свобод, предоставленных Российской Федерацией иностранным гражданам, неотделимо от исполнения ими обязанностей, установленных Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации. Иностранные граждане обязаны уважать обычаи народов Российской Федерации. Однако эти обычаи не определены, как не определены и последствия неисполнения их иностранными гражданами, поскольку в статье 4 законопроекта излагается лишь общий принцип.

В связи с возможным применением Российской Федерацией специальных ограничений в одностороннем порядке считаем необходимым проработать абзац второй пункта 1 статьи 4 законопроекта дополнительно.

Законопроектом допускается введение Российской Федерацией ответных ограничений в отношении государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации. Однако это ведет к тому, что Российская Федерация может таким образом нарушить взятые на себя в соответствии с Европейской конвенцией обязательства, так как в статье 14 этой Конвенции запрещена дискриминация в пользовании правами и свободами по половому, расовому признаку, цвету кожи, языку и так далее. Введение в других государствах специальных ограничений прав российских граждан не оправдывает введение Российской Федерацией ответных ограничений в отношении граждан этих государств.

4. Статья 6 законопроекта не соответствует избирательному законодательству Российской Федерации, так как в соответствии с этой статьей иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Однако в соответствии с Федеральным законом Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Кроме того, пункт 2 статьи 6 законопроекта не соответствует законодательству Российской Федерации о гражданстве, поскольку среди тех, чьи права ограничены, названы и граждане Российской Федерации (за исключением лиц, имеющих двойное гражданство). Норма части первой пункта 2 статьи 6 законопроекта не соответствует статье 3 Закона Российской Федерации О гражданстве Российской Федерации, согласно которой за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором. Таким образом, законопроектом неправомерно ограничиваются права граждан Российской Федерации, к тому же это не может быть предметом регулирования законопроекта.

5. Абзацем вторым пункта 1 статьи 7 законопроекта устанавливается, что приобретение недвижимого имущества на территории Российской Федерации не является основанием для получения разрешения на постоянное проживание. Однако в данной статье не названы основания (срок проживания или другие), в соответствии с которыми такое разрешение может быть получено.

Такое основание для отказа иностранному гражданину во въезде для постоянного проживания или в предоставлении разрешения на постоянное проживание (абзац седьмой пункта 7 статьи 7 законопроекта), как то, что он привлекается в качестве обвиняемого либо задержан по подозрению в совершении преступления, противоречит принципу презумпции невиновности, закрепленному статьей 49 Конституции Российской Федерации.

Полагаем целесообразным положения пункта 9 статьи 7 законопроекта, регламентирующие вопросы воссоединения семьи, отразить в главе V законопроекта Въезд в Российскую Федерацию в целях воссоединения семьи.

Неудачна редакция пункта 10 статьи 7 законопроекта. Неясно, в отношении кого действуют указанные меры - в отношении постоянно проживающих в Российской Федерации или в отношении граждан, которые лишаются разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации. Полагаем, что иностранный гражданин может быть лишен статуса постоянно проживающего в Российской Федерации, только если:

он (она) выехал (выехала) из Российской Федерации в иностранное государство на постоянное жительство;

он (она) находится за пределами Российской Федерации более одного года;

он (она) стал (стала) гражданином (гражданкой) Российской Федерации;

состоялось решение суда о его (ее) административном выдворении за пределы Российской Федерации.

Законопроектом фактически не принимается во внимание ни период, в течение которого иностранный гражданин мог проживать в Российской Федерации, ни серьезность правонарушения. Если депортация может быть оправданной в случае совершения иностранным гражданином тяжкого преступления, то трудно найти оправдание депортации в случае аннулирования брака, особенно когда при этом затрагиваются интересы детей.

Лишение иностранцев, осужденных к лишению свободы, разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации равнозначно дополнительному наказанию.

Следует также указать, что рассматриваемым положением не определен механизм реализации устанавливаемых правовых норм, например не указаны органы, принимающие решения о лишении иностранного гражданина статуса постоянно проживающего в Российской Федерации.

6. В соответствии с положением статьи 13 законопроекта визы категории Ж-4 выдаются членам семей иностранных граждан, получивших неиммиграционные визы категории Ж-1, на срок до одного года. Полагаем, что указанные визы следует выдавать на срок трудовых договоров (контрактов), заключенных с иностранными гражданами, имеющими визы категории Ж-1.

7. Следует дополнительно рассмотреть вопрос о необходимости иметь приглашение для безвизового въезда (выезда) (пункт 7 статьи 16 законопроекта).

8. Неудачно названа статья 18 законопроекта Информация о вынужденной остановке транспортного средства или о вынужденном заходе иностранного судна (военного корабля). Непонятно, следует ли под иностранными судами понимать лишь военные корабли.

9. Статьей 24 законопроекта устанавливается контроль за состоянием здоровья иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию, в случае если имеются достаточные основания полагать, что они являются носителями определенного заболевания, или в случае их прибытия в Российскую Федерацию из района с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой. Неясно, есть ли у иностранного гражданина возможность отказаться от прохождения медосмотра и будет ли отказ пройти медосмотр считаться основанием для отказа в разрешении на въезд. Если медосмотр проводится в принудительном порядке, то это может рассматриваться как нарушение статьи 3 Европейской конвенции, поскольку такие действия негуманны и унижают человеческое достоинство.

10. Статья 32 законопроекта Право передвижения иностранных граждан, законно находящихся в Российской Федерации регулирует вопросы свободы передвижения иностранных граждан, а не вопросы их регистрации. Следовательно, эту статью целесообразно перенести в главу I законопроекта Общие положения.

11. В главе VII законопроекта речь идет о сокращении срока временного пребывания в Российской Федерации и об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации. Неясно (пункт 3 статьи 47 законопроекта), предполагается ли при этом возможность обжаловать в суде решения о сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации. Неясно также, как данная статья соотносится со статьей 48 законопроекта, которой установлено, что решение о высылке иностранного гражданина может принять только суд. Норма статьи 47 законопроекта противоречит статье 1 Протокола N 7 Европейской конвенции, в соответствии с которой высылаемому из страны иностранному гражданину предоставляется право выразить несогласие с таким решением, потребовать пересмотра дела и иметь своего представителя в ходе судебного разбирательства. Законопроект лишает иностранных граждан такого права, что может быть расценено как противоречие статье 6 Европейской конвенции.

Еще больше сомнений вызывает то, что в законопроекте не указаны критерии, на основании которых может быть принято решение о сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации (статья 47 законопроекта). Не приняты в расчет и такие обстоятельства, как степень опасности правонарушения, длительность проживания высылаемого лица в Российской Федерации, его семейное положение, вероятность того, что в стране, куда должен быть выслан иностранный гражданин, он подвергнется преследованию и негуманному обращению, унижающему человеческое достоинство. Также неясно, будет ли суд, выносящий решение о высылке иностранного гражданина, принимать в расчет указанные обстоятельства. Если нет, то в зависимости от обстоятельств конкретного дела законопроект может в этой части противоречить статьям 3 и 8 Европейской конвенции.