Письмо ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 09.06.1997 N 2.2-15/1920

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

 

ПИСЬМО

от 9 июня 1997 г. N 2.2-15/1920

 

Направляю Вам заключение на проекты Федерального закона О телевизионном вещании и радиовещании и О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона О телевизионном вещании и радиовещании.

 

Начальник Управления

В.Б.ИСАКОВ

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ТЕЛЕВИЗИОННОМ

ВЕЩАНИИ И РАДИОВЕЩАНИИ

 

Рассмотрев проект Федерального закона О телевизионном вещании и радиовещании, полагаем необходимым сообщить следующие основные замечания.

1. Представляется, что в законопроекте недостаточно проработаны вопросы, связанные с порядком деятельности организаций теле- и радиовещания, их организационно - правовыми формами, формированием их имущества и его распоряжением, а также вопросы, связанные с требованием к информации, которая доводится до потребителя вещателями разных форм собственности.

Требует уточнения приводимая в проекте классификация вещателей (статья 23 Виды вещателей). На наш взгляд, основа этой классификации должна исходить прежде всего из форм собственности, а не видов юридических лиц, поскольку, например, юридические лица, основанные на государственной форме собственности могут быть и коммерческими и некоммерческими. Приводимое в проекте закона определение некоммерческого вещателя не согласуется с определением некоммерческой организации, содержащимся в Гражданском кодексе Российской Федерации (статья 50).

Положения, содержащие принципы, на которых должна основываться исходящая от вещателя информация, по существу рассредоточены в ряде статей проекта (статьи 2, 4, 24, 34) и требуют, на наш взгляд, концентрации. Устанавливая требования к государственному вещателю в части распространяемой им информации (статья 24), проект не содержит аналогичных требований в отношении коммерческих вещателей (статья 31), с чем нельзя согласиться, если исходить из конституционных принципов равенства форм собственности, а также равенства участников гражданско - правовых отношений (статья 1 ГК РФ).

Такой подход к различным категориям вещателей создает впечатление, что целей данного законопроекта (статья 2) возможно достигнуть лишь путем функционирования государственного вещания, поскольку иные вещатели не обременены никакими обязанностями, условиями или требованиями. Представляется, что хотя порядок деятельности иных вещателей должен определяться иными федеральными законами и иными правовыми нормативными актами (статьи 29 - 31), данный Федеральный закон будет являться для всех разновидностей вещателей базовым и должен фиксировать общие положения их деятельности (см. статью 37 проекта).

В законопроекте содержатся положения, касающиеся регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти (например, пункт 3 статьи 17, пункт 2 статьи 26, статья 39, пункт 1 статьи 49).

В этой связи обращаем внимание, что по этому основанию Президент Российской Федерации неоднократно отклонял принятые федеральные законы.

В законопроекте нечетко указано, в чем заключается государственное регулирование в области телерадиовещания. По нашему мнению, было бы более правильным четко и компактно изложить правила осуществления данной деятельности, регулирование которых берет на себя государство, поскольку полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (статья 39 проекта), иных органов должны основываться на этих правилах. Кроме того, это будет способствовать пониманию взаимоотношений государственных органов и негосударственных вещателей.

Учитывая значимость главы IV, можно было рассмотреть вопрос об изменении структуры проекта.

По нашему мнению, необходимо уточнить статус Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Согласно пункту 1 статьи 40 проекта Федеральная комиссия по телерадиовещанию - специально уполномоченный орган общественного регулирования и контроля. Однако не указано, кем или чем эта комиссия наделяется полномочиями; орган общественного регулирования и контроля формируется органами государственной власти - особенно следует отметить то, что руководитель федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию и контролю в области телерадиовещания является членом этой комиссии по должности.

2. В ряде положений законопроекта отмечаются нечеткие формулировки, отсутствие механизма реализации правовых норм.

Например, законопроект, устанавливая долю теле- и радиопередач отечественного производства (статья 9), не содержит четкого ответа на вопрос о том, какие передачи следует считать передачами отечественного производства. Из редакции статьи 9 следует, что передачи иностранного производства можно считать одновременно передачами отечественного производства, если это производство контролируется российскими физическими или юридическими лицами. Однако на вопрос о том, какими полномочиями обладают упоминаемые юридические и физические лица и в какой форме осуществляется контроль, ответа в проекте не содержится.

Проект предусматривает введение платности за отдельные передаваемые программы (статьи 18, 19). Вещатель обязывается предупреждать телезрителей и радиослушателей о платности программ. В проекте не раскрыто, вещатель какой формы собственности вправе передавать платные программы и по какому виду связи, нет механизма реализации взимания платы с населения. Установление проектом взимания дополнительной платы с населения может вызвать и определенный политический резонанс. Поэтому данный вопрос требует всестороннего обсуждения.

Законопроект (пункт 1 статьи 1) не дает четкого ответа на вопрос о том, кто является участниками регулируемых отношений, в то время как если исходить из содержания его положений (статьи 5, 23 и др.), ими являются юридические лица, независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, а также физические лица.

Требуют уточнения положения статьи 5 проекта Основные понятия. Так, например, из определений понятий вещатель, потребитель телерадиопродукции неясно, на организации каких форм собственности это определение распространяется. Отсутствует определение понятия телерадиопрограмма, хотя в тексте оно применяется наряду с другим раскрытым в проекте понятием телерадиопередача.

Нуждается в уточнении определение понятия индивидуальный прием, в котором идет речь, например, о приеме антеннами небольшого размера, что порождает вопрос о том, какие антенны следует относить к упомянутым, подпадают ли под это понятие параболические антенны, используемые гражданами и т.п.

Поскольку правовой основой отношений между производителем телерадиопродукции и вещателем зачастую является законодательство в области интеллектуальной собственности, о необходимости соблюдения которого упоминается в пункте 8 статьи 34, полагаем, что указание об этом должно найти отражение и в пункте 2 статьи 8, который следует дополнить словами: (включая законодательство в области интеллектуальной собственности). Аналогичную запись следует сделать и в пункте 8 статьи 34, поскольку Закон Российской Федерации Об авторском праве и смежных правах не касается такого объекта, как товарный знак, фирменное наименование, который может иметь место в данной продукции, но не охватывается авторским правом.

Предлагается статью 36 исключить, поскольку речь идет о внутреннем документе вещателей. Называть его кодексом вряд ли правильно, поскольку происходит отождествление с существующими формами законодательных актов, например, ГК РФ и др.

3. В законопроекте имеют место противоречия, нестыковки и терминологические разночтения с Конституцией Российской Федерации, а также иными действующими законодательными актами.

Статья 4 (пункт 1) требует согласования со статьей 29 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о законных способах поиска, получения, передачи, производства и распространения информации. В целом положения данного пункта требуют уточнения, поскольку неясно, кого они касаются, потребителей или вещателей.

Положения пункта 5 статьи 4 следует привести в соответствие со статьей 151 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ряд норм главы 1 законопроекта дублирует положения Закона Российской Федерации О средствах массовой информации. Подобный повтор, во-первых, излишен, во-вторых, не должен иметь разночтений с текстом указанного Закона, либо должен сопровождаться внесением изменений и дополнений в указанный Закон. Так, статья 4 упомянутого Закона говорит о недопустимости распространения передач, пропагандирующих в частности порнографию и культ насилия. Законопроект же не только умалчивает о данных запретах, но и более того, прямо допускает некоторые из них, например, пункт 6 статьи 4 проекта, который следует изменить также и в связи с международными обязательствами Российской Федерации, являющейся как правопродолжатель СССР участником Конвенции о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими от 12 сентября 1923 года и Протокола об изменении Конвенции о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими от 12 ноября 1947 года.

Или, статья 7 законопроекта представляет собой значительно усеченный текст главы V Закона Российской Федерации О средствах массовой информации, в которой права и обязанности журналистов, в том числе и работающих в сфере телевидения и радиовещания, вопросы аккредитации изложены достаточно подробно.

Требуют уточнения положения статьи 16 проекта. На наш взгляд, она должна быть изложена в более общем виде и касаться и других сведений, которые не могут быть предметом обнародования в соответствии, например, с Законом Российской Федерации О государственной тайне или Законом РСФСР О чрезвычайном положении. Представляется, что статья 16 могла бы быть объединена со статьей 18 проекта.

Положения статьи 21 проекта требуют приведения в соответствие со статьей 15 Федерального закона О связи, согласно которому, например, собственники средств связи, являющиеся одновременно вещателями, должны иметь 2 лицензии (лицензию на вещание и лицензию на деятельность в области связи). Имеются и иные разночтения с указанным Федеральным законом (например, абзац второй пункта 2 статьи 6 проекта - абзац третий статьи 27 Федерального закона).

Нуждается в уточнении и статья 22 проекта, согласно пункту 1 которой спонсорская деятельность признается некоммерческой. Проект не содержит определение понятия спонсор, однако если исходить из статьи 19 Федерального закона О рекламе, спонсорский вклад признается платой за рекламу о спонсоре и его товарах. В связи с этим требуют уточнения как указанные положения, так и положения пункта 4 данной статьи в отношении содержания информации о спонсоре.

Устанавливаемый проектом запрет на благотворительную деятельность (пункты 2, 3 статьи 22) не согласуется с положениями Федерального закона О благотворительной деятельности и благотворительных организациях (пункт 2 статьи 2, пункт 2 статьи 3).

Часть третья пункта 1 статьи 23 проекта не согласуется со статьями 41 и 42 Основ законодательства Российской Федерации о культуре - в Российской Федерации могут создаваться и действовать в предусмотренных законодательством организационно - правовых формах организации культуры, основанные на различных формах собственности.

Положение пункта 2 статьи 24 о том, что руководитель государственного вещателя является государственным служащим и получает вознаграждение за исполнение своих обязанностей в размере, определяемом соглашением между ним и Советом учредителей, находится в противоречии со статьей 3 Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации, согласно которой государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Требуют уточнения положения статьи 33 проекта, касающиеся заказа продукции для государственных нужд. Полагаем, что данная сфера деятельности регулируется прежде всего законодательством в области интеллектуальной собственности (авторское право и смежные права). Поэтому распространять на нее регулирование в области поставок продукции для государственных нужд вряд ли правомерно.

Полагаем, что вопросы, касающиеся деятельности и финансирования муниципальных вещательных организаций должны решаться в соответствии со статьей 130, 132 Конституции Российской Федерации (статьи 27, 28).

Требуют приведения в соответствие с действующим законодательством и положения статьи 44, в части общественного регулирования в области телерадиовещания. Полномочия ассоциаций (союзов) как некоммерческих организаций (ст. 121 ГК РФ) должна определяться их учредительными документами.

Главу V, предусматривающую регулирование вопросов лицензирования, следует скорректировать с проектом федерального закона по вопросу о лицензировании отдельных видов деятельности, принятого в I чтении.

4. В законопроекте неоднократно встречаются безадресные отсылки к иным законодательным актам в такой редакции как законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации (например, пункт 3 статьи 7 проекта), федеральный закон (статья 11 проекта), в то время как определенные вопросы, в отношении которых даны отсылки, уже урегулированы конкретными законами, в том числе Законом Российской Федерации О средствах массовой информации. Федеральным законом О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации. Такой способ изложения нормативного материала порождает вопрос, полагают ли авторы законопроекта применимыми для регулирования тех или иных вопросов уже действующие законы или предполагается принятие новых.

5. Целесообразно отметить и следующий недостаток законопроекта: терминология, заимствованная из иных законодательных актов, зачастую приведена неверно, или в проект включаются какие-либо отраслевые понятия, не имеющие места в соответствующих законах.

Более детальные (постатейные) замечания будут даны после доработки и одобрения в установленном порядке его концептуальных положений.

 

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов

по государственному управлению

и административному

законодательству

В.М.ЧЕПАНОВ