Письмо Банка России от 27.03.2000 N 01-31/1249

 

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 27 марта 2000 г. N 01-31/1249

 

Центральный банк Российской Федерации рассмотрел проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Медведевым П.А., Никитиным В.П., депутатами Государственной Думы второго созыва Макаровым А.М. и Савельевым Н.Н., и сообщает следующее.

1. Пункт 2 статьи 1 представленного проекта предусматривает новую редакцию статьи 2 Федерального закона, устанавливающую, что полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в федеральной собственности, Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Принятие предлагаемой редакции статьи 2 Федерального закона представляется нецелесообразным, так как использование термина от имени Российской Федерации фактически отождествляет операции Банка России, а также его участие в капиталах кредитных организаций, с операциями Российской Федерации. Считаем, что в условиях неурегулированности проблем внешнего долга Российской Федерации указанная формулировка может быть использована для привлечения Банка России к ответственности по обязательствам Российской Федерации.

Кроме того, предусмотренная проектом возможность изъятия и обременения обязательствами имущества Банка России в случаях, предусмотренных Федеральным законом, является необоснованной, поскольку норма о запрете такого изъятия и обременения без согласия Банка России является правовой гарантией соблюдения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России.

Также считаем необходимым обратить внимание на то, что в предложенной редакции статьи 2 по сравнению с действующей редакцией отсутствуют нормы о том, что Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и не регистрируется в налоговых органах. Следует учитывать, что указанные нормы направлены на обеспечение бюджетной автономии Банка России, которая является одним из важнейших критериев его независимости.

В связи с изложенным полагаем необходимым сохранить действующую редакцию данной статьи Федерального закона.

2. В пункте 3 статьи 1 проекта предложена новая редакция статьи 3 Федерального закона, где в качестве одной из задач Банка России указано эффективное управление золотовалютными резервами Банка России. Полагаем необходимым отметить, что в случае необходимости дополнения Федерального закона нормами, касающимися такого управления, соответствующую норму следует изложить как управление золотовалютными резервами для достижения Банком России поставленных задач или реализации закрепленных законом функций, так как использованный в предложенной формулировке термин эффективное является оценочной категорией, имеющей субъективный характер и требующей экспертных заключений. Так, управление золотовалютными резервами может быть неэффективным с точки зрения цифровых показателей, но способствовать стабилизации экономической ситуации в целом.

Кроме того, поправкой к статье 3 Федерального закона предусматривается, что выполнение основной функции Банка России направлено на поддержание экономической политики государства. Считаем, что указанная формулировка требует уточнения, так как неясно, кем, как, в каком документе определяется экономическая политика государства. При этом следует учитывать, что проблемы краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной политики (стратегии) государства могут существенно отличаться друг от друга.

3. В предлагаемой редакции статьи 5 Федерального закона (пункт 5 проекта) предполагается принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации постановления о расходах Банка России, в котором устанавливаются предельные величины затрат на капитальное строительство и техническое оснащение, социально - бытовое обеспечение и содержание аппарата Банка России, участие в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно - кредитной, валютной, банковской сферах. Считаем возможным отметить, что последующий парламентский контроль за вышеуказанными расходами Банка России наиболее полно соответствует принципу независимости Банка России и принципу невмешательства в его деятельность других органов государственной власти. Также следует учитывать, что бюджетная независимость (которая не означает отсутствие контроля) является существенным элементом общей независимости национального банка.

Кроме того, в соответствии с действующим в настоящее время порядком Совет директоров Банка России рассматривает и утверждает смету расходов Банка России на очередной год (п. 3 ст. 16 Федерального закона). Представляется, что в предложенных изменениях не учтен тот факт, что в настоящее время в соответствии со ст. 13 Федерального закона члены Совета директоров Банка России, принимающие решения по смете расходов Банка России, назначаются Государственной Думой.

Дополнительно следует отметить, что установление Государственной Думой предельных расходов Банка России на содержание аппарата, ремонт и строительство, канцелярские принадлежности и т.п. не относится к ведению Государственной Думы (ст. 103 Конституции Российской Федерации).

4. Считаем необходимым отметить, что предусмотренное в новой редакции статьи 5 Федерального закона (пункт 5 проекта) изменение прав Счетной палаты необоснованно расширяет полномочия, предоставленные ей Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом О Счетной палате Российской Федерации. Согласно части 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом. Круг полномочий Счетной палаты четко определен в Федеральном законе О Счетной палате Российской Федерации, в частности, в статье 2 указывается, что Счетная палата вправе осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России. Статья 19 указанного Федерального закона устанавливает перечень полномочий, которыми обладает Счетная палата в отношении контроля за деятельностью Банка России: 1) в части обслуживания Банком России федерального бюджета и 2) в части обслуживания государственного долга. Таким образом, расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации, являющейся органом парламентского контроля, путем предоставления ей права проверки финансово - хозяйственной деятельности Банка России означает перераспределение властных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 10).

5. В соответствии с предлагаемой редакцией статьи 5 Федерального закона (п. 5 проекта) Банк России обязан предоставлять информацию, которой он располагает в рамках своей компетенции, по запросам, оформленным постановлениями Государственной Думы. Считаем, что предлагаемая редакция может привести к коллизии с другими нормами федеральных законов. Так, например, пункт 2 статьи 857 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Статья 26 Федерального закона О банках и банковской деятельности устанавливает особую процедуру разглашения сведений, ставших известными Банку России в силу выполнения им своих функций. В связи с изложенным полагаем целесообразным сохранить действующую редакцию нормы о предоставлении Банком России Государственной Думе и Президенту Российской Федерации информации в порядке, установленном федеральными законами, либо определить вид информации, подлежащей безусловному предоставлению по запросам Государственной Думы.

6. В пункте 7 проекта, вносящем поправку в статью 8 Федерального закона, межбанковские соглашения предлагается исключить из числа источников правового регулирования, в соответствии с которыми Банк России вправе устанавливать взаимоотношения с кредитными организациями иностранных государств. Считаем предлагаемую поправку необоснованной, поскольку на основе указанных соглашений регулируются важные вопросы взаимоотношений, в частности, между Банком России и Национальными Банками государств - участников СНГ (Украины, Беларуси, Грузии, Казахстана и др.). Кроме того следует отметить, что введение подобной нормы может парализовать управление золотовалютными резервами Российской Федерации, осложнить обслуживание государственного внешнего долга, а также не соответствует мировой практике в целом.

7. Полагаем нецелесообразным внесение в статью 7 Федерального закона поправки, предлагаемой в п. 6 проекта, в соответствии с которой предусмотрено участие Банка России в капиталах Сбербанка, Внешторгбанка и росзагранбанков от имени Российской Федерации, по основаниям, изложенным в п. 1 настоящих замечаний.

8. Считаем необоснованным исключение из редакции пункта 6 ст. 16 Федерального закона (пункт 8 проекта) нормы, предоставляющей Совету директоров право принимать решения об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих. Следует отметить, что участие Банка России в капиталах указанных организаций может быть обусловлено необходимостью его непосредственного участия в формировании и развитии отдельных областей банковской инфраструктуры (производстве банковского оборудования, подготовке и переподготовке служащих для банковской системы и т.д.).

9. Обращаем внимание на несоответствие нормы, согласно которой Государственная Дума определяет аудиторскую фирму для проведения аудиторской проверки Банка России (п. 5 проекта), и нормы, согласно которой Совет директоров назначает аудиторскую фирму - аудитора Банка России по годовому отчету за соответствующий год (п. 8 проекта).

10. По нашему мнению, предлагаемая пунктом 10 проекта редакция статьи 20 Федерального закона, определяющая статус Национального банковского совета, является неудачной по следующим основаниям.

Во-первых, указанные в части первой новой редакции статьи цели создания Национального банковского совета сформулированы нечетко и неконкретно. Полагаем, что ни перед государством, ни перед Банком России нецелесообразно ставить цели гармонизации правового регулирования, поскольку такие глобальные цели обычно ставятся перед международными организациями (например, ЮНСИТРАЛ). Исходя из изложенного, считаем целесообразным сохранить существующую достаточно емкую формулировку цели создания Национального банковского совета - совершенствование денежно - кредитной системы Российской Федерации.

Во-вторых, считаем необходимым отметить, что изменение состава Национального банковского совета в сторону увеличения числа представителей государственных структур может отразиться неблагоприятным образом на процессе совершенствования денежно - кредитной системы, поскольку приведет к уменьшению числа представителей кредитных организаций и экспертов, участие которых предусмотрено действующей редакцией статьи 20 Федерального закона, более осведомленных о проблемах, возникающих в банковской сфере на практике.

Кроме того, вызывает возражения норма, предусматривающая финансирование Национального банковского совета за счет сметы Банка России, поскольку, во-первых, члены указанного органа занимают государственные должности, а во-вторых, указанный порядок финансирования по существу означает создание в рамках системы Банка России дополнительной структурной единицы, расходы на содержание которой будут возложены исключительно на Банк России, что представляется необоснованным.

11. Полагаем нецелесообразным установление в предлагаемой редакции статьи 21 Федерального закона (п. 11 проекта) для Национального банковского совета дополнительных функций, поскольку они сформулированы без учета реально сложившихся обстоятельств. Так, например, в Российской Федерации расчетный баланс на период обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга не составляется. В качестве функции Национального банковского совета нецелесообразно устанавливать рассмотрение арбитражной практики по делам о защите интересов российских и зарубежных вкладчиков и кредиторов банковской системы, так как подобная функция не входит в компетенцию государственных органов, представители которых участвуют в данном консультационном органе.

Также считаем нецелесообразным включать рассмотрение наиболее важных вопросов реструктуризации задолженности кредитных организаций в качестве постоянной функции Национального банковского совета, так как повышение актуальности реструктуризации связано лишь с текущим экономическим моментом.

12. В пункте 15 проекта предусматривается исключение из статьи 45 Федерального закона пункта 12, предоставляющего Банку России право осуществлять другие банковские операции от своего имени, помимо перечисленных в данной статье, если иное не запрещено Законом. Внесение указанной поправки представляется необоснованным, поскольку может повлечь лишение Банка России финансовых инструментов, необходимых для выполнения его функций, определенных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом.

13. Согласно части 2 статьи 45 Федерального закона Банк России вправе осуществлять операции на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В соответствии со статьей 23 Федерального закона Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами Российской Федерации.

Предлагаемая редакция статьи 47 Федерального закона (п. 16 проекта) предусматривает, что операции, указанные в данной статье, в том числе операции по обслуживанию Банком России клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации, проводятся Банком России на безвозмездной основе. Считаем необходимым отметить, что подобное значительное расширение круга операций, осуществляемых Банком России безвозмездно, в отношении широкого круга субъектов, является необоснованным, поскольку это приведет к дополнительным затратам Банка России.

14. В пункте 19 ст. 1 проекта предусматривается новая редакция статьи 89 Федерального закона, согласно которой условия пенсионного обеспечения, страхования жизни и медицинского страхования служащих Банка России определяются в соответствии с Федеральным законом Об основах государственной службы в Российской Федерации. При рассмотрении вопроса о возможности распространения указанного Федерального закона на пенсионное обеспечение служащих Банка России необходимо учитывать следующее. Согласно ст. 19 Федерального закона Об основах государственной службы в Российской Федерации условия, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет определяются Федеральным законом. В настоящее время подобный Федеральный закон отсутствует, и до его принятия данный вопрос урегулирован Указом Президента Российской Федерации О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы от 16.08.1995 N 854.

Таким образом, в случае принятия предложенной редакции статьи 89 Федерального закона решение вопросов о пенсионном обеспечении служащих Банка России будет осуществляться Президентом Российской Федерации. Это противоречит принципу независимости Банка России, установленному ст. 75 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), нашедшему отражение и в п. 1 ст. 1 представленного законопроекта.

15. Считаем необоснованным исключение из Федерального закона статьи 91 (пункт 20 проекта), поскольку получение служащими Банка России, занимающими должности, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России, кредитов на личные нужды в кредитных организациях может повлечь возникновение зависимости указанных лиц от данных кредитных организаций.

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым отметить, что проект Федерального закона нуждается в существенной концептуальной, а также серьезной редакционной доработке, в связи с чем его принятие в представленной редакции представляется нецелесообразным.

 

В.В.ГЕРАЩЕНКО