Письмо Банка России от 14.04.2000 N 01-31/1613

 

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 14 апреля 2000 г. N 01-31/1613

 

Центральный банк Российской Федерации рассмотрел проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), внесенный депутатом Государственной Думы Российской Федерации Арефьевым Н.В., и сообщает следующее.

По представленному проекту имеются следующие концептуальные замечания.

1. Статья 2 Федерального закона в редакции представленного проекта предусматривает наделение Банка России статусом федерального государственного учреждения, обладающего имуществом на праве оперативного управления, что является необоснованным по следующим причинам.

1.1. В соответствии с п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение осуществляет функции некоммерческого характера и финансируется полностью или частично собственником. Данные положения войдут в противоречие с требованиями Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), не содержащими норм о финансировании Банка России из федерального бюджета. Кроме того, статья 2 Федерального закона содержит норму об осуществлении Банком России своих расходов за счет собственных доходов, которая нашла отражение и в редакции статьи 2, предложенной законопроектом. Также следует отметить, что попытке использования гражданско-правовых критериев при определении статуса Банка России препятствует норма статьи 3 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) (которая также нашла отражение в редакции ст. 3 законопроекта), устанавливающая, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

1.2. Согласно статьям 120, 296 ГК РФ имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом (ст. 298 ГК РФ), что безусловно входит в противоречие с осуществляемыми Банком России операциями.

1.3. Часть пятая статьи 2 действующей редакции Федерального закона, а также часть вторая статьи 2 Федерального закона в редакции проекта предусматривают, что Российская Федерация не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Однако при наделении Банка России статусом учреждения указанный порядок ответственности изменится, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ собственник имущества учреждения несет по его обязательствам субсидиарную ответственность.

Указанные противоречия действующему Федеральному закону, системе и правовому положению юридических лиц, закрепленных в Гражданском кодексе Российской Федерации, позволяют считать нецелесообразным внесение предлагаемой поправки.

Считаем, что при определении правового статуса Банка России следует по-прежнему исходить из того, что Банк России является самостоятельным субъектом осуществления особых функций, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Его статус в системе конституционных органов и юридических лиц определяется непосредственно в Конституции Российской Федерации, а особенности правового положения - в федеральных законах. Международная практика относит такого рода юридические лица к публично-правовым учреждениям, которым делегируются властные и гражданско-правовые полномочия непосредственно законом. Названные учреждения, не являясь государственными органами (организациями), тем не менее, действуют в интересах всего общества и не имеют частноправовых целей. Полагаем, что попытка определить гражданско-правовыми категориями статус организации, осуществляющей государственно-властные полномочия в области банковского регулирования и государственных финансов, не приведет к положительному результату.

Дополнительно необходимо отметить, что исключение из текста Федерального закона нормы, запрещающей изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия, является необоснованным, поскольку она является правовой гарантией соблюдения конституционных норм об основной функции Банка России - защите и обеспечении устойчивости рубля, а также об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России.

2. Считаем нецелесообразным исключение из круга целей деятельности Банка России (статья 3 Федерального закона в редакции проекта) цели развития и укрепления банковской системы, а также цели обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов, так как указанные цели существенно влияют на исполнение основной функции Банка России - защиты и обеспечения устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности по отношению к иностранной валюте. В связи с этим полагаем, что сохранение существующих целей деятельности Банка России соответствует его функциональному назначению.

Кроме того, представляется неточной формулировка части третьей статьи 36 в редакции проекта, устанавливающая в качестве целей процентной политики Банка России обеспечение благоприятных условий для инвестиционной деятельности и увеличение занятости населения. Полагаем, что указанные цели более применимы к деятельности, в первую очередь, Правительства Российской Федерации, а также иных органов исполнительной власти, но не Банка России.

Также следует отметить, что организация наличного денежного обращения является функцией, а не задачей Банка России.

3. Считаем, что статья 8 Федерального закона в редакции проекта существенно ограничивает независимость Банка России, что не соответствует части второй статьи 75 Конституции Российской Федерации и статье 5 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России).

Во-первых, из части первой статьи 8 редакции проекта исключена возможность осуществления Банком России функций и полномочий, предусмотренных иными федеральными законами, помимо Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Во-вторых, исключена норма, имеющая место в действующей редакции Федерального закона (статья 5), запрещающая органам государственной власти и органам местного самоуправления принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону. В-третьих, право Банка России обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничено лишь одним случаем вмешательства последних в осуществление Банком России его функций.

В связи с изложенным полагаем необходимым сохранить без изменения редакцию статьи 5 Федерального закона.

4. Следует отметить, что представленный проект содержит нормы, существенно ограничивающие компетенцию Банка России. Статья 4 Федерального закона в редакции проекта закрепляет за Банком России лишь отдельные функции государственного регулирования банковской деятельности, не предусматривая функций осуществления банковского регулирования и надзора исключительно за Банком России. Считаем, что наличие надзорных и регулирующих полномочий непосредственно у Банка России способствует выполнению поставленных перед ним целей, в частности - развитию и укреплению банковской системы Российской Федерации. При этом следует учитывать, что разрушение сложившейся системы надзора вряд ли будет способствовать преодолению кризиса. В связи с этим считаем, что предложение о создании взамен имеющейся системы Банка России нового федерального органа по банковскому регулированию (статьи 4, 21, 37, 58 Федерального закона в редакции проекта) является несостоятельным по следующим причинам.

Во-первых, формирование новой системы банковского регулирования и надзора (в частности, подготовка и обучение кадрового персонала) займет большое количество времени, что приведет к продолжительной бесконтрольности кредитных организаций. Во-вторых, создание указанного органа безусловно потребует существенных затрат средств федерального бюджета, что является экономически неоправданным. И, наконец, из анализа представленного проекта, а также сопутствующих законопроектов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в ряд федеральных законов, следует, что вопрос о создании нового федерального органа, которому предлагается передать функции Банка России по банковскому регулированию и надзору, является непроработанным с позиций определения его структуры, средств финансирования деятельности, а также компетенции. В частности, при анализе новой статьи 23.7 Федерального закона О банках и банковской деятельности, предлагаемой проектом Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О банках и банковской деятельности и статьи 57 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) в редакции рассматриваемого проекта наблюдается явное дублирование полномочий Банка России и федерального органа по банковскому регулированию при проведении проверок кредитных организаций.

Исходя из изложенного, считаем, что в условиях, когда кредитным организациям необходимо принимать максимальные меры по укреплению своего финансового положения, а Правительством Российской Федерации перед Банком России и Агентством по реструктуризации кредитных организаций поставлена задача активизировать реструктуризацию банковской системы, предложение об отстранении Банка России от исполнения функций банковского надзора является несвоевременным и приведет к необоснованному отстранению Банка России от осуществления мероприятий по стабилизации банковской системы России.

По указанным причинам считаем также необоснованной передачу федеральному органу по банковскому регулированию таких функций Банка России, как: осуществление государственной регистрации кредитных организаций, выдачи и отзыва лицензий кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом, регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями, а также права выдачи разрешений на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков, а также права аккредитации представительств кредитных организаций иностранных государств на территории Российской Федерации. Считаем, что указанные полномочия Банка России также должны быть сохранены, поскольку их наличие отвечает цели развития и укрепления банковской системы Российской Федерации.

Также обращаем внимание на несоответствие нормы статьи 4 Федерального закона в редакции проекта, устанавливающей, что Банк России осуществляет валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации, и статья 66 Федерального закона в редакции проекта, не предоставляющей Банку России статуса органа валютного контроля.

5. Считаем, что предлагаемая проектом редакция статьи 7 Федерального закона необоснованно лишает Банк России права передавать золотовалютные резервы Российской Федерации, а также резервы и фонды Банка России в управление иным юридическим лицам, поскольку Банк России осуществляет такую передачу для достижения установленных законом целей и в рамках полномочий, предоставленных ему статьей 45 Федерального закона (статья 59 Федерального закона в редакции проекта). Также, ввиду того что управление золотовалютными резервами осуществляется Банком России самостоятельно и во многом определяется рыночной конъюнктурой, считаем нецелесообразным указывать, что такое управление осуществляется в соответствии с федеральными законами (ст. 4 Федерального закона в редакции проекта).

6. Считаем неоправданным лишение Банка России права осуществлять иные функции в соответствии с федеральными законами, которое предусмотрено п. 14 ст. 4 действующей редакции Федерального закона. В связи с этим вызывает возражение исключение из текста проекта норм, предусматривающих возможность определения полномочий Банка России другими федеральными законами, помимо Конституции Российской Федерации и Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) (ст. 1 в редакции проекта), так как вопросы правового регулирования деятельности Банка России затрагиваются в ряде других федеральных законов. В частности, взаимоотношения Банка России и кредитных организаций регулируются Федеральными законами О банках и банковской деятельности, О реструктуризации кредитных организаций, О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций. Кроме того, нормы, касающиеся деятельности Банка России, содержатся, в частности, в Законе Российской Федерации О валютном регулировании и валютном контроле, Федеральном законе О драгоценных металлах и драгоценных камнях и других. Также обращаем внимание на то, что некоторые статьи 17, 61, 63, 77 Федерального закона в редакции проекта содержат ссылки на иные федеральные законы.

7. Изменения, вносимые законопроектом в статьи 9, 25, 35, 38, 43 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), направлены на возможность принятия Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в форме федерального закона. Кроме того, предусмотрено, что составной частью этого Федерального закона являются: план доходов и расходов Банка России, план распределения прибыли, смета расходов на содержание Банка России, а также порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России на предстоящий год (ст. 43 Федерального закона в редакции проекта). Следует отметить, что такой документ, как основные направления, с точки зрения юридической природы не является нормативным актом. Направления являются приблизительными целевыми ориентирами деятельности государства в какой-либо области, которые не могут быть изложены в форме установления прав и обязанностей конкретных субъектов правоотношений (т.е. в правовой форме). Правовая норма требует точного определения субъектно-объектного состава. При этом субъектом права могут быть юридические или физические лица, либо органы государственной власти. Ориентиры, цели, показатели, направления не могут выступать в качестве инструментов правового воздействия. В том случае, если авторы настоящего законопроекта при его подготовке имели в виду установить указанным Федеральным законом систему прав и обязанностей государственных органов по исполнению государственной политики в денежно-кредитной сфере, то следует указать, что такого рода регулирование является предметом конституционного законодательства, а не законодательства о банковской деятельности.

Достижение целей деятельности Банка России, установленных статьей 75 Конституции Российской Федерации, невозможно при условии ограничения финансовых возможностей Банка России планированием его доходов и расходов, так как принципиально невозможно предусмотреть все необходимые затраты, направленные на выполнение им своих функций. Очевидно, что деятельность основного органа, обеспечивающего стабильность национальной валюты и банковской системы, не может быть определена жесткими рамками и точно спрогнозирована заранее. Деятельность Банка России, как и любого другого национального банка, связана с большим количеством экономических и политических рисков, возникающих внутри страны и за ее пределами, что предписывает необходимость гибкого и оперативного реагирования на изменяющиеся условия. Система планирования деятельности Банка России, в том числе его доходов и расходов, на уровне федерального закона безусловно не позволит адекватно решать все виды проблем, которые возникают внутри экономической системы вообще и банковской системы в частности. В свою очередь, Федеральное Собрание Российской Федерации, будучи вынужденным постоянно рассматривать поправки к Основным направлениям, превратится из органа законодательной власти в орган, осуществляющий денежно-кредитную политику.

Утверждение в законодательном порядке Основных направлений денежно-кредитной политики, по нашему мнению, может привести к существенному ограничению возможностей воздействия Банка России в сфере денежно-кредитной политики.

Кроме того, включение составной частью в основные направления единой государственной денежно-кредитной политики сметы расходов на содержание Банка России нецелесообразно также и потому, что она не может оказать сколько-нибудь значимого влияния на денежно-кредитную политику страны.

8. Считаем необходимым отметить, что изменение прав Счетной палаты Российской Федерации, предусмотренное абзацем пятым статьи 9, а также статьями 84, 85 Федерального закона в редакции проекта, а также проектом Федерального закона О внесении дополнений в Федеральный закон О Счетной палате Российской Федерации, необоснованно расширяет полномочия, предоставленные ей Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом О Счетной палате Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Круг полномочий Счетной палаты Российской Федерации четко определен в Федеральном законе О Счетной палате Российской Федерации, в частности, в статье 2 указывается, что Счетная палата вправе осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России. Статья 19 указанного Федерального закона устанавливает перечень полномочий, которыми обладает Счетная палата Российской Федерации в отношении контроля за деятельностью Банка России в части обслуживания Банком России федерального бюджета и в части обслуживания государственного долга. Считаем необоснованным дополнение указанной статьи нормой о контроле Счетной палаты Российской Федерации за иными направлениями деятельности Центрального банка Российской Федерации, осуществляемыми за счет федерального бюджета (п. 2 ст. 1 проекта Федерального закона О внесении дополнений в Федеральный закон О Счетной палате Российской Федерации), поскольку никакие направления деятельности Банка России не финансируются из федерального бюджета. Кроме того, формулировка статьи 85 Федерального закона в редакции проекта об обязанности Банка России представлять отчетность и информацию, необходимую для проведения аудита, в объемах, установленных Счетной палатой Российской Федерации, представляется некорректной.

Таким образом, расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации, являющейся органом парламентского контроля, а также наделение Федерального Собрания Российской Федерации правом назначения системного аудита финансовой отчетности и операционного аудита (аудита эффективности) Банка России означало бы перераспределение властных полномочий, установленных статьей 10 Конституции Российской Федерации.

9. Статья 25 Федерального закона в редакции проекта, предлагающая изменение порядка перечисления прибыли Банка России в федеральный бюджет, может нанести серьезный ущерб возможностям Банка России по осуществлению своих конституционных функций, поскольку неизбежно повлечет изменение структуры баланса Банка России, снижение его активов и резервов, необходимость достаточного размера которых подтверждена финансовым кризисом 1998 года.

Кроме того, в предлагаемой редакции статьи необоснованно не учтена норма части второй действующей редакции статьи 26 Федерального закона, запрещающая перечисление прибыли отчетного года в федеральный бюджет до утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Сохранение указанной нормы необходимо для обеспечения как реальности поступления денежных средств в федеральный бюджет, так и гарантий невмешательства в оперативную деятельность Банка России. Также считаем необоснованным включение в статью 24 нормы о рассылке Банком России документов, подтверждающих перечисление полученной им прибыли в федеральный бюджет.

10. В статье 78 Федерального закона в редакции проекта предлагается распространить на служащих Банка России действие федерального закона о государственной службе в части условий их найма, увольнения, оплаты труда, служебных обязанностей и системы дисциплинарных взысканий. Кроме того, предлагаемая редакция статьи 17 Федерального закона предусматривает, что Совет директоров Банка России определяет формы и размеры оплаты труда членов Совета директоров, Председателя Банка России и его заместителей, а также служащих Банка России в соответствии с законодательством о государственной службе. Считаем необходимым отметить, что наделение служащих Банка России статусом государственных служащих повлечет безусловное увеличение бюджетных расходов, поскольку в соответствии со статьей 15 Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации расходы по денежному содержанию государственных служащих (и иные расходы) производятся за счет средств соответствующего бюджета.

В порядке информации сообщаем, что во многих зарубежных странах (в частности, Франции, Германии и др.) банковские служащие представляют собой отдельную категорию служащих и не относятся к государственным.

Кроме того, вызывает возражение редакция статьи 79 проекта, которая предусматривает, что предельный размер и порядок формирования фонда социального обеспечения Банка России определяются Правительством Российской Федерации, поскольку это условие нарушает бюджетную автономию Банка России, являющуюся одним из факторов его независимости.

11. Полагаем необоснованной норму, содержащуюся во втором предложении части первой статьи 5 Федерального закона в редакции проекта, во-первых, из нее неясно, о каких видах предпринимательской деятельности в Банке России идет речь, а во-вторых, в данной норме не учитывается, что предпринимательскую деятельность могут осуществлять и некоммерческие организации (п. 3 ст. 50 ГК РФ).

12. Считаем нецелесообразным исключение из источников правового регулирования, в соответствии с которыми Банк России вправе устанавливать взаимоотношения с кредитными организациями иностранных государств (предлагаемая редакция статьи 5 Федерального закона), межбанковских соглашений, поскольку на основе таких соглашений регулируются отдельные вопросы взаимоотношений, в частности, между Банком России и Национальными банками государств - участников СНГ (Украины, Беларуси, Грузии, Казахстана и др.). Введение подобной нормы может парализовать управление золотовалютными резервами Российской Федерации, а также осложнить обслуживание государственного внешнего долга.

13. Предлагаемая проектом редакция статьи 10 Федерального закона представляет собой принципиально измененную редакцию статьи 6 Федерального закона. Полагаем необходимым отметить, что принятие нормативных актов должно быть отнесено к компетенции Банка России в целом, так как именно Банк России является субъектом государственного регулирования банковской деятельности, а Совет директоров Банка России является высшим коллегиальным органом управления Банка России, определяющим основные направления деятельности Банка России и осуществляющим руководство и управление Банком России.

О непоследовательности позиции по вопросу о субъекте издания нормативных актов свидетельствуют нормы статей 19, 58, 77 Федерального закона в редакции проекта, содержащие ссылку на нормативные акты Банка России.

Исходя из вышеизложенного, полагаем, что действующая редакция наиболее полно отражает порядок издания Банком России нормативных актов, в связи с чем считаем нецелесообразным внесение указанных изменений.

14. Считаем нецелесообразным усложнение порядка согласования кандидатур на должность членов Совета директоров посредством их согласования с Председателем Правительства Российской Федерации (статья 14 Федерального закона в редакции проекта), поскольку это приведет к ограничению кадровой автономии Банка России, являющейся одним из факторов его независимости. Тем более, что далее по тексту рассматриваемой статьи о необходимости подобного согласования не упоминается.

Учитывая, что в проекте сохранена норма, предусматривающая, что одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд, считаем необоснованным ограничение права членов Совета директоров на занятие соответствующей должности более двух сроков подряд. Полагаем, что подобное несоответствие сроков деятельности Председателя Банка России и остальных членов Совета директоров не может каким-либо образом оптимизировать руководство и управление Банком России.

15. Обращаем внимание, что представленный проект содержит нормы, необоснованно ограничивающие полномочия Председателя Банка России. Например, лишение Председателя Банка России права назначения на должность и освобождения от должности его заместителей, распределения обязанностей между ними с предоставлением такого права Совету директоров (статьи 15, 19 Федерального закона в редакции проекта), ограничение количества заместителей Председателя Банка России (часть 2 статьи 12 Федерального закона в редакции проекта).

16. Считаем нецелесообразным отсутствие в статье 17 Федерального закона в редакции проекта нормы о праве Совета директоров принимать решения об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и о порядке формирования резервов кредитных организаций, поскольку это не согласуется с предлагаемой редакцией статьи 37 Федерального закона, предусматривающей, что размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России устанавливаются Советом директоров.

Также считаем необоснованным лишение Совета директоров права принятия решений о внесении в Государственную Думу предложения об изменении уставного капитала Банка России, об условиях допуска иностранного капитала в банковскую систему Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

17. Считаем нецелесообразным лишение Банка России права выпускать от своего имени облигации (статья 34 Федерального закона в редакции проекта), поскольку выпуск облигаций является одним из эффективных инструментов денежно-кредитной политики Банка России. В связи с этим считаем также необоснованным исключение из текста Федерального закона статьи 43.1, которая уточняет порядок использования Банком России указанного инструмента денежно-кредитной политики.

18. Вызывает сомнения необходимость получения Банком России при применении прямых количественных ограничений письменного заключения Правительства Российской Федерации (статья 41 Федерального закона в редакции проекта), в связи с чем считаем целесообразным сохранить действующую норму о необходимости проведения консультаций по указанному вопросу с Правительством Российской Федерации, как это предусмотрено статьей 42 действующей редакции Федерального закона.

Исходя из изложенного выше, следует отметить, что практически все предлагаемые поправки к Федеральному закону О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) предполагают существенное ограничение независимого статуса Банка России, а некоторые практически его ликвидируют.

В независимом статусе Банка России воплощается определенная концепция развития не только банковской системы, но и экономики государства в целом. На этапе перехода от директивного управления экономическими процессами к рыночным механизмам именно Банк России оказывает основное управленческое воздействие на финансово-банковскую систему посредством тех рычагов и методов, которыми он обладает в соответствии с законодательством. Особая форма управления финансовым сектором экономики через Банк России позволяет более эффективно, оперативно и точно реагировать на все виды изменений в хозяйственной среде. Также следует учитывать, что Банк России, не будучи в полном смысле государственным банком, тем не менее, действует строго в интересах государства, определяемых в том числе и Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики.

Осуществляемые Банком России во время финансовых кризисов мероприятия подтверждают правильность положенной в основу Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) концепции. Поэтому в настоящий момент крайне важно исключить в отношении Банка России любого рода субъективные решения, способные повлечь самые непредсказуемые последствия, в том числе отразиться на стабильности национальной валюты. Считаем, что к любым изменениям в сфере регулирования денежно-кредитных отношений следует подходить с особым вниманием, так как эта сфера весьма чувствительна, и изменения в ней чреваты непредсказуемыми экономическими последствиями, происходящими по принципу цепной реакции.

Таким образом, считаем необходимым рассмотреть вопрос о целесообразности принятия представленного проекта Федерального закона.

 

В.В.ГЕРАЩЕНКО