Письмо Счетной палаты РФ от 06.10.2000 N 01-1039/14

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 6 октября 2000 г. N 01-1039/14

 

Счетная палата Российской Федерации подготовила и направляет заключения на проекты федеральных законов О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2001 год, О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год, О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2001 год, О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2001 год.

Заключения рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 22 сентября 2000 г. (Протокол N 33 (225)).

 

Председатель

С.В.СТЕПАШИН

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ ПЕНСИОННОГО

ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2001 ГОД

 

Проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) на 2001 год сформирован с профицитом в сумме 2659,7 млн. рублей.

Доходы Фонда на 2001 год предусмотрены в объеме 472828,1 млн. рублей, или 107,2% к ожидаемым поступлениям текущего года в сопоставимых условиях, расходы Фонда - 470168,4 млн. рублей, или, в сопоставимых условиях, составят 116,4 процента.

По отношению к валовому внутреннему продукту Российской Федерации доходы и расходы Фонда на 2001 год составят 6,1% и 6,1 процента по сравнению с их уровнем: в 2000 году (оценка) - 6,1% и 5,6%, 1999 г. - 6,2% и 6,0%, 1998 г. - 6,3% и 6,2 процента.

 

Доходы фонда

 

1. Доходы Фонда проектом федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2001 год (далее - законопроект) предусмотрены в сумме 472828,1 млн. рублей, что в сопоставимых условиях составит 107,2% к ожидаемым поступлениям средств Фонда в 2000 году, т.е. на 7,2 процента больше.

2. Проект бюджета Фонда на 2001 год сформирован с учетом введения в действие с 1 января 2001 года главы 24 Единый социальный налог (взнос) части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

Поступления единого социального налога в 2001 году, зачисляемого в Фонд на государственное пенсионное обеспечение, предусмотрены в законопроекте в сумме 373220,0 млн. рублей. Это на 8,1 процента меньше величины страховых взносов, которые бы поступили в Фонд при условии сохранения действующих в настоящее время тарифов этих платежей, льгот по их уплате (6,0%) и фактического уровня сбора страховых взносов в 2000 году. По предварительной оценке потери доходов Фонда составят 32,7 млрд. рублей.

3. С введением единого социального налога сумма предоставленных льгот по уплате платежей, зачисляемых в Фонд, увеличилась. Из облагаемой социальным налогом базы исключаются 8,0% фонда оплаты труда, или 124,0 млрд. рублей, тогда как при расчете поступлений страховых взносов в Фонд текущего года величина льгот составляла 6,0%, или на 2,0% меньше. Потери единого социального налога от предоставления льгот равны 33,5 млрд. рублей, что на 8,4 млрд. рублей выше по сравнению с их уровнем в условиях действия страховых взносов.

Кроме того, предусматриваются и другие отдельные льготы по этим платежам.

4. В соответствии со статьей 9 Федерального закона О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах с 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами Российской Федерации.

Проектом федерального закона О федеральном бюджете на 2001 год уровень собираемости налоговых платежей налоговыми органами Российской Федерации в федеральный бюджет предусмотрен - 87,2%, в то время как законопроектом среднегодовой сбор единого социального налога на 2001 год равен 96,4%, т.е. на 9,2 процентных пункта выше. В Пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2001 год указывается, что в целях осуществления функций по учету и контролю за поступлением единого социального налога в бюджет предполагается увеличить расходы территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам на 989,8 млн. рублей в связи с увеличением их численности на 7,0 тыс. единиц.

5. В проекте бюджета Фонда на 2001 год предусмотрена мобилизация просроченной задолженности по страховым взносам в Фонд в сумме 25,3 млрд. рублей, тогда как на 2000 год она была установлена в сумме 15,5 млрд. рублей.

Несмотря на предпринимаемые Фондом усилия, объем просроченной задолженности по уплате страховых взносов в Фонд продолжает увеличиваться. Если на 1 апреля 2000 года недоимка составляла 146,8 млрд. рублей, а по пени и штрафам - 327,2 млрд. рублей, т.е. всего 474,0 млрд. рублей, то, по предварительной оценке, до конца текущего года задолженность по страховым взносам будет равна 155,2 млрд. рублей, пени и штрафам - 345,8 млрд. рублей, или всего 501,0 млрд. рублей. Это составит к прогнозируемым на 2001 год доходам Фонда - 106,0 процента. Однако Фонд в 2001 году намеревается взыскать 16,3% предполагаемой суммы просроченной задолженности по уплате страховых взносов на начало 2001 года, без учета мобилизации в бюджет Фонда пени и штрафов за предыдущий год. Если исходить из общей суммы просроченной задолженности в Фонд, то в 2001 году, согласно представленному законопроекту, в бюджет Фонда будет мобилизовано только 5,0% задолженности.

6. На 2001 год предполагаемая сумма ассигнований федерального бюджета Фонду составит 34039,0 млн. рублей по сравнению с утвержденными ассигнованиями в 2000 году - 26792,0 млн. рублей, или больше на 7247,0 млн. рублей (27,0%).

Однако федеральный бюджет в 2001 году не погасит полностью Фонду образовавшиеся долги за прошлые годы. В соответствии с действующим законодательством и взаиморасчетами Фонда с федеральным бюджетом за прошлые годы на начало 2001 года величина некомпенсированной задолженности федерального бюджета перед Фондом за 1996 - 2000 годы по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов пенсий, финансируемых на возвратной основе, должна составить (по предварительным данным) 4992,0 млн. рублей. Однако в статье 112 проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2001 год (Приложение N 5) предлагается приостановить действие:

- статьи 8 Федерального закона Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год;

- статьи 4 (абзац восьмой) и части первой статьи 5 в части оплаты расходов на доставку трудовых пенсий за счет средств федерального бюджета, части второй статьи 6 Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1997 год.

Приостановка действия этих федеральных законов может создать дополнительные финансовые трудности в 2001 году в части выплат пенсий населению, что нецелесообразно. В этой связи федеральный бюджет в 2001 году должен погасить Фонду долг за 1996 - 2000 годы в сумме 4992,0 млн. рублей. Это следует предусмотреть в Федеральном законе о федеральном бюджете на 2001 год и бюджете Фонда на 2001 год.

7. Статьей 112 (Приложение N 5) проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2001 год предполагается также приостановить действие Федерального закона О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Данный Федеральный закон предусматривает, что финансирование выплаты государственных пенсий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям, а также финансирование расходов на доставку и пересылку всех государственных пенсий осуществляется Фондом за счет средств федерального бюджета, ежемесячно перечисляемых Фонду в порядке авансирования в размере, необходимом для выплаты указанных пенсий, а также оплаты расходов на доставку и пересылку государственных пенсий.

Приостановка действия Федерального закона О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета позволит Министерству финансов Российской Федерации произвольно устанавливать сроки и размеры указанных перечислений, что ухудшит финансовое положение Фонда в 2001 году и окажет влияние на своевременность выплат пенсий населению.

8. Федеральный дорожный фонд Российской Федерации не полностью перечислил средства, предусмотренные статьей 2 Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год. Долг Федерального дорожного фонда Российской Федерации за 1999 год перед Фондом равен 465,0 млн. рублей. Однако погашение этого долга в законопроекте и проекте федерального бюджета на 2001 год не отражено. В связи с предполагаемым упразднением с 2001 года Федерального дорожного фонда Российской Федерации этот долг в сумме 465,0 млн. рублей должен быть возвращен из федерального бюджета Фонду, что следует предусмотреть в федеральных законах о федеральном бюджете на 2001 год и о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2001 год.

 

Расходы фонда

 

1. По проекту бюджета Фонда на 2001 год расходы Фонда предусмотрены в сумме 470168,4 млн. рублей и составят к ожидаемым затратам Фонда в текущем году 130,3%, а в сопоставимых условиях - 116,4%, т.е. значительно возрастут.

2. В структуре затрат Фонда на 2001 год ассигнования на выплату трудовых пенсий будут равны 415319,7 млн. рублей, или 88,3% от используемых средств. Их рост к ожидаемым ассигнованиям текущего года в сопоставимых условиях составит 18,3 процента.

3. Статьей 3 законопроекта предусмотрено в 2001 году направить средства Фонда в объеме 4290,5 млн. рублей на выплату пенсий, исчисленных без применения индивидуального коэффициента пенсионера, за периоды, не связанные с уплатой страховых взносов в Фонд.

Однако в соответствии со статьей 2 Федерального закона О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий и статьей 1 Федерального закона О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета затраты на выплату указанных выше пенсий должны финансироваться за счет ассигнований из федерального бюджета. В этой связи необходимо предусмотреть:

- в доходной части проекта бюджета Фонда на 2001 год (статья 2 законопроекта) объем ассигнований по строке Средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на выплаты государственных пенсий и пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации - всего в сумме 38329,5 млн. рублей, или больше на 4290,5 млн. рублей;

- в статье 70 проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2001 год отразить ассигнования, направляемые Фонду из средств федерального бюджета в сумме 38329,5 млн. рублей вместо предусмотренных - 34039,0 млн. рублей, т.е. увеличить их на 4290,5 млн. рублей.

4. В статье 3 законопроекта предусмотрены дополнительные расходы на выплату трудовых пенсий, связанные с повышением размера отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране в сумме 35290,4 млн. рублей.

Расчет этих затрат произведен Фондом на основе прогнозируемой численности пенсионеров по труду, пенсии которых исчислены с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП), по состоянию на 1 мая 2001 года - 25,1 млн. человек и на 1 ноября 2001 года - 27,1 млн. человек.

Однако комплексной ревизией исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда за 1999 год, проведенной направлением деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за исполнением бюджетов государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов, установлено, что на начало 2000 года 17,2 млн. человек получали пенсии, исчисленные с применением ИКП, или 46,5% получателей трудовых пенсий.

По данным отчета Фонда о кассовом исполнении бюджета Фонда за I квартал 2000 года и материалов к нему, в этом периоде из 36,95 млн. пенсионеров труда получали пенсии, исчисленные с применением ИКП, 18,2 млн. человек, или 49,2% получателей трудовых пенсий. Среди них пенсионеры по старости составляли 16,5 млн. человек, или 57,0% от их общего количества. Число пенсионеров по старости, перешедших на исчисление пенсий с применением ИКП с момента введения в действие Федерального закона О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий, увеличилось на 2,6 млн. человек (на 1 апреля 1998 года - 13,9 млн. человек).

Если исходить из того, что численность пенсионеров по труду, пенсия которых исчислена с применением ИКП, будет равна на 1 мая 2001 года - 19,2 млн. человек, а на 1 ноября 2001 года - 20,0 млн. человек, то дополнительные расходы на выплату трудовых пенсий, исчисленных с применением ИКП, на 2001 год должны составить 29030,6 млн. рублей, т.е. на 6259,9 млн. рублей меньше предусмотренных законопроектом.

5. Расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий, финансируемых за счет единого социального налога, должны составить 1,3% затрат Фонда, или 6373,3 млн. рублей, тогда как на 2000 год утверждены в сумме 4946,2 млн. рублей, или увеличатся на 28,9 процента.

Учитывая планируемое законопроектом увеличение численности работников системы Фонда на 20000 человек, в том числе на создание единой пенсионной службы - 19663 единицы (в настоящее время такая служба создана в 22 субъектах Российской Федерации с численностью на 1 июля 2000 года 14118 сотрудников) и проводимую в целях реализации Концепции реформирования пенсионного обеспечения реорганизацию службы пенсионного обеспечения (организация единой пенсионной службы с наделением ее функциями начисления, расчета, перерасчета и выплаты пенсий), реальна возможность рассмотрения вопроса о сокращении данной статьи расходов примерно на 10,0%, или 637,3 млн. рублей.

6. В структуре затрат Фонда предусмотрены расходы в сумме 5401,4 млн. рублей на выплату пенсий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам (включая инвалидов вследствие военной травмы) и их семьям, исходя из уменьшения в течение 2001 года указанной категории пенсионеров на 5,8 тыс. человек. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, указанная выше категория пенсионеров не может сокращаться вследствие существующей ситуации на Северном Кавказе. Необходимо определить данный вид расходов Фонда с учетом складывающейся ситуации.

7. Расходы на содержание органов пенсионной системы Фонда в законопроекте на 2001 год размыты и отражены в различных статьях. Так, 6269,0 млн. рублей предусмотрено направить на содержание органов Фонда; 1994,2 млн. рублей - организацию и ведение индивидуального учета застрахованных лиц, поддержание автоматизированной информационной системы Фонда; 15,4 млн. рублей - подготовку и переподготовку кадров; 85,0 млн. рублей - формирование базы данных Фонда для актуарных расчетов; 27,0 млн. рублей - расходы по осуществлению международной деятельности Фонда. В целом на содержание органов Фонда суммарные затраты на 2001 год должны составить 8,4 млрд. рублей, или 1,8% от общих расходов Фонда, предусмотренных законопроектом на 2001 год.

Расходы на содержание органов Фонда на 2001 год следует объединить в одном разделе, а их объем не должен превышать уровня прошлых лет - 1% от величины общих расходов бюджета Фонда (в 1999 году - 0,6%). Снижение указанных выше расходов Фонда до уровня 1% будет означать сокращение затрат на 3,8 млрд. рублей.

8. В статье 3 законопроекта в составе расходов на содержание органов Фонда включены затраты на содержание единых пенсионных служб в сумме 3342,0 млн. рублей, финансируемых за счет средств субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что по результатам комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда за 1999 год, проведенной направлением деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за исполнением бюджетов государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов, установлено, что на 1 января 2000 года в 22 субъектах Российской Федерации действуют единые пенсионные службы, созданные в 1992 - 1998 годах. Эти службы осуществляют функции сбора и аккумуляции страховых взносов, а также занимаются назначением и выплатой пенсий. Ими обслуживается 5,8 млн. пенсионеров, 974,3 тыс. плательщиков страховых взносов и 9,8 млн. граждан, застрахованных в системе государственного пенсионного страхования. Всего на содержание единых пенсионных служб в 1999 году было израсходовано 533,3 млн. рублей.

При этом в 8 субъектах Российской Федерации из 22 субъектов Российской Федерации, в которых действуют единые пенсионные службы, между Фондом и администрациями субъектов Российской Федерации заключены соглашения о долевом финансировании затрат на содержание указанных служб. В 1999 году на эти цели в регионах израсходовано (подлежащих возмещению из местных бюджетов) пенсионных средств - 106,1 млн. рублей, возмещено - 71,8 млн. рублей, или 67,7 процента. Задолженность администраций по выплате своей доли финансирования за 1999 год составила 34,3 млн. рублей. Общая задолженность администраций с учетом невозмещенных сумм за 1997 - 1998 годы (74,6 млн. рублей) на 1 января 2000 года равна 108,9 млн. рублей.

В этой связи необходимо с учетом общей тенденции увеличения расходования средств на содержание органов Фонда предусмотреть затраты на финансирование единых пенсионных служб в сумме 959,0 млн. рублей. При этом объем финансирования их расходов за счет средств субъектов Российской Федерации составит 200,0 млн. рублей. В результате общие расходы Фонда должны быть сокращены на 2383,0 млн. рублей.

9. Статьей 3 законопроекта по строке Формирование базы данных Фонда для актуарных расчетов предусмотрены расходы в объеме 85,0 млн. рублей. Однако в законопроекте не дается разъяснения, для проведения какого рода актуарных расчетов требуются эти средства.

В Пояснительной записке к законопроекту названы основные направления расходования средств по данной статье затрат Фонда:

- разработка единого программного обеспечения для работы с пенсионными делами (50,0 млн. рублей);

- разработка программного обеспечения для формирования отчета о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий (формы 94-собес - годовая, 95-собес - годовая) - 35,0 млн. рублей.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, данный перечень вопросов не относится к компетенции Фонда. В этой связи необходимо исключить из проекта бюджета Фонда данную статью расходов, а проведение работ по названным выше направлениям поручить Министерству труда и социального развития Российской Федерации, предусмотрев проведение указанных работ за счет средств федерального бюджета.

10. По сравнению с бюджетными назначениями текущего года в 2001 году предусмотрено увеличение расходов Фонда на совершенствование автоматизированного рабочего места (АРМ) уполномоченного - в 1,5 раза (493,1 млн. рублей). При этом предоставленные к законопроекту материалы не содержат убедительных обоснований существенного роста расходов по указанным статьям с учетом того, что с 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога, будет осуществляться налоговыми органами России.

11. Рост заработной платы работников системы Фонда предусматривается в 1,6 раза, что не соответствует основным показателям прогноза социально - экономического развития Российской Федерации на 2001 год (уровень инфляции - 12%).

12. В связи с введением с 1 января 2001 года единого социального налога (взноса) и зачислением этих средств на счета федерального казначейства возникает проблема перераспределения средств Фонда от регионов - доноров регионам, имеющим дефицит средств на пенсионное обеспечение.

В 2000 году на эти цели должно быть направлено 57,8 млрд. рублей, или 16,0% ожидаемых расходов Фонда.

Статья 9 законопроекта предусматривает предоставить Фонду право безакцептного списания денежных средств со счетов его региональных отделений сверх норматива оборотных средств на начало каждого месяца.

Однако данная статья законопроекта не определяет механизм этого списания, порядок прохождения средств через счета федерального казначейства и конкретные сроки осуществления этих операций.

Следует также отметить, что в соответствии со статьей 9 проекта федерального закона О федеральном бюджете не 2001 год предусмотрено зачисление в полной сумме на счета органов федерального казначейства доходов для осуществления ими распределения между бюджетами по установленным нормативам, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов. Это означает, что поступление единого социального налога и распределение его по конкретным внебюджетным фондам должно осуществляться органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации на отдельных счетах, открываемых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации. Однако в законопроекте не содержится нормы, предусматривающей открытие для Фонда отдельного счета в Центральном банке Российской Федерации и зачисления на него сумм единого социального налога.

С введением единого социального налога с 2001 года потребуются коренные изменения в сложившейся и устойчивой на сегодня системе формирования и использования средств государственных внебюджетных фондов. Это, прежде всего, связано с разработкой и утверждением нормативных документов. Как показывает многолетняя практика консолидации целевых бюджетных фондов в состав федерального бюджета, создание новой нормативной базы по функционированию фондов - длительный и сложный процесс. В результате могут возникнуть проблемы со своевременностью финансирования выплат пенсий и пособий населению, что нежелательно.

В этой связи в законопроект необходимо включить отдельную статью, обязывающую Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации открыть для Фонда отдельный счет для зачисления социального налога и в установленные конкретные сроки обеспечить перечисление средств этого налога на счет Фонда, в также ответственность этих ведомств за соблюдение сроков перечисления данного платежа.

С учетом изложенного необходимо:

1. Уточнить объем доходов бюджета Фонда на 2001 год за счет:

- взыскания не менее 20% от величины просроченной задолженности по страховым платежам за предыдущие годы, что позволит получить 31,0 млрд. рублей;

- сокращения объема льгот, предоставляемых плательщикам единого социального налога (взноса);

- увеличения объема поступлений средств из федерального бюджета на сумму, равную затратам Фонда (4290,5 млн. рублей) на выплату государственных пенсий в части, определяемой включением в трудовой стаж периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в Фонд, по пенсиям, исчисленным без применения индивидуального коэффициентов пенсионера. В результате ассигнования, направляемые Фонду из средств федерального бюджета, должны быть определены на 2001 год в сумме 38329,5 млн. рублей, вместо предусмотренных законопроектом - 34039,0 млн. рублей, те больше на 4290,5 млн. рублей.

2. Внести коррективы в расходы бюджета Фонда на 2001 год:

- объединить затраты на содержание органов Фонда и отразить их в одной строке законопроекта, предусмотрев при этом удельный вес данных расходов в составе используемых средств Фонда на уровне прошлых лет - не более 1 процента. Это позволит сократить расходы Фонда на 3,8 млрд. рублей;

- снизить затраты Фонда на выплату трудовых пенсий, исчисленных с применением ИКП, в 2001 году на 6,3 млрд. рублей;

- предусмотреть расходы Фонда в течение 2001 года на выплату пенсий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам (включая инвалидов вследствие военной травмы) и их семьям с учетом реально складывающейся ситуации на Северном Кавказе.

3. Дополнить законопроект нормами, предусматривающими:

- обязанность Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации открыть для Фонда отдельный счет для зачисления на него сумм единого социального налога. Обеспечить перечисление причитающихся Фонду средств этого налога в установленные конкретные сроки, а также предусмотреть ответственность этих ведомств за соблюдение сроков перечисления данного платежа;

- механизм централизации Фондом средств на пенсионное обеспечение, направляемых для их перераспределения от регионов - доноров к регионам, испытывающим дефицит этих средств;

- право оперативного получения по запросам Счетной палаты Российской Федерации от Фонда копий платежных документов, на основании которых осуществлялись операции со средствами Фонда, с целью усиления контрольных функций Счетной палаты Российской Федерации за исполнением бюджета Фонда в 2001 году.

 

Аудитор

И.Г.ДАХОВ