Письмо Президента РФ от 30.11.2001 N Пр-2092

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 30 ноября 2001 г. N Пр-2092

 

Направляю заключение на проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре, принятый Государственной Думой в первом чтении 11 октября 2001 г.

 

В.ПУТИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОСНОВЫ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КУЛЬТУРЕ

 

Проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре содержит новую редакцию Закона Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре (далее именуется - новая редакция Закона).

Как следует из пояснительной записки, целью подготовки новой редакции Закона является приведение Основ законодательства Российской Федерации о культуре в соответствие с действующим законодательством. Однако анализ показывает, что в случае принятия новой редакции Закона возникнет необходимость приведения в соответствие с ней других федеральных законов.

В новой редакции Закона не учтено и то обстоятельство, что в настоящее время приняты и действуют ряд федеральных законов, которыми устанавливается правовой режим отдельных объектов культуры, отличающийся от предлагаемого новой редакцией Закона. В частности, речь идет о Федеральных законах О библиотечном деле и О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации. Поскольку новой редакцией Закона не предусматриваются положения, допускающие возможность принятия специальных законов, регулирующих особенности создания и деятельности отдельных объектов культуры, эти Федеральные законы необходимо будет привести в соответствие с новой редакцией Закона. Однако правовые основания для этого отсутствуют.

Не принято также во внимание, что вопросы, касающиеся прав народов и этнических общностей на сохранение и развитие своей национально-культурной самобытности, уже урегулированы Федеральными законами О национально-культурной автономии и О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, поэтому посвящать им отдельную главу новой редакции Закона представляется излишним.

Статьями 12, 13 и 14 новой редакции Закона устанавливается, что каждый имеет право на специальное образование в области культуры, может иметь в собственности культурные ценности и создавать организации в области культуры. Однако такая правовая конструкция, характерная для конституционных положений, далеко не во всех случаях применима в федеральных законах. Например, термин специальное образование имеет устойчивое понятийное содержание и определяется законодательством Российской Федерации об образовании как образование для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Что касается статей 13 и 14 новой редакции Закона, то их положения носят гражданско-правовой характер. Следовательно, термин каждый для определения субъектов этих правоотношений применяться не может. Такими субъектами выступают граждане, физические и юридические лица, для которых законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены ограничения, связанные с возрастом, дееспособностью, наличием лицензии, и другие.

Аналогичное замечание относится и к положениям главы VII новой редакции Закона, которые определяют предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры. Указанные вопросы являются предметом конституционного регулирования. Законом же определяются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в той или иной сфере. При этом федеральным законом, принимаемым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны устанавливаться только полномочия органов государственной власти Российской Федерации, что вытекает из статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Вызывают возражения положения главы VIII новой редакции Закона, предусматривающие особый правовой статус организаций и учреждений культуры. Анализ новой редакции Закона показывает, что предоставление особого статуса этим организациям и учреждениям обусловлено сферой их деятельности, а не имущественными отношениями между учредителями и создаваемыми ими юридическими лицами, как это предусматривается Гражданским кодексом Российской Федерации. Учитывая, что организации культуры могут быть коммерческими и некоммерческими, государственными и общественными, а учреждения культуры - государственными и негосударственными, для них невозможно установить единый правовой статус, как это предлагается новой редакцией Закона. В частности, в соответствии со статьей 44 новой редакции Закона для всех видов учреждений культуры, в том числе негосударственных, предлагается установить, что не использованные в отчетном периоде средства не могут быть изъяты собственником. Однако это противоречит статье 296 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Положения статьи 43 новой редакции Закона, фиксирующие нормативы финансирования культуры и культурной деятельности за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, противоречат Бюджетному кодексу Российской Федерации, которым устанавливаются порядок формирования федерального бюджета, а также право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять направления расходования средств своих бюджетов.

Ряд статей новой редакции Закона (статьи 9, 11, 17 и другие) дублирует нормы Конституции Российской Федерации, что является некорректным.

Новая редакция Закона также содержит положения, которые являются предметом регулирования иных законодательных актов.

Так, вопросы, касающиеся федеральных целевых программ (статьи 6, 25, 29, 30, 33 новой редакции Закона), регулируются Федеральным законом О поставках продукции для федеральных государственных нужд. Положения новой редакции Закона, касающиеся региональных целевых программ (статьи 6, 29, 30), не относятся к предмету ведения Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы о необходимости принятия тех или иных региональных целевых программ, определяют их содержание, объемы и источники финансирования.

Значительная часть положений новой редакции Закона, которые касаются предоставления налоговых льгот, относится к предмету регулирования законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Имеются и иные замечания.

В частности, нельзя согласиться с предложением разработчиков новой редакции Закона, согласно которому государство обеспечивает приоритетную поддержку культуры в сельской местности, на Севере Российской Федерации (статья 34). Это означает, что при выборе направлений государственной поддержки организаций и учреждений культуры определяющим будет являться то, где расположен населенный пункт с находящимися в нем организациями и учреждениями культуры.

Новой редакцией Закона предлагается установить, что доходы от сдачи в аренду имущества учреждений культуры, находящихся в государственной или муниципальной собственности, полностью используются ими в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития материально-технической базы (статья 44). При этом разработчиками новой редакции Закона не учитывается, что такое положение в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности, которое действует в текущем году в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете, является временной мерой поддержки указанных учреждений. В целом же распределение доходов от использования федеральной собственности должно осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако новой редакцией Закона предлагается узаконить этот временный порядок, придав ему характер общего правила и распространив его на учреждения культуры, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности.

Многие положения новой редакции Закона декларативны либо не имеют механизма их реализации (статьи 24, 26, 29, 31, 53 и другие). В новой редакции Закона также имеется множество статей отсылочного характера, то есть лишенных самостоятельного правового содержания (статьи 12, 14, 15, 19, 22 и другие).

Вызывает возражения и понятийный аппарат новой редакции Закона. В частности, определения понятий культурное наследие, культурные ценности, культурные блага не согласуются с законодательством Российской Федерации и внутренне противоречивы. В новой редакции Закона используются термины российская культура, отечественная культура, народная культура. Отсутствие унификации в понятийном аппарате не позволяет уяснить, почему государство обеспечивает приоритетные условия для развития отечественной культуры, как это провозглашается в статье 30 новой редакции Закона, а не российской или народной культуры.

На основании изложенного проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре нуждается в существенной доработке.