Письмо Счетной палаты РФ от 16.09.2002 N 14-123/14-1

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 16 сентября 2002 г. N 14-123/14-1

 

Направляю заключения Счетной палаты Российской Федерации на проекты следующих Федеральных законов: О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год, О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год, О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2003 год.

Указанные заключения рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 13 сентября 2002 года (протокол N 27 (310)).

 

Г.Н.БАТАНОВ

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ ФОНДА

СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НА 2003 ГОД

 

Проект бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) на 2003 год является консолидированным бюджетом, включающим средства на обязательное социальное страхование и обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Впервые разработка проекта бюджета Фонда осуществлена в соответствии с бюджетной классификацией.

Доходы Фонда на 2003 год (без учета остатка средств на начало года) определены в сумме 129561,9 млн. рублей, или 119,7% к уровню 2002 года в действующих условиях и 106,9% в сопоставимых условиях. Расходы Фонда предусмотрены в сумме 138221,4 млн. рублей, или 111,7% к ассигнованиям, утвержденным в бюджете Фонда на 2002 год в действующих условиях, и 99,7% в сопоставимых условиях.

Для достижения сбалансированности бюджета предусматривается использовать остаток средств на 1 января 2003 года в сумме 12298,2 млн. рублей.

Превышение доходов над расходами в сумме 3638,7 млн. рублей предполагается направить на формирование резерва средств по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (1135,0 млн. рублей) и формирование норматива оборотных денежных средств на 1 января 2004 года (2503,7 млн. рублей).

В законопроекте предполагается значительное сокращение расходов на санаторно - курортное лечение работников и членов их семей (в 4 раза по сравнению с утвержденным объемом на 2002 год). При сохранении на уровне 2002 года объема ассигнований на оздоровление детей в 1,5 раза сокращается количество приобретаемых путевок в санаторные и оздоровительные лагеря. Из законопроекта исключены расходы на финансирование частичного содержания детско - юношеских спортивных школ.

До настоящего времени не исполнены требования статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части принятия Федерального закона О Фонде социального страхования Российской Федерации, определяющего правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации Фонда.

 

ДОХОДЫ ФОНДА

 

Структура доходов Фонда отражена в Приложении 2 к проекту Федерального закона О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год. Общий объем доходов Фонда (без учета остатка средств на начало года) определен в размере 129561,9 млн. рублей, или 119,7% к уровню 2002 года в действующих условиях и 106,9% в сопоставимых условиях, из них на обязательное социальное страхование - 102642,9 млн. рублей; на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 26919,0 млн. рублей.

Налоговые доходы проекта бюджета Фонда предусмотрены в сумме 99167,1 млн. рублей. Основным источником (98,9%) их формирования являются поступления единого социального налога - 98053,0 млн. рублей.

Контрольными мероприятиями, проведенными Счетной палатой Российской Федерации, установлено, что расчет поступлений единого социального налога осуществлялся в соответствии с Методикой расчета поступления сумм единого социального налога для формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов (далее - Методика), разработанной Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и согласованной с Минфином России, Минэкономразвития России, Минтрудом России, Госкомстатом России, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.

В соответствии с Методикой общая сумма поступлений единого социального налога определяется как сумма единого социального налога, рассчитанного от фонда заработной платы, и единого социального налога, определенного от выплат социального характера.

Расчет поступлений единого социального налога от фонда заработной платы осуществлялся на основе уточненных прогнозных показателей по фонду заработной платы, разработанных Минэкономразвития России, - 3160,0 млрд. рублей.

Распределение фонда заработной платы по уровням налоговой базы для лиц, производящих выплаты физическим лицам, а также численности указанных категорий работников в каждой интервальной группе принято на основании прогнозных оценок Департамента социальной сферы Минэкономразвития России.

Коэффициент корректировки, используемый для уменьшения расчетного фонда заработной платы на суммы, не подлежащие налогообложению, и суммы налоговых льгот, установленные главой 24 Налогового кодекса, при расчетах поступлений единого социального налога на 2003 год принят на уровне 0,94. Предварительные данные формы налоговой отчетности N 5-НБН Отчет о базе налогообложения по основным видам налогов за 2001 год (раздел XI) подтверждают обоснованность применения коэффициента корректировки в размере 0,94.

Кроме того, произведена корректировка фонда заработной платы на суммы, выплачиваемые физическим лицам по договорам гражданско - правового характера, авторским и лицензионным договорам, которые не являются объектом налогообложения при его уплате в Фонд социального страхования Российской Федерации.

Уровень собираемости единого социального налога, зачисляемого в Фонд, принят в размере 97,0% и определялся на основании отчетных данных о поступлении налоговых платежей за 2001 год, с учетом динамики его изменения. Обоснованность применения указанного коэффициента подтверждена в ходе тематической проверки Счетной палатой Российской Федерации полноты сбора и своевременности перечисления единого социального налога (взноса) в государственные внебюджетные фонды за 2001 год в МНС России.

Ставки единого социального налога по категориям плательщиков применены в соответствии со статьей 241 Налогового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, при заданном Минэкономразвития России фонде заработной платы расчет поступлений единого социального налога, рассчитанного от данного показателя и подлежащего зачислению в Фонд социального страхования Российской Федерации, следует считать обоснованным.

Однако при расчете поступлений единого социального налога в 2003 году в Фонд не учтены поступления данного налога от социальных выплат, как это предусмотрено Методикой. По предварительной оценке, поступления единого социального налога от указанных выплат составят 0,7 млрд. рублей.

В соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, вступающей в действие с 1 января 2003 года) в доходы Фонда социального страхования Российской Федерации зачисляются 5% от общей суммы единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (20% доходов от уплаты минимального налога при применении упрощенной системы налогообложения), а также 5% общей суммы единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Указанные доходные источники предусмотрены в проекте бюджета Фонда.

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, определен в сумме 511,0 млн. рублей.

Средства, поступающие от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, отражены в сумме 310,0 млн. рублей. Указанный объем поступлений представляется заниженным и требует уточнения. В соответствии с представленными к проекту федерального бюджета расчетами поступлений указанного налога на 2003 год при расчетном объеме вмененного дохода по отдельным видам деятельности 207495,0 млн. рублей, ставке единого налога на вмененный доход 15%, нормативе отчислений в Фонд социального страхования Российской Федерации 5% и уровне собираемости 100,0% сумма единого налога на вмененный доход, подлежащая зачислению в Фонд, прогнозируется в объеме около 1,0 млрд. рублей.

В группе налоговых доходов предусмотрены средства единого сельскохозяйственного налога, в соответствии со статьей 346.9 Налогового кодекса Российской Федерации зачисляемые по ставкам 6,4% общей суммы налога в Фонд социального страхования Российской Федерации, - 219,8 млн. рублей.

В группе Прочие налоги, пошлины и сборы по статье Недоимка, пени и штрафы по взносам в Фонд социального страхования Российской Федерации определены средства по мобилизации просроченной задолженности страхователей по страховым взносам в Фонд, сложившейся на 1 января 2001 года, в сумме 1577,8 млн. рублей. Указанный объем поступлений следует считать реалистичным, так как он определен с учетом проводимой реструктуризации задолженности по страховым взносам в Фонд и динамики поступлений средств в погашение данной задолженности.

Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, являющиеся основным источником (99,8%) формирования доходов Фонда на указанный вид социального страхования, отражены в сумме 26869,0 млн. рублей по группе Неналоговые доходы.

Расчет отчислений в доходы Фонда страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2003 год произведен на основе фонда заработной платы, доведенного Минэкономразвития России, - 3160,0 млрд. рублей, уменьшенного на разницу сумм фонда оплаты труда, начисленного в декабре 2002 года по отношению к декабрю 2003 года и в связи с неначислением страховых взносов на некоторые виды выплат (150100,0 млн. рублей), среднеотраслевого тарифа - 0,99% и коэффициента собираемости в размере 0,9. Произведенный расчет следует считать обоснованным.

По группе доходов Безвозмездные перечисления в статье Субвенции Фонду социального страхования Российской Федерации предусмотрены средства федерального бюджета, перечисляемые Фонду на выплату пособий сверх установленных норм и санаторно - курортное лечение и оздоровление граждан в соответствии с Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (с учетом Федеральных законов О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении Маяк и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне) в сумме 930 млн. рублей, что составляет 130,0% к утвержденным на эти цели бюджетным ассигнованиям в 2002 году.

В доходной части бюджета Фонда не предусмотрен возврат средств федерального бюджета по расходам, произведенным Фондом в 1994 - 2001 годах на выплату пособий сверх установленных норм, санаторно - курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в размере 838,0 млн. рублей сверх сумм, поступивших из федерального бюджета в указанный период.

Федеральными законами о федеральных бюджетах неоднократно приостанавливалось действие статей, предусматривающих возмещение Фонду задолженности федерального бюджета по расходам на выплату пособий, санаторно - курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, сложившейся с 1994 года (в статье 7 Федерального закона О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год указанная задолженность была определена в сумме 766,3 млн. рублей).

В соответствии с проектом Федерального закона О федеральном бюджете на 2003 год вновь предлагается отменить ряд статей федеральных законов о бюджетах Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999, 2000 и 2001 годы, а также об исполнении бюджетов Фонда за 1997 и 1999 годы, предусматривающих возмещение Фонду социального страхования Российской Федерации задолженности федерального бюджета по расходам, связанным с реализацией Закона Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Представляется целесообразным урегулировать проблему задолженности федерального бюджета перед бюджетом Фонда.

 

РАСХОДЫ ФОНДА

 

Структура расходов Фонда приведена в Приложении 3 к проекту Федерального закона О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год. Общая сумма расходов предусмотрена в объеме 138221,4 млн. рублей, что составляет 111,7% к утвержденным расходам Фонда на 2002 год в действующих условиях и 99,7% в сопоставимых условиях, из них на обязательное социальное страхование - 108078,5 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 30142,9 млн. рублей.

Расходы Фонда, связанные с финансированием затрат по обязательному социальному страхованию, а также обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, отражены по подразделу 09 Социальное страхование раздела 18 функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Основным видом расходов Фонда на 2003 год (69,1%) остаются расходы на выплату пособий по социальному страхованию. На их финансирование предполагается направить 95471,4 млн. рублей, или 125,4% к ассигнованиям на эти цели по бюджету Фонда на 2002 год. Большая часть этих средств (87,6%) будет израсходована на выплату пособий по временной нетрудоспособности (включая страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, по беременности и родам) - 83673,1 млн. рублей. Это составит 129,0% к данному виду расходов по бюджету Фонда на 2002 год. При этом расчет расходов на пособия по обязательному социальному страхованию произведен с учетом ограничения максимального размера пособия (11700 рублей), установленного статьей 15 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год (по временной нетрудоспособности, беременности и родам), которое предусматривается пролонгировать на 2003 год. Расчет средств на выплату пособий, связанных с материнством, и социального пособия на погребение произведен исходя из действующих норм.

В законопроекте предполагается резкое (почти в 4 раза) сокращение по сравнению с уровнем 2002 года затрат на финансирование санаторно - курортного лечения работников. На указанные цели предусмотрены ассигнования в сумме 1764,0 млн. рублей на оплату полной стоимости 100 тысяч путевок для застрахованных на долечивание в санаторно - курортных учреждениях после стационарного лечения по перечню заболеваний, утвержденному Правительством Российской Федерации.

На оздоровление детей будет направлено 8273,2 млн. рублей, что соответствует объему средств, утвержденных на эти цели в бюджете Фонда на 2002 год в действующих условиях. Однако в 2003 году сокращается общее количество приобретаемых путевок в детские санаторные и оздоровительные лагеря в 1,5 раза (3854,25 тыс. путевок в 2003 году против 5764,1 тыс. путевок по бюджету 2002 года).

Расходы на частичное содержание детско - юношеских спортивных школ в законопроекте не предусмотрены.

Для финансирования дополнительных расходов на выплату пособий и санаторно - курортное лечение и оздоровление работающих граждан и их детей в соответствии с Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (с учетом Федеральных законов О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении Маяк и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне) в 2003 году предусматривается 930,0 млн. рублей, что на 30,0% превышает этот вид расходов по бюджету Фонда на 2002 год.

Указанные средства предполагается направить на реализацию программ ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (812,3 млн. рублей), ядерного выброса в Челябинской области (97,8 млн. рублей) и последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (19,9 млн. рублей). Распределение ассигнований по указанным направлениям произведено с учетом удельных весов фактических расходов за прошедшие отчетные периоды на реализацию каждой из указанных программ.

В соответствии со статьей 4 законопроекта финансирование указанных расходов осуществляется Фондом в пределах средств, предусмотренных Федеральным законом О федеральном бюджете на 2003 год. В проекте федерального бюджета на 2003 год указанные средства предусмотрены для перечисления Фонду в сумме 930,0 млн. рублей.

На финансирование затрат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предполагается направить 25396,1 млн. рублей. Из них на единовременные страховые выплаты - 526,1 млн. рублей, или 105,8% к уровню этих затрат по бюджету Фонда на 2002 год; ежемесячные страховые выплаты - 20526,2 млн. рублей, или 103,2%; расходы по доставке и пересылке единовременных и ежемесячных страховых выплат - 509,5 млн. рублей, или 119,5%; медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию - 3834,3 млн. рублей, или 100,0 процентов. Расчет произведен с учетом того, что размер единовременной страховой выплаты по данному виду социального страхования определяется исходя из суммы 27,0 тыс. рублей (статья 14 законопроекта), размер ежемесячной страховой выплаты не может превышать 30,0 тыс. рублей (при назначении или увеличении ежемесячных страховых выплат с 1 января 2002 года (статья 16 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год, пролонгированная в соответствии со статьей 8 законопроекта на 2003 год)).

В связи с изложенным предлагается:

1. Произвести корректировку доходной части бюджета Фонда с учетом:

- включения в расчет сумм единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования Российской Федерации, поступлений от выплат социального характера;

- пересмотра в сторону увеличения поступлений единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в части, зачисляемой в Фонд социального страхования Российской Федерации.

2. В случае принятия предлагаемой корректировки доходной части проекта бюджета Фонда рассмотреть возможность корректировки расходов Фонда, имея в виду:

- увеличение объема средств, направляемых на оздоровление детей, с целью сохранения количества приобретаемых путевок в детские санаторные и оздоровительные лагеря на уровне не ниже предусмотренных в бюджете Фонда на 2002 год;

- включение в расходы Фонда на 2003 год средств на финансирование частичного содержания детско - юношеских спортивных школ;

- увеличение расходов на финансирование санаторно - курортного лечения работников.

3. Предусмотреть в законопроекте нормы, регулирующие вопрос задолженности федерального бюджета перед бюджетом Фонда социального страхования Российской Федерации (путем ее полного или частичного погашения (списания)).

4. В соответствии со статьей 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации разработать проект Федерального закона О Фонде социального страхования Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты

Российской Федерации

Г.Н.БАТАНОВ