Письмо Президента РФ от 01.01.2003 N Пр-7

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 1 января 2003 г. N Пр-7

 

Направляю заключение на проект Федерального закона N 228044-3 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О связи, принятый Государственной Думой в первом чтении 29 ноября 2002 г.

 

В.ПУТИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 228044-3 О ВНЕСЕНИИ

ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О СВЯЗИ

 

По проекту Федерального закона N 228044-3 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О связи (далее именуется законопроект), представляющему собой новую редакцию названного Федерального закона, имеются следующие замечания.

Прежде всего в законопроекте сферу действия предлагаемого Федерального закона следует определить в точном соответствии с пунктом и статьи 71 Конституции Российской Федерации.

По смыслу статей 4, 10, 11 и 16 законопроекта вся электрическая и почтовая связь, то есть сети связи, органы и организации, которые ее осуществляют и обеспечивают на территории Российской Федерации, образует федеральную связь, находящуюся, согласно пункту и статьи 71 Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации.

Вместе с тем отдельные положения законопроекта не вписываются в данную концепцию, что позволяет сделать вывод о внутренней несогласованности норм законопроекта и его неполном соответствии Конституции Российской Федерации.

Так, согласно статье 13 законопроекта технологии и средства связи, применяемые для организации выделенных сетей связи, а также принципы их построения устанавливаются собственниками (владельцами) этих сетей. Данная норма в определенной мере противоречит пункту 2 статьи 11 законопроекта, относящему установление требований по построению сетей связи к компетенции федерального органа исполнительной власти в области связи.

Аналогичное положение применительно к технологическим сетям связи содержится также в статье 14 законопроекта. Кроме того, технологические сети связи предназначены для обеспечения внутрипроизводственной деятельности организаций, управления технологическими процессами и не могут использоваться для оказания возмездных услуг электросвязи. Исходя из этого технологические сети связи, не имеющие присоединения к сети связи общего пользования и обеспечивающие эту связь структуры, вряд ли можно отнести к федеральной связи.

Статья 16 законопроекта, определяя сеть почтовой связи, одновременно содержит отсылку к федеральному закону в области почтовой связи, которым регулируется деятельность в указанной сфере. На сегодняшний день таким законом является Федеральный закон О почтовой связи, в соответствии со статьей 4 которого отношения в области почтовой связи могут регулироваться не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Российской Федерации.

Вызывают возражения положения законопроекта, которыми устанавливаются полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи, а также полномочия создаваемых при этом органе структур - межведомственного коллегиального органа по радиочастотам, радиочастотной службы, органа государственного надзора за связью (статьи 8, 11, 13, 14 и глава V законопроекта). Указанные вопросы не являются предметом законодательного регулирования. Полномочия федеральных органов исполнительной власти (в том числе создаваемых при них органов) устанавливаются положениями об этих органах, которые утверждаются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Данный подход основывается на статьях 10 и 112 Конституции Российской Федерации, статьях 12 и 32 Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации.

Кроме того, анализ полномочий федерального органа исполнительной власти в области связи свидетельствует о том, что фактически в одном и том же органе сосредоточены функции государственного управления, контроля, надзора и довольно обширные регулятивные функции в области связи. Указанный орган осуществляет также лицензирование видов деятельности в области связи, организацию и проведение работ по сертификации средств связи. Последнее в целом не вызывает возражений, однако эти полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи требуют уточнения.

Законопроектом не предусматривается возможность аннулирования лицензий в области связи в судебном порядке, как это имеет место при аннулировании лицензий, выдаваемых в иных сферах деятельности. Такое исключение из общего порядка аннулирования лицензий представляется необоснованным.

Что касается сертификации в области связи (статья 41 законопроекта), то эти вопросы требуют учета положений Федерального закона О техническом регулировании, который уже принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации.

Следует также отметить, что законопроект неоправданно вторгается в сферу регулирования иных законодательных актов, в частности Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 6, 7, 9, 18, 51 и пункт 2 статьи 65), Земельного кодекса Российской Федерации (статья 9), Федеральных законов О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и Об информации, информатизации и защите информации (пункты 3, 4 статьи 26 и статья 28 соответственно).

При этом отдельные положения указанных статей законопроекта не в полной мере соответствуют нормам отраслевого законодательства. Так, пункт 3 статьи 6 законопроекта, предусматривающий право собственника или законного владельца недвижимого имущества требовать расторжения соглашения с организацией связи об использовании этого имущества (если оно не может использоваться по назначению вследствие строительства, эксплуатации средств и сооружений связи), в соответствии с гражданским законодательством должен предусматривать право собственника или законного владельца требовать возмещения убытков.

Глава IV законопроекта, определяющая порядок присоединения сетей связи, содержит ограничения прав операторов, занимающих существенное положение на сети связи. Учитывая, что речь идет о свободе экономической деятельности хозяйствующих субъектов, общие требования к порядку присоединения сетей связи должны быть установлены законом, а не подзаконным актом, как это предлагается законопроектом.

Следует уточнить положения статьи 21 законопроекта, касающиеся платы за использование радиочастотного спектра. Правовая природа этой платы неясна, в связи с чем сложно определить, каким законодательством (гражданским, бюджетным или налоговым) должны регулироваться соответствующие отношения. Аналогичное замечание относится и к статье 25 законопроекта, предусматривающей плату за выделение номеров ресурса нумерации, именуемую в отдельных случаях сбором.

Некоторые внутренние противоречия усматриваются в статье 23 законопроекта. В пункте 9 этой статьи речь идет о федеральных органах исполнительной власти в области правительственной связи и информации, в области обороны, в области охраны правопорядка, а в пунктах 2 и 3 - лишь о федеральных органах исполнительной власти в области правительственной связи и информации и в области обороны.

Требуют корректировки положения статьи 26 законопроекта, определяющие правовой статус органа государственного надзора за связью. Во-первых, неясна организационно-правовая форма этой структуры, которая, согласно законопроекту, является одновременно и органом, и специализированным учреждением. Во-вторых, порядок финансирования органа государственного надзора за связью необходимо привести в соответствие со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой финансирование подобных структур осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Частью третьей статьи 27 законопроекта устанавливается, что государственное регулирование тарифов на услуги связи (за исключением тарифов на универсальные услуги) должно создавать операторам связи условия для компенсации экономически обоснованных затрат, связанных с оказанием регулируемых услуг связи, и обеспечивать развитие сетей связи. Данная норма требует дополнительного обоснования.

Вызывает сомнение правомерность положения пункта 3 статьи 42 законопроекта, согласно которому оператор связи вправе приостановить оказание услуг связи или расторгнуть в одностороннем порядке договор об оказании услуг связи, если пользователем услуг связи используется оконечное оборудование, не имеющее сертификата соответствия или декларации о соответствии.

Статьей 54 законопроекта гарантируется оказание универсальных услуг связи. При этом перечень этих услуг, а также порядок государственного регулирования тарифов на универсальные услуги предлагается определять актом Правительства Российской Федерации. Такой подход допускает возможность неоправданного расширения сферы государственного регулирования услуг связи, что не в полной мере согласуется со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, отсутствие в Федеральном законе перечня универсальных услуг связи, образующих лицензируемые виды деятельности, не отвечает требованиям статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что такие виды деятельности должны определяться законом.

Часть четвертая статьи 54 законопроекта не согласуется с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, которым деятельность органов, регулирующих естественные монополии, по установлению тарифов не ограничивается представлениями федеральных органов исполнительной власти.

Неясна правовая природа обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания, предусмотренных статьями 56 - 58 законопроекта. В случае если эти отчисления являются видом налоговых платежей, необходимо привести указанные положения законопроекта в соответствие с налоговым и бюджетным законодательством.

Требует уточнения и понятийный аппарат законопроекта. Представляется, что пользователем услуг связи может быть лицо, которое и заказывает соответствующие услуги, и пользуется ими. Согласно статье 2 законопроекта возможно лишь одно из двух. Целесообразно также дать определение понятия регулирование потока нагрузки (трафика), используемого в целом ряде статей, и термина трансфертная цена.

Законопроект не в полной мере соответствует правилам юридической техники. Изменения и дополнения, предлагаемые в Федеральный закон О почтовой связи и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, следует оформить в виде отдельного законопроекта.

Кроме того, необходимо указать, что действующий Федеральный закон О связи признается утратившим силу.

С учетом изложенного представляется необходимой существенная доработка законопроекта.