Письмо Счетной палаты РФ от 28.07.2003 N 01-1033/14-2

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 28 июля 2003 г. N 01-1033/14-2

 

В соответствии с планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год проведена комплексная ревизия исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2002 год, в том числе проверка исполнения доходных и расходных статей бюджетов отделений Фонда социального страхования Российской Федерации, а также подготовлено заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2002 год.

Результаты контрольного мероприятия рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 18 июля 2003 года (протокол N 25 (350)).

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2002 год направляется в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ О Счетной палате Российской Федерации.

 

Председатель

С.В.СТЕПАШИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ИСПОЛНЕНИИ БЮДЖЕТА

ФОНДА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗА 2002 ГОД

 

Общие положения

 

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2002 год подготовлено в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьей 9 Федерального закона О счетной палате Российской Федерации.

Заключение подготовлено на основе результатов комплексной ревизии исполнения бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - бюджет Фонда), утвержденного Федеральным законом от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год, проведенной в соответствии с пунктом 1.3.4.2 плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год и проверок регионального отделения Фонда по Республике Татарстан, Краснодарского и Вологодского региональных отделений; данных тематических проверок Полноты сбора страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за 2002 год, Об использовании средств Фонда социального страхования Российской Федерации за 9 месяцев 2002 года на выплату пособий, санаторно-курортное лечение, оздоровление лиц, подвергшихся воздействию радиации и Финансирование санаторно-курортного обеспечения в Российской Федерации; результатов финансового контроля, осуществляемого Департаментом контрольно-ревизионной работы Фонда.

 

Общая характеристика исполнения Федерального закона от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год

 

Проект Федерального закона Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2002 год (далее - законопроект) отражает деятельность органов государственного управления Российской Федерации, Фонда и других субъектов обязательного социального страхования по исполнению Закона о бюджете Фонда и управлению средствами государственного социального страхования.

Структура представленного законопроекта в части перечня источников формирования доходов и направлений расходования средств Фонда в целом соответствует Федеральному закону от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год (далее - Закон о бюджете Фонда).

Результаты комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда за 2002 год, проведенной Счетной палатой Российской Федерации, в основном подтверждают отчетные данные, содержащиеся в представленном законопроекте.

Действующее законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в основном позволяли решать задачи обязательного социального страхования и управления средствами на их осуществление.

Однако процесс формирования законодательной базы, регулирующей отношения в системе обязательного социального страхования, не завершен. Вопреки требованиям статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации не принят Федеральный закон о Фонде социального страхования Российской Федерации, и Фонд в своей деятельности руководствуется Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. N 101, которое по отдельным позициям не соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

Законодательно не урегулированы функции Фонда как страховщика по некоторым видам обязательного социального страхования. Противоречия, имеющиеся в отдельных законодательных актах, регулирующих деятельность Фонда, а также некоторые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации создают условия, при которых Фонд вынужден заниматься несвойственными для него функциями, направлять средства обязательного социального страхования на финансирование мероприятий, не связанных с их прямым назначением.

Согласно Федеральному закону от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования денежные средства обязательного социального страхования могут расходоваться на конкретные виды обязательного социального страхования работающих застрахованных граждан (статьи 1, 8 и 19). Наряду с этим статья 4 Закона о бюджете Фонда предписывала использование средств обязательного социального страхования на оздоровление детей, частичное содержание детско-юношеских спортивных школ, то есть расширяла перечень направлений использования средств обязательного социального страхования, установленных вышеназванным Законом и статьей 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Существующая правовая коллизия между Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования, в котором статья 23 устанавливает порядок хранения денежных средств обязательного социального страхования на счетах Банка России, а также на счетах иных банков, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации и статьей 13 Федерального закона от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ О защите конкуренции на рынке финансовых услуг, устанавливающей иное требование, при котором перечень финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами внебюджетных фондов, определяется путем проведения открытого конкурса, не позволяет иметь необходимую правовую базу, закрепляющую порядок хранения денежных средств обязательного социального страхования.

Имеются противоречия в законодательной и нормативной базе, регулирующей деятельность Фонда по вложениям временно свободных денежных средств обязательного социального страхования.

В связи с тем что Правительством Российской Федерации не установлен порядок образования исполнительных органов Фонда, 74 региональных отделения из 89 не имеют нормативных правовых актов об их образовании в системе государственного социального страхования, что не соответствует требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации.

 

Анализ исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда

 

Формирование доходов и направление расходов бюджета Фонда в 2002 году производилось в соответствии с действующим законодательством, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Федеральным законом от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год.

Статья 2 Закона о бюджете Фонда, установившая источники формирования доходов и их размер, исполнена с учетом остатка средств на начало года в сумме 140535,0 млн. рублей (110,6%), или с превышением на 13432,9 млн. рублей. Это позволило профинансировать расходы, предусмотренные Законом о бюджете, с превышением на 1828,2 млн. рублей и сформировать остаток бюджетных средств на начало 2003 года в объеме 14927,2 млн. рублей.

Из шести источников, по которым в соответствии с Законом о бюджете Фонда формировалась общая сумма доходов, по пяти утвержденные показатели выполнены.

От основного источника доходов - сумм единого социального налога (взноса) - в доходы бюджета поступило 91911,2 млн. рублей, что на 8091,6 млн. рублей больше, чем предусмотрено бюджетом Фонда. В общей сумме доходов удельный вес этого вида поступлений составил 79,0 процента.

Не выполнен запланированный объем поступлений в бюджет Фонда средств от Мобилизации просроченной задолженности страхователей по страховым взносам в Фонд. При утвержденном показателе 3190,0 млн. рублей фактически поступило 1297,9 млн. рублей (40,7%), в том числе 535,2 млн. рублей, полученные Фондом в счет погашения задолженности по страховым взносам в результате проведенной реструктуризации задолженности 23,4 тысячи организаций на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 1 октября 2001 г. N 699 О порядке проведения реструктуризации задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам, имеющимся у организаций по состоянию на 1 января 2001 года.

Задолженность налогоплательщиков по зачисляемому в бюджет Фонда единому социальному налогу (взносу) за 2002 год увеличилась на 31,9%, или на 688,4 млн. рублей, и на 1 января 2003 года составила 2843,2 млн. рублей.

Не организовано информационное взаимодействие между налоговыми органами и исполнительными органами Фонда, в результате этого региональные органы Фонда не получают необходимую информацию о поступлении платежей и наличии задолженности страхователей по единому социальному налогу и мобилизации просроченной задолженности страхователей по страховым взносам, пени и штрафам, образовавшимся на 1 января 2001 года. Министерство по налогам и сборам Российской Федерации и Фонд не могут прийти к согласию о заключении двухстороннего соглашения. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. N 1462-р, пункт 13, по этому вопросу не исполняется.

Согласно статье 1 законопроекта сумма страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, поступившая в доходы бюджета, составила 20800,3 млн. рублей (105,6%), или с превышением на 1102,9 млн. рублей. Однако в общей сумме поступивших страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний учтены фактически поступившие в течение года суммы недоимки страховых взносов, тогда как Закон о бюджете Фонда предусматривает формирование этого источника доходов только за счет поступлений страховых взносов, начисленных в 2002 году.

Фонд зачисляет недоимки в счет поступивших страховых взносов, что не позволяет сделать точную оценку результатов деятельности Фонда по обеспечению поступлений страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В силу этих причин среднегодовой коэффициент сбора страховых взносов, представленный в приложении к законопроекту, завышен и составил 103,4 процента, а сумма поступивших в доходы бюджета страховых взносов превысила сумму фактически начисленных в 2002 году на 674,5 млн. рублей.

Результаты комплексной ревизии и тематической проверки полноты сбора страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за 2002 год, проведенных Счетной палатой, показали, что значительные возможности формирования доходов бюджета Фонда за счет этого вида страховых платежей используются не в полной мере.

Несмотря на то что Фонд, используя предусмотренные действующим законодательством организационные, правовые и экономические меры, обеспечил погашение задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, пеням и штрафам на 2985,6 млн. рублей и снижение темпов ее роста по сравнению с 2001 годом в 19,8 раза (в 2001 г. - 41,6%, в 2002 г. - 2,1%), на 1 января 2003 года она составила 8916,6 млн. рублей, в том числе просроченная - 5997,1 млн. рублей, или 67,2 процента. Рост задолженности отмечен в 47 регионах Российской Федерации и колеблется от 18,0% во Владимирской области до 48,3% в Республике Ингушетия.

В доходы бюджета Фонда не поступили начисленные пени по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 829,3 млн. рублей.

Фонд проводил зачеты средств собственной задолженности перед страхователями, сложившейся в результате превышения произведенных страхователями расходов по государственному социальному страхованию над суммой начисленного ими единого социального налога в счет уплаты задолженности страхователей по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Вследствие таких операций средства в сумме 1016,6 млн. рублей направлены на цели, не связанные с видами социального страхования, предусмотренными Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В доходы бюджета по прочим поступлениям зачислено 1667,9 млн. рублей, или в 2,1 раза больше, чем установлено Законом о бюджете Фонда. В этот источник зачтены средства в сумме 326,5 млн. рублей, поступившие от регионального отделения Республики Башкортостан и не учтенные в составе консолидированного финансового отчета Фонда за 2001 год.

Здесь же учтены доходы в сумме 338,3 млн. рублей, полученные от размещения средств обязательного социального страхования в государственные ценные бумаги и банковских вкладов (депозитов), которые производились без обязательств Правительства Российской Федерации, то есть с нарушением статьи 24 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования и Бюджетного кодекса Российской Федерации, и не всегда на условиях, выгодных для финансовых интересов обязательного социального страхования.

Законом о бюджете Фонда не устанавливался размер поступлений капитализированных платежей. В течение 2002 года поступило 743,8 млн. рублей, или 1,9% подлежащих капитализации платежей по 6503 ликвидированным и находящимся в стадии ликвидации юридическим лицам. В составе финансового отчета об исполнении бюджета Фонда сумма поступивших капитализированных платежей не учтена. В результате фактические доходы бюджета Фонда за 2002 год, представленные в законопроекте, занижены на 743,8 млн. рублей, что противоречит требованиям статьи 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Помимо собственных доходов в бюджет Фонда поступили средства федерального бюджета в сумме 715,3 млн. рублей на выплату пособий сверх установленных норм и санаторно-курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3016-1 О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В доходную часть бюджета Фонда зачислен остаток средств на начало 2002 года в размере 24142,1 млн. рублей, или на 5267,1 млн. рублей (27,9%) превысивший объем, установленный Законом о бюджете.

Представленные в законопроекте расходы бюджета Фонда за 2002 год в сумме 125607,8 млн. рублей в полном объеме подтверждены результатами комплексной ревизии Счетной палаты Российской Федерации. Превышение расходов, установленных статьей 4 Закона о бюджете Фонда, составило 1828,2 млн. рублей (1,5%). Из 26 сумм целевых назначений по 6 расходы произведены в пределах утвержденных сумм, по 7 - с превышением утвержденных сумм на 8359,1 млн. рублей и по 13 - ниже утвержденных сумм на 6531,4 млн. рублей.

В структуре расходов Бюджета Фонда доминирующим направлением являются выплаты всех видов пособий по социальному страхованию, общая сумма которых составила 82650,6 млн. рублей, или 65,9% к общим расходам, и превысила установленные Законом о бюджете Фонда на 6499,1 млн. рублей.

Превышение расходов на выплату всех видов пособий связано с тем, что разработанные Минэкономразвития России основные показатели прогноза социально-экономического развития страны на 2002 год, на основе которых формировался бюджет Фонда, не в полной мере учитывали реальные изменения, произошедшие в законодательстве и экономике страны. В результате этого фактические расходы на выплаты пособий, размер которых находится в прямой зависимости от фонда оплаты труда, по отношению к сформированным на базе макроэкономических прогнозов Минэкономразвития России и утвержденным Законом о бюджете Фонда увеличились на 6255,4 млн. рублей.

Превышение расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности образовалось за счет роста средней заработной платы и, как следствие, возросшего размера среднедневного пособия по сравнению с расчетным - на 15,0 рубля (10,5%) по обязательному социальному страхованию и на 21,5 рубля (12,9%) по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Ежедневно в состоянии временной нетрудоспособности находились 1585,6 тыс. человек, вследствие чего расходы на оплату пособий одного дня временной нетрудоспособности составили 249,9 млн. рублей и увеличились по сравнению с 2001 годом в 1,4 раза, а с 2000 годом - почти в 2 раза.

С учетом роста более чем на 6 млн. человек (12,3%) количества работающих на выплату этого вида пособий было израсходовано 62689,1 млн. рублей, или на 4303,4 млн. рублей (7,4%) больше предусмотренного бюджетом Фонда.

В 2002 году наметилась положительная тенденция снижения продолжительности сроков временной нетрудоспособности, что наряду с введенным Законом о бюджете Фонда ограничением размера этого вида пособия суммой 11700 рублей позволило сократить расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности, по сравнению с расчетными, на 1615,3 млн. рублей.

В результате заниженных прогнозов рождаемости и роста средней заработной платы работающих при исполнении бюджета Фонда сложилось превышение расходов на выплату пособий по беременности и родам и единовременных пособий при рождении ребенка. Количество выплат при рождении ребенка превысило расчетное более чем на 195 тысяч (17,5%), а средний размер дневного пособия по беременности и родам увеличился на 8,6 рубля. Превышение утвержденных расходов на выплаты этих видов пособий составило 2230,7 млн. рублей (17,5%).

На санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также участников Великой Отечественной войны израсходовано 6819,5 млн. рублей (99,5%). Полностью или частично оплачено 944,1 тыс. путевок в санатории, санатории-профилактории и пансионаты, в том числе участникам Великой Отечественной войны - 21,8 тыс. путевок на 182,2 млн. рублей.

За счет этих же средств, в нарушение Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования и Закона о бюджете, произведены расходы на частичное содержание санаториев-профилакториев высших и средних специальных учебных заведений на сумму 346,6 млн. рублей, которые по результатам комплексной ревизии Счетной палаты Российской Федерации отнесены к нецелевому использованию средств бюджета Фонда.

В соответствии с Законом о бюджете Фонда за счет средств обязательного социального страхования произведены расходы в сумме 10957,9 млн. рублей на содержание детско-юношеских спортивных школ и оздоровление детей, что не предусматривается Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования.

В течение 2002 года за счет указанных средств было оплачено 5596,4 тыс. путевок в детские санаторные и оздоровительные лагеря на сумму 10071,1 млн. рублей (121,7%). Направление средств в сумме 1800,0 млн. рублей, превышающих объем расходов, утвержденных Законом о бюджете Фонда, произведено в соответствии со статьей 12 этого Закона.

На частичное содержание 737 детско-юношеских спортивных школ (ДЮСШ), в которых занимались около 346 тыс. детей, на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений израсходовано средств обязательного социального страхования в сумме 886,8 млн. рублей (93,3%), что почти в полтора раза (46,9%) превысило расходы на эти цели в 2001 году.

Правительством Российской Федерации, в нарушение статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона о бюджете Фонда, статей 7 и 8 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования, принято Постановление от 6 июня 2002 г. N 387 О финансировании оздоровления детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, на основании которого Фондом за счет средств обязательного социального страхования оплачено 118,7 тыс. путевок на сумму 292,7 млн. рублей. По результатам комплексной ревизии бюджета Фонда за 2002 год, проведенной Счетной палатой Российской Федерации, эта сумма отнесена к нецелевому использованию средств бюджета Фонда.

Финансирование расходов на выплату пособий сверх установленных норм и санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей в соответствии с Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС исполнено за счет средств, поступивших в Фонд из федерального бюджета в сумме 715,6 млн. рублей. Фактические расходы на эти цели составили 684,9 млн. рублей (95,7%). Остаток средств федерального бюджета в Фонде составил 30,7 млн. рублей, который согласно пункту 8 Порядка финансирования расходов на эти цели направлен в бюджет Фонда 2003 года для использования по целевому назначению.

Основными причинами использования средств федерального бюджета не в полном объеме являются: введение новых норм на право получения денежной компенсации взамен путевки; сокращение перечня заболеваний, при наличии которых гарантируется первоочередное бесплатное обеспечение путевкой; сокращение расходов на оплату доли стоимости путевки сопровождающих лиц, а также несвоевременное перечисление средств федерального бюджета на счет Фонда, которые в первом квартале поступили только 26 марта 2002 года.

По обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний израсходовано: на выплату единовременных пособий - 409,3 млн. рублей (82,3%); на выплату ежемесячных пособий - 16186,4 млн. рублей (81,4%); расходы на доставку и пересылку страховых выплат - 336,2 млн. рублей (78,6%).

Неполное использование средств, предусмотренных на эти цели, произошло вследствие того, что индексация этих видов выплат, которая при расчетах бюджета Фонда предполагалась с 1 января 2002 года, фактически произведена только с 1 мая 2002 года, в одни и те же сроки с повышением минимального размера оплаты труда.

Предусмотренные Законом о бюджете Фонда расходы на капитальные вложения исполнены в полном объеме и составили 749,9 млн. рублей (100,0%). Большая часть этих средств, 430 млн. рублей, использована на дальнейшее развитие и укрепление материально-технической базы центров реабилитации пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, находящихся в ведомственном подчинении Фонда. На завершение строительства и реконструкцию административных зданий региональных отделений и строительство межрегионального учебного Центра Фонда использовано 319,9 млн. рублей.

На содержание исполнительных органов Фонда расходы произведены в пределах бюджета и составили 3516,0 млн. рублей, или 2,7% к общим расходам бюджета Фонда. В структуре этого вида расходов значительные средства социального страхования направляются на оплату арендованных площадей для размещения региональных органов Фонда и их филиалов. В 2002 году обеспеченность служебными помещениями исполнительных органов Фонда составила 47,3 процента. Поручение Правительства Российской Федерации от 16 июля 1998 г. N 28 Минимуществу России по вопросу выделения Фонду недостающих служебных помещений не выполняется. За этот период Фонду передано только 4332 квадратных метра. В связи с чем Фонд вынужден арендовать недостающие площади у негосударственных организаций, на что ежегодно расходуются средства социального страхования в пределах 200 - 230 млн. рублей.

Наряду с этим Фонд за счет средств обязательного социального страхования осуществляет строительство служебных помещений, на что с 1998 года израсходовано около 630 млн. рублей, и введено в эксплуатацию более 140 объектов общей площадью 32,1 тысячи квадратных метров.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обязательного социального страхования производилось Фондом путем организации и проведения конкурсов, в основном с применением способа запроса котировок, без учета сложившегося рынка товаров и услуг, а также общей стоимости контрактов, то есть с нарушением требований пункта 29 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305.

Наиболее часто эти нарушения допускались при размещении заказов на освоение капитальных вложений, проведении ремонтных и строительных работ, приобретении различных видов оборудования, проведении мероприятий по международной деятельности, выполнении научно-исследовательских работ.

Как следует из законопроекта, а также контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в целом, Законом о бюджете Фонда были созданы необходимые правовые условия для обеспечения деятельности органов государственной власти, Фонда и других субъектов обязательного социального страхования по исполнению доходов, финансированию всех предусмотренных Законом о бюджете Фонда направлений расходов и исполнению государственных обязательств по социальной защите работающих граждан.

Наряду с этим возможность исполнения предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации обязательств в системе социального страхования за счет средств бюджета Фонда становится все более напряженной. По сравнению с 2001 годом темпы роста расходов почти в два раза превышали темпы роста доходов (соответственно 34,1% и 19,1%), задолженность Фонда перед налогоплательщиками и страхователями за этот же период возросла более чем в 1,6 раза и на конец 2002 года составила 12126,1 млн. рублей.

Учитывая, что источники поступлений средств в доходы бюджета Фонда останутся неизменными, необходимо при формировании ежегодной правовой базы направления средств социального страхования исключить все виды расходов, не связанных с государственным социальным страхованием и обязательным социальным страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которые производились Фондом в процессе исполнения Закона о бюджете Фонда в 2002 году и предшествующие ему годы.

В ходе исполнения Закона о бюджете Фонда вследствие нарушения налогового и бюджетного законодательства допущены потери доходов бюджета Фонда в сумме 196,0 млн. рублей.

Нецелевое использование средств бюджета Фонда составило 639,3 млн. рублей.

 

Анализ исполнения текстовых статей Закона о бюджете Фонда

 

В Федеральном законе от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год содержится 21 текстовая статья, кроме того, статьей 9 продлено на 2002 год действие статей 8, 9, 13 и 15 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 7-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год.

В процессе исполнения бюджета Фонд и его исполнительные органы в полном объеме исполнили положения 14 текстовых статей Закона о бюджете Фонда (1, 3, 5, 6, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 и 22).

Положения четырех текстовых статей (8, 10, 12 и 13), а также 8, 9, 13 и 15 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 7-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год применялись Фондом для обеспечения взаимодействия со страхователями, банками и иными организациями - субъектами обязательного социального страхования в процессе исполнения бюджета.

Руководствуясь положениями статьи 7, Фонд своим письмом от 25 сентября 2002 г. N 02-18/06-6821 направил региональным отделениям согласованные с Банком России разъяснения и форму Сообщение банка исполнительному органу Фонда социального страхования Российской Федерации об открытии (закрытии) банковского счета. За неисполнение банками обязанностей, установленных настоящей статьей, а также несвоевременное исполнение поручений страхователя или инкассового поручения исполнительного органа Фонда о перечислении страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, пеней и штрафов на счета исполнительных органов меры ответственности, установленные статьей 7, Фондом не применялись.

Положения двух текстовых статей - 14 и 23 - находились за пределами полномочий Фонда.

Статьей 14 Закона о бюджете Фонда Правительству Российской Федерации поручалось в трехмесячный срок разработать порядок формирования, размещения и расходования резерва средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Фактически указанный порядок утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 654, то есть более чем через шесть месяцев.

Анализ исполнения текстовых статей Федерального закона от 11 февраля 2002 г. N 17 О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год приведен в таблице N 6  ;* ;.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

Анализ выполнения предписаний и представлений Счетной палаты Российской Федерации, направленных в Фонд по результатам предыдущих контрольных мероприятий

 

В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации по результатам комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда за 2001 год Председателю Фонда Косареву Ю.А. направлены предписание и представление Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с Приказом Председателя Фонда от 28 августа 2002 г. N 161 разработан план мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных Счетной палатой Российской Федерации в ходе ревизии Фонда. Председатель Фонда Косарев Ю.А. трижды направлял в Счетную палату Российской Федерации отчеты о проделанной работе по выполнению требований, изложенных в предписании и представлении.

Анализ представленных отчетов показал:

1. Предписание о необходимости приведения в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации организации хранения денежных средств обязательного социального страхования не выполнено. Фонд представил Правительству Российской Федерации все необходимые документы, однако решение об определении перечня банков, в которых могут храниться денежные средства обязательного социального страхования, не принято.

2. В представлении изложены требования по устранению восьми нарушений действующего законодательства Российской Федерации и недостатков в организации исполнения Бюджета Фонда. По пяти из них Фондом проведена необходимая работа, в результате которой достигнуты конкретные практические результаты, позволяющие считать требования выполненными.

Вместе с тем остались невыполненными требования представления о разработке совместно с МНС России Порядка информационного взаимодействия между налоговыми органами и исполнительными органами Фонда. Не приведена в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации деятельность Фонда по обеспечению вложений денежных средств обязательного социального страхования в банковские вклады и ценные бумаги. Фондом не рассмотрены результаты проведенных Счетной палатой Российской Федерации проверок исполнения основных показателей Бюджета Фонда Белгородским, Пермским региональными отделениями и региональным отделением по Республике Карелия за 2001 год.

 

Выводы

 

1. Проект Федерального закона Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2002 год отражает деятельность органов государственного управления Российской Федерации, Фонда и других субъектов обязательного социального страхования по исполнению Закона о бюджете Фонда и управлению средствами государственного социального страхования.

Структура представленного законопроекта в части перечня источников формирования доходов и направлений расходования средств Фонда в целом соответствует Федеральному закону от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год и в основном подтверждается результатами комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда за 2002 год, проведенной Счетной палатой Российской Федерации.

2. Действующее законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в основном позволяли решать задачи обязательного социального страхования и управления средствами на их осуществление. Однако процесс формирования законодательной базы, регулирующей отношения в системе обязательного социального страхования, не завершен. Противоречия, имеющиеся в отдельных законодательных актах, регулирующих деятельность Фонда, создают условия, при которых Фонд вынужден исполнять несвойственные для него функции, направлять средства на финансирование мероприятий, не входящих в систему страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию.

3. Формирование доходов и направление расходов бюджета Фонда в 2002 году производилось в соответствии с действующим законодательством, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Федеральным законом от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год. Доходы бюджета Фонда исполнены с превышением на 13432,9 млн. рублей, что позволило произвести расходы, предусмотренные Законом о бюджете, с превышением на 1828,2 млн. рублей и сформировать остаток бюджетных средств на начало 2003 года в объеме 14927,2 млн. рублей.

Наряду с этим возможность исполнения предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации обязательств в системе социального страхования за счет средств бюджета Фонда становится все более напряженной. Темпы роста расходов почти в два раза превышали темпы роста доходов. Высоки фактический размер и темпы роста задолженности Фонда перед страхователями.

В процессе исполнения бюджета Фонда допускалось использование средств обязательного социального страхования на финансирование мероприятий, не относящихся к видам страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию. Установлены случаи нецелевого использования средств. Не урегулировано в соответствии с действующим законодательством банковское обслуживание Фонда. Вложение средств обязательного социального страхования осуществляется без государственных гарантий сохранности и обеспечения доходности.

Уровень администрирования основных источников поступления денежных средств в бюджет Фонда как за счет единого социального налога (взноса), так и страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и Фонда не обеспечивает исполнение в полном объеме положений Закона о бюджете Фонда, в результате этого в доходы Фонда не поступают значительные суммы платежей страхователей, растет задолженность.

4. Положения и требования всех текстовых статей Закона о бюджете Фонда исполнены или применялись в процессе исполнения бюджета Фонда и обеспечили более широкое правовое поле для формирования доходов бюджета и направления расходования средств на цели обязательного социального страхования.

5. Фондом не исполнены предписание и отдельные положения представления Счетной палаты Российской Федерации по итогам комплексной ревизии бюджета Фонда за 2001 год.

 

Предложения

 

Направить Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову представление:

1. Внести в статью 1 проекта Федерального закона Об исполнении бюджета Фонда социального страхования за 2002 год изменение с учетом поступивших в течение года и не зачисленных в доходы бюджета Фонда Капитализированных платежей по ликвидированным и находящимся в стадии ликвидации юридическим лицам в сумме 743,8 млн. рублей.

2. Возместить Фонду социального страхования Российской Федерации средства обязательного социального страхования в сумме 292,7 млн. рублей, направленные им на финансирование расходов согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 6 июня 2002 г. N 387 О финансировании оздоровления детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, принятому в нарушение статьи 147 Бюджетного кодекса, Закона о бюджете Фонда, статей 7 и 8 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования.

3. Принять меры, исключающие возможность принятия решений Правительства Российской Федерации и поручений заместителей Председателя Правительства Российской Федерации о направлении средств обязательного социального страхования на финансирование мероприятий, не относящихся, согласно действующему законодательству, к видам страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию.

4. Устранить имеющиеся противоречия в нормативной правовой базе, регулирующей функционирование системы обязательного социального страхования.

5. Принять меры по обеспечению информационного взаимодействия Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и Фонда, необходимого для исчисления и уплаты единого социального налога (взноса), а также осуществления обязательного социального страхования.

Направить Председателю Фонда социального страхования Российской Федерации Ю.А. Косареву представление:

1. Завершить процесс формирования организационно-правовой основы образования и функционирования региональных отделений Фонда в системе государственного социального страхования.

2. Прекратить проведение зачетов средств собственной задолженности перед страхователями, сложившейся в результате превышения произведенных страхователями расходов по государственному социальному страхованию над суммой начисленного ими единого социального налога в счет уплаты задолженности страхователей по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

3. Производить размещение заказов на выполнение работ и оказание услуг в строгом соответствии с требованиями Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305. Организовать должный контроль за соблюдением договорных обязательств исполнителями заказа.

4. Не допускать использование средств обязательного социального страхования на частичное содержание санаториев-профилакториев высших и средних специальных учебных заведений, не предусмотренное действующим законодательством.

5. Рассмотреть результаты комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Фонда за 2002 год, а также тематических проверок регионального отделения по Республике Татарстан, Вологодского и Краснодарского региональных отделений и принять меры по устранению выявленных недостатков и нарушений.

6. Обратить внимание, что в случае неисполнения Фондом предписания Счетной палаты Российской Федерации от 15 октября 2002 г. N 01-1242/14-2 до 31 декабря 2003 года будут приняты меры, предусмотренные статьей 24 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ О Счетной палате Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты

Российской Федерации

Г.Н.БАТАНОВ