Письмо Счетной палаты РФ от 09.09.2003 N 01-1159/15-10

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 9 сентября 2003 г. N 01-1159/15-10

 

Счетная палата Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом О Счетной палате Российской Федерации подготовила и направляет заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 сентября 2003 года (протокол N 28 (353)).

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год по закрытой части проекта федерального бюджета на 2004 год направляется отдельным письмом.

 

Председатель

С.В.СТЕПАШИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2004 ГОД

 

1. Общие положения

 

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год (далее - заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом О Счетной палате Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике на 2004 год (далее - Бюджетное послание).

Счетной палатой в заключении использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год (далее - законопроект) и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2004 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 сентября 2003 года (протокол N 28 (353)).

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем План развития государственного и муниципального секторов экономики на 2004 год не содержит показателей и информации, установленных статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ и программ развития регионов не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2004 год представлена без необходимых расчетов и обоснований.

Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом не представлен доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, как это предусмотрено статьей 19 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ О соглашениях о разделе продукции.

В представленном законопроекте учтены отдельные предложения, сформулированные в соответствующих заключениях, предписаниях, представлениях и информационных письмах Счетной палаты, направленные на повышение качества бюджетного планирования, увеличение неналоговых доходов, в том числе за счет поступлений от повышения эффективности управления государственными активами, включение в доходную часть федерального бюджета доходов от предпринимательской деятельности, обеспечение формирования расходов федерального бюджета с учетом прогноза тарифов (цен) на товары (услуги) естественных монополий. В законопроекте также нашел отражение ряд предложений Счетной палаты по оптимизации бюджетных расходов, в том числе в части совершенствования структуры расходов на техническое оснащение Вооруженных Сил, изменения сроков заключения контрактов с курсантами военных образовательных учреждений, выделения целевых средств на создание фонда служебного жилья и другие.

 

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических

показателей для формирования проекта

федерального бюджета

 

2.1. Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета текущего финансового года и формирования прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год, сложившиеся в первом полугодии 2003 года, характеризуются положительной динамикой развития экономики.

Принципиальной особенностью первого полугодия 2003 года является беспрецедентно благоприятная конъюнктура мировых рынков энергосырьевых ресурсов. Так, цены на нефть марки URALS в среднем за шесть месяцев 2003 года достигли 26,8 доллара США за баррель и значительно превысили уровень, прогнозируемый при формировании федерального бюджета на 2003 год (21,5 доллара США за баррель), а также уровень прошлого года (23,7 доллара США за баррель). За первое полугодие 2003 года существенно выросли цены на газ (на 27,8% по сравнению с уровнем 2002 года), на никель (на 22,1%) и на медь (на 7,6%). Внешнеторговый оборот России за первое полугодие увеличился на 27,3% и составил 95,2 млрд. долларов США. Сложившаяся внешнеэкономическая ситуация обусловила значительный профицит платежного баланса, что вызвало рост золотовалютных резервов Банка России (на 14,9 млрд. долларов США), которые на 1 сентября 2003 года составили 62,7 млрд. долларов США.

По итогам первого полугодия 2003 года темп роста ВВП, по оценке Правительства Российской Федерации, составил 107,2%, в то время как в первом полугодии прошлого года он был на уровне 103,6%. Инфляция за восемь месяцев 2003 года составила 108,3%, что на 1,6 процентного пункта ниже показателя соответствующего периода прошлого года. Исходя из результатов первого полугодия 2003 года темпы роста ВВП в 2003 году оцениваются в 105,9%, что на 1,6 процентного пункта выше показателя 2002 года.

По сравнению с исходными макроэкономическими показателями, использованными при разработке Федерального закона О федеральном бюджете на 2003 год, оценка темпов экономического роста в 2003 году на уровне 105,9% выше темпов роста, прогнозируемых при утверждении федерального бюджета на 2003 год (104,4%), на 1,5 процентного пункта, индекс-дефлятор ВВП составит 115,2% (114,1%), что выше прогнозируемого показателя на 1,1 процентного пункта, рост инфляции оценивается на уровне запланированного параметра 112%. Ожидаемый объем ВВП в 2003 году оценивается в объеме 13 250,0 млрд. рублей, что выше объема ВВП, утвержденного Федеральным законом О федеральном бюджете на 2003 год (13 050,0 млрд. рублей), на 200,0 млрд. рублей.

2.2. Анализ динамики элементов использования ВВП в первом полугодии 2003 года показывает, что одним из основных факторов экономического роста является увеличение экспорта, который по сравнению с аналогичным периодом 2002 года, по оценке за первое полугодие 2003 года, увеличился на 29,8% и составил 62,0 млрд. долларов США. Важнейшей характеристикой экономического развития в 2003 году является сохранение ведущей роли внутреннего спроса. Он определяется темпом роста реальных располагаемых денежных доходов населения, составившим за январь - июнь 2003 года 115,1% (110,1% в январе - июне 2002 года), а также темпом роста инвестиций в основной капитал, который составил за шесть месяцев 2003 года 111,9% при 102,5% в аналогичном периоде 2002 года.

Структура прироста промышленного производства в первом полугодии 2003 года характеризуется тем, что центр промышленного роста сохраняется в экспортно-сырьевых отраслях, наблюдается также подъем в конкурентоспособной пищевой промышленности и производстве бытовой техники, опирающихся на расширение потребительского спроса, а также в секторах, обслуживающих растущий инвестиционный спрос (промышленность строительных материалов, некоторые отрасли инвестиционного машиностроения).

Анализ ВВП со стороны производства и использования показывает, что сложившаяся в первом полугодии 2003 года структура экономического роста характерна для экспортно-сырьевой модели развития, на особенности которой обращалось внимание в заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2003 год. Это позволяет сделать вывод о том, что динамика экономического развития в 2003 году по-прежнему в значительной мере будет определяться колебаниями внешнеэкономической конъюнктуры на товары традиционного российского экспорта, в первую очередь мировыми ценами на нефть.

2.2.1. При сложившейся за первое полугодие 2003 года средней мировой цене на нефть марки URALS 26,8 доллара США за баррель исходя из согласованной в настоящее время политики стран - экспортеров нефти до конца текущего года среднегодовая оценка мировых цен на нефть марки URALS за 2003 год прогнозируется на уровне 26,0 доллара США за баррель.

2.2.2. Прогнозируемая на 2003 год динамика реального объема элементов использованного ВВП предусматривает снижение темпов роста импорта товаров и услуг со 119,1% в 2002 году до 111% по оценке 2003 года, а также подъем внутреннего спроса на отечественную продукцию с 99,3% в 2002 году до 105,7% по оценке 2003 года при росте валового накопления со 101,7% в 2002 году до 109,9% по оценке 2003 года.

В этих условиях при прогнозируемом сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры до конца текущего года представляется недостаточно обоснованным прогнозируемое резкое снижение темпов роста ВВП с достигнутых за первое полугодие 107,2% до 105,9% за год в целом.

2.2.3. Анализ расчетов элементов использования ВВП, проведенный на основе предварительных итогов социально-экономического развития Российской Федерации за январь - июнь 2003 года, представленных одновременно с законопроектом, и материалов, представленных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в ходе проверки Счетной палаты, показывает несогласованность темпов роста экспорта товаров и услуг и темпов роста импорта товаров и услуг с темпами роста чистого экспорта товаров и услуг.

При прогнозируемых темпах роста экспорта товаров и услуг и импорта товаров и услуг соответственно 107% и 111% индекс изменения чистого экспорта товаров и услуг, по расчетам Счетной палаты, составит 98,1%, а не 98,8%, как предусмотрено в предварительных итогах за первое полугодие 2003 года. При этом необходимо отметить, что прогнозируемые темпы роста экспорта товаров и услуг (107%) исходят из сохранения ценовой динамики экспорта на второе полугодие текущего года при снижении темпов роста его физического объема до 103,2% во втором полугодии 2003 года по отношению к аналогичному периоду 2002 года.

Исходя из расчета индекса изменения чистого экспорта 98,1% и уточнения темпов роста по агрегированным показателям элементов использования ВВП в части расходов на конечное потребление (на 0,2 процентного пункта) в сторону снижения и валового накопления (на 0,1 процентного пункта) в сторону повышения темп роста использованного ВВП в 2003 году может составить 106,1%.

Если за основу расчета ВВП методом конечного использования принять индексы изменения чистого экспорта - 98,8%, расходов на конечное потребление - 106,4%, валового накопления - 109,9%, как это предусмотрено в предварительных итогах социально-экономического развития страны за первое полугодие 2003 года, то темп роста использованного ВВП в 2003 году может составить 106,3%.

Анализ динамики и структуры произведенного ВВП за 2003 год показывает, что несколько занижена предлагаемая оценка ожидаемых годовых темпов роста таких базовых отраслей промышленности, как электроэнергетика и топливная промышленность. Сложившаяся динамика развития электроэнергетики и топливной промышленности с 1999 по 2002 годы свидетельствует о том, что темпы роста указанных отраслей за год, как правило, превышают либо равны темпам роста, сложившимся за первое полугодие. В январе - июле 2003 года индексы производства продукции в указанных отраслях составили соответственно 105,1% и 109,9%, в то время как в целом за год они прогнозируются на уровне соответственно 104,4% и 107,9%.

Несколько занижена в 2003 году оценка индекса физического объема чистых налогов на продукты на уровне 105,8%. Он не корреспондируется с индексом физического объема валовой добавленной стоимости по отраслям, производящим товары (105,9%) и рыночные услуги (106,7%), предприятия и организации которых являются главными плательщиками налогов на продукты.

Исходя из расчета уточненного влияния указанных отраслей на динамику ВВП, а также учитывая недооценку вклада чистых налогов на продукты, темп роста ВВП, рассчитанного производственным методом, может составить в 2003 году 106,1% (против 105,9% согласно предложенной оценке), что согласуется с результатами проведенного Счетной палатой анализа расчета использованного ВВП в 2003 году.

2.2.4. По оценке, представленной в прогнозе социально-экономического развития, индекс потребительских цен в 2003 году должен составить 112% (декабрь к декабрю). За восемь месяцев 2003 года индекс потребительских цен составил 108,3%. В условиях проводимой в текущем году денежно-кредитной и бюджетной политики ежемесячный индекс потребительских цен последовательно снижался со 102,4% в январе до 100,7% в июле 2003 года и за август составил 99,6%. Сложившаяся тенденция показывает, что в условиях значительного прироста золотовалютных резервов Российской Федерации за январь - август 2003 года (14,9 млрд. долларов США) с учетом временного лага влияния данного фактора Банк России для ограничения инфляции на уровне целевого параметра (112%) должен продолжить активные операции денежно-кредитной политики по стерилизации денежной массы.

Индекс-дефлятор ВВП в 2003 году в значительной мере будет зависеть от динамики цен на товары традиционного российского экспорта и физических объемов экспорта и импорта, а также роста цен на продукцию сельского хозяйства, и его величина может отклоняться от прогнозной оценки (115,2%) как в сторону повышения, так и в сторону снижения.

2.3. Стратегической целью социально-экономической политики, определенной в Послании Президента Российской Федерации в 2004 году, должен являться переход страны на качественно новую ступень развития, обеспечивающую усиление роли и влияния России в мировом сообществе до уровня ведущих мировых держав. В этой связи в Послании Президента Российской Федерации поставлены задачи по удвоению объема ВВП к 2010 году и преодолению бедности.

Масштаб поставленных в Послании Президента Российской Федерации задач не позволяет в 2004 году ограничиться инерционным сценарием социально-экономического развития и требует ускорения динамики экономического развития на качественно новом уровне за счет преодоления ограничений сложившейся в последние годы экспортно-сырьевой модели развития и значительного повышения роли внутренних факторов экономического роста, связанных с усилением конкурентоспособности российской экономики и повышением уровня жизни населения.

2.3.1. Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан на основе оптимистического сценария социально-экономического развития. Прогнозируемые внешние условия, на которых построены расчеты, исходят из повышения темпов роста мировой экономики до уровня 103,5 - 103,7% (до 103% по оценке 2003 года) и снижения мировых цен на нефть марки URALS до 22,0 доллара США за баррель (26,0 доллара США за баррель по оценке 2003 года), а также годовых выплат по внешнему долгу до 16,1 млрд. долларов США (17,32 млрд. долларов США по оценке 2003 года).

В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год выделены внутренние условия, формируемые под влиянием экономической политики Правительства Российской Федерации и Банка России, к которым отнесены инфляция на уровне 108 - 110% (112% по оценке 2003 года), среднегодовой курс рубля - 31,3 рубля за доллар США (30,9 рубля за доллар США), рост тарифов (цен) на продукцию и услуги естественных монополий. К данной группе условий отнесены также ставки налогов и экспортных пошлин, импортные тарифы и другие факторы, влияющие на мобильность финансовых ресурсов.

В этих условиях согласно оптимистическому сценарию социально-экономического развития ожидаемый объем ВВП в 2004 году прогнозируется на уровне 15 300,0 млрд. рублей при темпе роста ВВП 105,2% и индексе-дефляторе ВВП 109,8%.

2.3.2. Анализ показывает, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год, взятый за основу при расчете проекта федерального бюджета на 2004 год, носит инерционный характер и не в полной мере отражает требования Послания Президента Российской Федерации.

В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год, как и в предыдущие годы, ставится задача по реализации реформ социально-экономического развития.

Однако решение основных проблем по усилению конкурентоспособности российской экономики и повышению экономического роста, связанных с недостаточной развитостью производственной инфраструктуры в большинстве регионов России, степенью изношенности производственного аппарата, высокой капиталоемкостью и ресурсоемкостью российского производства, а также значительной социальной дифференциацией, отнесено в прогнозе социально-экономического развития на 2004 год к группе условий, влияние на которые со стороны Правительства Российской Федерации в среднесрочной перспективе существенно ограничено.

2.3.3. В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год, несмотря на сложившуюся в 2003 году тенденцию интенсивного экономического подъема, предусматривается значительное замедление темпов роста экономики, что отражается в динамике основных макроэкономических показателей. Так, в 2004 году темпы роста ВВП снижаются со 105,9% по оценке за 2003 год до 105,2%, темпы роста промышленной продукции - со 105,9% до 104,7%, темп роста инвестиций - со 109,3% до 108%, экспорт стабилизируется на уровне 125,0 млрд. долларов США, что соответствует его оценке за 2003 год, и значительно, с 71,0 млрд. долларов США в 2003 году до 78,4 млрд. долларов США, растет импорт.

Не позволяют решить задачу удвоения объема ВВП к 2010 году и предусматриваемые в прогнозе социально-экономического развития и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу темпы роста ВВП в 2003 - 2005 годах на уровне 105 - 106%. В соответствии с указанными параметрами для увеличения объема ВВП в два раза к 2010 году темпы роста экономики начиная с 2007 года должны составлять не менее 100% в среднем за год, что представляется малореальным.

2.3.4. Не отвечает требованиям Послания Президента Российской Федерации предусмотренный в прогнозе социально-экономического развития на 2004 - 2006 годы опережающий инфляцию рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий в части тарифов на услуги электроэнергетики и цен на газ, что может в значительной мере нейтрализовать усилия по снижению налоговой нагрузки в 2004 году, затормозить рост инвестиций, а также обусловить резкое удорожание стоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства. При этом единовременное повышение указанных тарифов с 1 января 2004 года дополнительно стимулирует инфляционные процессы в экономике. Было бы целесообразно осуществлять изменение уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий в течение 2004 года поэтапно с учетом текущего роста инфляции.

2.3.5. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год и до 2006 года недостаточно учитывает положительные тенденции в развитии экономики, наметившиеся в первом полугодии 2003 года, не содержит принципиально новых подходов, обеспечивающих повышение количественных и качественных характеристик экономического развития страны, не предусматривает программно-целевых подходов в прогнозировании, направленных на реализацию стратегических целей и задач социально-экономического развития.

2.4. Анализ прогнозируемой структуры использования ВВП в 2004 году позволяет сделать вывод об усилении влияния на рост ВВП внутреннего спроса и увеличении его доли в структуре использования ВВП на 3 процентных пункта с 89,9% в 2003 году до 92,9%. В 2004 году по сравнению с 2003 годом предусмотрены опережающие по сравнению с ростом ВВП темпы роста расходов на конечное потребление (106,4%), при этом их доля в ВВП увеличивается с 68,6% в 2003 году до 70,8% в 2004 году. Прогнозируемые темпы роста валового накопления (108%) опережают темпы роста всех элементов используемого ВВП, а доля валового накопления возрастает с 21,3% в 2003 году до 22,1% в 2004 году. Однако структура внутреннего спроса практически не изменяется, что связано с более высоким индексом-дефлятором расходов на конечное потребление (112,4%) по сравнению с индексом-дефлятором валового накопления (111,2%). Вместе с тем стимулирующее влияние внутреннего спроса на темпы роста ВВП в 2004 году может быть в значительной степени нейтрализовано в связи с переориентацией внутреннего спроса с отечественной на импортную продукцию. В прогнозе социально-экономического развития на 2004 год меры, способствующие удовлетворению растущего потребительского спроса населения за счет товаров отечественного производства, не предусмотрены.

2.4.1. По результатам проведенного анализа в связи с уточнением средней расчетной ставки по налогу на добавленную стоимость (15,24%) в расчетах проекта федерального бюджета на 2004 год возможно увеличение расчетной суммы поступлений по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, в 2004 году не менее чем на 44,0 млрд. рублей. В этой связи величина номинального объема ВВП в 2004 году может быть также увеличена на 44,0 млрд. рублей, так как указанный налог является одной из составляющих, учитываемых при расчете произведенного ВВП (расчет уточненной суммы поступлений по налогу на добавленную стоимость приводится в разделе 4 настоящего заключения).

2.4.2. Прогнозируемое на 2004 год снижение уровня инфляции до 108 - 110% (декабрь к декабрю) в значительной мере будет зависеть от возможности снижения темпа роста денежного предложения до 25,5% (34,2% в текущем году) и сохранения тенденции к уменьшению вклада немонетарных факторов. Для удержания инфляции в 2004 году на предусматриваемом уровне необходимо также обеспечить снижение темпов роста цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги и цен на сельскохозяйственную продукцию по сравнению 2003 годом. Выполнение указанных условий для достижения предусмотренного в 2004 году уровня инфляции представляется достаточно сложным.

2.5. Учитывая возможность увеличения ожидаемой оценки базового ВВП исходя из уточнения темпов экономического роста в 2003 году, а также корректировки расчетов прогнозируемого в 2004 году ВВП в соответствии с замечаниями, представленными в настоящем заключении, объем ВВП при прогнозируемом на 2004 год уровне мировых цен на нефть может быть выше прогнозируемого уровня.

В целом достижение прогнозируемых на 2004 год темпа роста и объема ВВП, а также целевых параметров инфляции в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и эффективности реализации мер экономической политики, направленных на поддержание динамики роста экономики.

Вместе с тем предусматриваемое в прогнозе социально-экономического развития на 2004 год и до 2006 года дальнейшее инерционное развитие экономики на основе сложившейся модели экономического роста обуславливает недостаточную устойчивость динамики развития российской экономики.

Учитывая, что сырье является одним из конкурентных преимуществ России, следует иметь в виду, что в условиях экспортно-сырьевой специализации российской экономики при стабилизации спроса на мировых рынках ключевым фактором ускорения экономического роста является расширение внутреннего спроса. Однако по мере укрепления рубля и повышения уровня доходов населения в силу слабой конкурентоспособности по качеству продукция отечественных товаропроизводителей может вытесняться с внутреннего рынка за счет ускоренного роста конкурирующего импорта.

В этих условиях задача повышения конкурентоспособности российской экономики означает для России не только борьбу за место на мировых рынках, но в большей степени - необходимость усиления позиций отечественной продукции на внутреннем рынке за счет повышения ее качества, эффективности производства и роста импортозамещения. Проигрыш в данной конкурентной борьбе означает потерю для страны потенциала устойчивого развития, что не позволит обеспечить реализацию задачи по снижению зависимости экономики страны и бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.

Очевидной является необходимость активной государственной экономической политики по наращиванию конкурентоспособности в конкретных отраслях, определяемых с учетом имеющегося потенциала как для внутреннего, так и для внешнего рынков, а также этапов включения России в систему международного разделения труда.

2.6. В свете изложенного решение проблемы повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует принципиально новых программно-целевых подходов, обеспечивающих реализацию стратегических целей и задач, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации. На этой основе должно быть существенно улучшено качество всей системы прогнозирования социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Нормативно-методическая база, используемая при прогнозировании, в недостаточной степени учитывает необходимость обеспечения реализации целевых ориентиров, устанавливаемых Посланиями Президента Российской Федерации, что приводит к инерционным прогнозам основных макроэкономических параметров и исключает программно-целевые подходы в прогнозировании. Инерционность прогнозирования и отсутствие программно-целевых подходов являются следствием несовершенства действующей законодательной базы, в которой не определено понятие прогноза и не предусмотрено использование целевого подхода в прогнозировании.

Необходимо принципиальное изменение действующего законодательства и нормативно-методической базы прогнозирования, качественное улучшение экономико-статистических методов прогнозирования основных макроэкономических показателей для обеспечения перехода от инерционных технологий формирования прогноза к программно-целевым методам прогнозирования в целях реализации стратегических задач и требований, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации.

 

3. Общая характеристика проекта Федерального закона

О федеральном бюджете на 2004 год

 

3.1. Структурные особенности и основные характеристики проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год

3.1.1. Характерной особенностью законопроекта является достижение бюджетной сбалансированности в условиях изменения налогового законодательства, направленного на снижение налоговой нагрузки на экономику, ограничения роста непроцентных расходов, продолжения реализации реформы межбюджетных отношений в рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, необходимости оптимизации и существенного повышения эффективности бюджетных расходов, внедрения современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов.

3.1.2. Проект федерального бюджета на 2004 год рассчитан исходя из оптимистического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2004 году, в соответствии с которым объем ВВП должен составить 15 300,0 млрд. рублей, темпы его роста - 105,2% к уровню 2003 года, целевой уровень инфляции - 108 - 110%, среднегодовой курс рубля к доллару США - 31,3 рубля за доллар США.

В соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации подходами доходы проекта федерального бюджета на 2004 год сформированы в сумме 2 742,9 млрд. рублей исходя из мировой цены на нефть марки URALS 22,0 доллара США за баррель, расходы проекта федерального бюджета на 2004 год рассчитаны в объеме 2 659,4 млрд. рублей на основе мировой цены на нефть марки URALS 20,0 доллара США за баррель и профицит проекта федерального бюджета определен в объеме 83,4 млрд. рублей.

3.1.3. Доходы проекта федерального бюджета на 2004 год предусмотрены в объеме 2 742,9 млрд. рублей и составляют 17,9% к ВВП.

В структуре доходов проекта федерального бюджета на 2004 год налоговые доходы занимают 75,5%, что ниже утвержденного уровня 2003 года (78,3%), неналоговые доходы - 8% (6%), доходы целевых бюджетных фондов - 0,5% (0,6%) и доходы от поступлений по единому социальному налогу - 16% (15,1%) (приложение N 5)  ;* ;.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

Доходы проекта федерального бюджета на 2004 год без учета перечислений по единому социальному налогу (далее - ЕСН) предусматриваются в объеме 2 304,6 млрд. рублей, доходы от поступлений по единому социальному налогу - 438,2 млрд. рублей. Существенной особенностью законопроекта является бюджетная политика в области доходов, направленная на сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему. Так, если ежегодный прирост доходов федерального бюджета (без учета ЕСН) в реальном выражении за 2001 - 2003 годы составлял в среднем 5,8%, то в 2004 году - только 2,3%. При этом доля доходов федерального бюджета (без учета ЕСН) к ВВП сокращается с 15,7% в 2003 году до 15,1% в 2004 году.

Снижение роста проектируемых доходов федерального бюджета в 2004 году в значительной мере обуславливается проведением налоговой реформы, обеспечивающей в 2004 году снижение налоговой нагрузки на экономику на 1% ВВП, что по оценке, представленной в материалах к законопроекту, может позволить увеличить темпы роста ВВП на 0,3 процентного пункта. Важной причиной проектируемого снижения роста доходов федерального бюджета в 2004 году является также прогнозируемое падение мировых цен на нефть с 26,0 доллара США за баррель в 2003 году до 22,0 доллара США за баррель в 2004 году.

3.1.3.1. Налоговые доходы проекта федерального бюджета на 2004 год предусматриваются в объеме 2 071,4 млрд. рублей, что в реальном выражении составляет 99,7% от их утвержденного объема на 2003 год и 92,6% по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2003 году, при этом доля налоговых доходов в ВВП снижается с 14,5% в 2003 году до 13,5% в 2004 году.

При расчете налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2004 год учтены принятые изменения налогового законодательства в части снижения основной ставки НДС (с 20% до 18%), снижения ставок вывозных таможенных пошлин на товары (за исключением нефти, нефтепродуктов и газа), увеличения базовой ставки НДПИ на нефть (с 340,0 рубля за тонну до 347,0 рубля за тонну), а также увеличение ставки вывозной пошлины на природный газ (с 5% до 30% при отмене акциза на газ).

Вместе с тем при формировании налоговых доходов проекта федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год в расчеты включены изменения, произведенные на основе непринятых и не вступивших в законную силу изменений Налогового кодекса Российской Федерации в части налога на имущество организаций, водного налога, сбора за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами, а также специального налогового режима в виде единого сельскохозяйственного налога. Это вносит неопределенность в оценку обоснованности расчетов налоговых доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год.

В структуре налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2004 год наибольший удельный вес занимает налог на добавленную стоимость (47,7%), налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции составляют 25,7% и налог на прибыль - 7,9%. В 2004 году наиболее существенное снижение доходов проекта федерального бюджета по сравнению с утвержденным в 2003 году уровнем предусматривается по налогу на прибыль (на 7,7%) в связи с предусматриваемой передачей 1-процентного пункта федеральной ставки данного доходного источника в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации. При снижении ставки по налогу на добавленную стоимость с 20% до 18% поступления по данной статье доходов проекта федерального бюджета на 2004 год увеличиваются на 4,5% по сравнению с утвержденным в 2003 году уровнем.

В 2004 году проектируется существенное увеличение поступлений в доходы федерального бюджета по налогам на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции - на 58,5% к утвержденному в 2003 году уровню. При этом рост ввозных таможенных пошлин в 2004 году предусматривается соответственно на 20,1%, а рост вывозных таможенных пошлин - на 89,6%. В связи с отменой акциза на газ и передачей акциза на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов Российской Федерации поступление акцизов по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья проектируется в федеральном бюджете на 2004 год со значительным снижением к утвержденному в 2003 году уровню - на 58,6%.

3.1.3.2. Неналоговые доходы проекта федерального бюджета в 2004 году предусмотрены в объеме 219,2 млрд. рублей, что на 50,4% выше утвержденного в 2003 году уровня и на 43,8% - их ожидаемого поступления в текущем году. Доля неналоговых доходов в объеме доходов проекта федерального бюджета увеличивается с 6% в 2003 году до 8% в 2004 году.

Рост неналоговых доходов федерального бюджета на 2004 год предусматривается за счет поступлений доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, - на 82,5 млрд. рублей к утвержденному в 2003 году уровню (на 62,9 млрд. рублей к ожидаемому в текущем году). Вместе с тем увеличение неналоговых доходов в значительной мере связано с изменением методики учета средств от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, по отдельным ведомствам и соответствующим отражением указанных средств в доходах и ведомственных расходах федерального бюджета (МВД России, Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, Минэкономразвития России и Гохрана России). Это повлияло на изменение прогнозируемого на 2004 год объема неналоговых доходов в сторону его увеличения на 18,1% от общей суммы неналоговых доходов на 2004 год.

Предусматриваемое в 2004 году увеличение неналоговых доходов проекта федерального бюджета на 23,0 млрд. рублей по сравнению с утвержденным в 2003 году объемом поступлений (на 7,1 млрд. рублей по сравнению с ожидаемым в 2003 году) за счет перечисления прибыли Банка России связано с предлагаемым в статье 21 законопроекта внесением изменений в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (статья 26) и увеличением норматива отчислений от прибыли Банка России в федеральный бюджет с 50% до 80%.

3.1.3.3. Поступления единого социального налога (ЕСН), зачисляемого в федеральный бюджет, в 2004 году предусматриваются в размере 438,2 млрд. рублей, или 2,9% от прогнозируемого объема ВВП. Доля единого социального налога в ВВП по сравнению с 2003 годом увеличивается на 0,1 процентного пункта. Темп роста ЕСН в 2004 году по сравнению с показателями, утвержденными на 2003 год, составляет 119,9% и по сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году - 119,0%.

3.1.4. Расходы проекта федерального бюджета на 2004 год в сумме 2 659,4 млрд. рублей составят 17,4% от ВВП. В структуре расходов проекта федерального бюджета на 2004 год процентные расходы занимают 10,8%, непроцентные расходы - 89,2%, непроцентные расходы (без учета ЕСН) - 72,7%, расходы в части взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов (за счет поступлений ЕСН) - 16,5%, расходы целевых бюджетных фондов - 0,5% (приложение N 6)  ;* ;.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

Расходы проекта федерального бюджета без учета ЕСН на 2004 год проектируются в объеме 2 221,2 млрд. рублей, что соответствует их снижению в реальном выражении до 99,3% (при номинальном росте 109%) к ожидаемой оценке текущего года или росту соответственно на 2,2% и на 12,2% по сравнению с утвержденными расходами федерального бюджета в 2003 году. В целом динамика расходов проекта федерального бюджета на 2004 год (без учета ЕСН) обусловлена существенным снижением их доли в ВВП с 15,2% по утвержденному федеральному бюджету в 2003 году и 15,4% по ожидаемой оценке текущего года до 14,5% в 2004 году.

Расходы проекта федерального бюджета на 2004 год в части его взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов (за счет поступлений ЕСН) предусматриваются в размере 438,2 млрд. рублей, или 2,9% от прогнозируемого объема ВВП. Доля указанных расходов проекта федерального бюджета в ВВП в 2004 году по сравнению с 2003 годом увеличивается на 0,06 процентного пункта. Темп роста расходов в части взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов в 2004 году по сравнению с утвержденным в 2003 году показателем составляет 119,8% в номинальном выражении.

3.1.4.1. Процентные расходы проекта федерального бюджета на 2004 год снижаются в реальном выражении на 5,6% по сравнению с утвержденным уровнем 2003 года и проектируются в сумме 287,6 млрд. рублей. Доля процентных расходов в структуре расходов проекта федерального бюджета без учета ЕСН в 2004 году снижается по сравнению с 2003 годом с 14% до 12,9%.

3.1.4.2. Непроцентные расходы проекта федерального бюджета (без учета ЕСН) проектируются на 2004 год в сумме 1 933,7 млрд. рублей. Важной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год является ограничение объема непроцентных расходов проекта федерального бюджета (без учета ЕСН) в реальном выражении на уровне ожидаемой их оценки за 2003 год. При этом в 2004 году предусмотрено снижение доли непроцентных расходов без учета ЕСН в ВВП до уровня 12,6% по сравнению с 13% в утвержденном бюджете 2003 года и 13,3% по ожидаемой оценке 2003 года.

Динамика непроцентных расходов проекта федерального бюджета в 2004 году отражает приоритеты бюджетной политики в отношении финансирования судебной власти - темп роста в реальном выражении 118,8% (номинальный темп роста - 130,5%), правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства - 115,5% (126,9%), национальной обороны - 108,8% (119,4%), предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 112,8% (123,8%), мобилизационной подготовки - в 2 раза (2,2 раза) и государственного управления - 105,3% (115,6%). Предусмотрено увеличение финансирования расходов федерального бюджета по разделам Здравоохранение и физическая культура - на 11,6% (22,5%), Образование - на 9,8% (20,6%), Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу - на 4,7% (14,9%).

Вместе с тем расходы проекта федерального бюджета на 2004 год по финансированию финансовой помощи регионам предусмотрены со снижением в реальном выражении на 4,8% (номинальный темп роста 104,5%) по сравнению с утвержденным в 2003 году уровнем. Снижение в реальном выражении по сравнению с уровнем 2003 года проектируется в законопроекте также по разделам расходов федерального бюджета Транспорт, связь и информатика - на 16,6%, Дорожное хозяйство - на 8,9%, Промышленность, энергетика и строительство - на 4,3%, Сельское хозяйство и рыболовство - на 6,5%.

При этом в законопроекте предусматривается сокращение в 2004 году по сравнению с уровнем 2003 года расходов федерального бюджета на финансирование государственных капитальных вложений на 5,3% в реальном выражении.

В структуре непроцентных расходов проекта федерального бюджета без учета ЕСН в 2004 году 39,7% (37,5% в 2003 году) составляют расходы на обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, включая расходы на военную реформу, финансирование социальной сферы и науки - 21,3% (21,2% в 2003 году), финансовая помощь регионам - 16,1% (17,5%) и государственная поддержка отдельных секторов и отраслей экономики - 9,5% (10,6%).

Согласно экономической структуре доля капитальных расходов в общем объеме расходов проекта федерального бюджета на 2004 год составит 8,2% (8,1% в 2003 году), доля текущих расходов в общем объеме расходов проекта федерального бюджета на 2004 год достигает 92,6% (93,1% в 2003 году), доля предоставленных бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения - минус 0,8% (минус 1,2% за 2003 год).

3.1.5. Предусматриваемые в прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год доли налоговых доходов федерального и региональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составляют соответственно 56% и 44%. Прогнозируемые доли федерального и региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004 году определены соответственно 58,4% и 41,6%. Профицит консолидированного бюджета Российской Федерации предусматривается в объеме 332,3 млрд. рублей, из них федерального бюджета - 83,4 млрд. рублей, бюджетов регионов - 248,9 млрд. рублей.

Профицит консолидированных бюджетов регионов носит условный характер и определен исходя из расчета расходов бюджетов регионов по методике Минфина России, применяемой для расчета расходов федерального бюджета и не учитывающей особенностей формирования расходной части бюджетов территорий. В 2004 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в целом могут быть исполнены с дефицитом.

3.1.6. Важной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год является то, что при погашении государственного долга в объеме 430,9 млрд. рублей рефинансирование государственного долга за счет новых государственных заимствований составляет 365,5 млрд. рублей, из которых привлечение займов на внутреннем финансовом рынке - 258,9 млрд. рублей и государственные внешние заимствования - 106,6 млрд. рублей.

3.1.7. Профицит федерального бюджета в 2004 году предусматривается в объеме 83,4 млрд. рублей, или 0,5% ВВП, что несколько выше утвержденного уровня профицита федерального бюджета на 2003 год (72,2 млрд. рублей, или 0,6% ВВП), однако значительно ниже его ожидаемого объема (158,1 млрд. рублей, или 1,2% ВВП) в текущем году.

В соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации подходами к формированию федерального бюджета на 2004 год доходы федерального бюджета рассчитаны исходя из мировой цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, расходы федерального бюджета - на основе мировой цены на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель.

В соответствии со статьей 1 законопроекта превышение доходов над расходами в сумме 83,4 млрд. рублей предусмотрено направить в 2004 году на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Проведенный Счетной палатой анализ представленных одновременно с законопроектом расчетов поступлений в федеральный бюджет налогов и сборов в 2004 году показывает, что доходная часть федерального бюджета рассчитана исходя из показателей макроэкономического прогноза на 2004 год, базирующихся на оценке среднегодовой мировой цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель.

При этом анализ расчета профицита федерального бюджета на 2004 год, представленный в материалах к проекту Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации, показывает, что профицит федерального бюджета в сумме 83,4 млрд. рублей образуется только за счет дополнительных доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть (41,9 млрд. рублей), вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты (12,6 млрд. рублей), НДПИ на нефть (28,9 млрд. рублей) без учета других дополнительных доходов, получаемых за счет превышения цены на нефть (22,0 доллара США за баррель) над базовой ценой (20,0 доллара США за баррель).

Учитывая вышеизложенное, Счетная палата отмечает, что расчет расходов федерального бюджета построен не на основе базовой цены на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель, а соответствует расчетному уровню доходов федерального бюджета при цене на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, за исключением дополнительных доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть, вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты, НДПИ на нефть в сумме 83,4 млрд. рублей, направляемых на образование профицита.

Таким образом, в случае снижения мировых цен на нефть до уровня 20,0 доллара США за баррель представленная конструкция федерального бюджета на 2004 год не будет сбалансирована по доходам и расходам.

3.1.8. Профицит федерального бюджета, являющийся инструментом проведения бюджетной политики, предусматривается в 2004 году в полном объеме направить на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации (далее - Стабилизационный фонд), который является главной и принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год.

Предлагаемый механизм образования и использования Стабилизационного фонда представлен в проекте Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Согласно предложенным изменениям Бюджетного кодекса Российской Федерации Стабилизационный фонд создается в целях снижения зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры и представляет собой резерв денежных средств, накапливаемых на специальном счете по учету средств федерального бюджета. Источником пополнения Стабилизационного фонда являются расчетные доходы, получаемые от вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть (в 2004 году - 83,4 млрд. рублей) при цене на нефть марки URALS, превышающей базовую цену; перечисление финансового резерва, накопленного на начало 2004 года, а также в последующие годы части остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего года по решению Правительства Российской Федерации. При этом базовую цену на нефть предлагается определять не в проекте федерального закона о бюджете на очередной финансовый год, а установить в Бюджетном кодексе Российской Федерации на уровне 20,0 доллара США за баррель.

Использование Стабилизационного фонда предусматривается исключительно в целях финансирования дефицита федерального бюджета при снижении фактической или прогнозной цены на нефть марки URALS ниже базовой цены (20,0 доллара США за баррель).

3.1.9. Согласно предлагаемой концепции создания и использования Стабилизационного фонда проектирование расходов федерального бюджета производится на основе мировых цен на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель вне зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры. Доходы, получаемые от вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть при прогнозируемой для расчета федерального бюджета цене на нефть марки URALS выше 20,0 доллара США за баррель, должны будут перечисляться на увеличение Стабилизационного фонда и формировать профицит федерального бюджета.

Дополнительные доходы, вызванные факторами, не имеющими отношения к ценам на нефть (повышение собираемости налогов, эффективности управления государственным имуществом и иные), будут накапливаться в качестве свободных остатков по учету средств федерального бюджета. По окончании финансового года решением Правительства Российской Федерации часть накопленных остатков на счетах по учету средств федерального бюджета может перечисляться на увеличение Стабилизационного фонда.

При снижении цен на нефть ниже базового уровня (20,0 доллара США за баррель) предусматривается финансирование дефицита федерального бюджета за счет средств Стабилизационного фонда.

3.1.10. По мнению Счетной палаты, предложенная концепция образования и использования Стабилизационного фонда требует дополнительной проработки.

Ограничение расходов федерального бюджета на дальнейшую перспективу на уровне 20 долларов США за баррель при прогнозируемом росте ВВП и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обуславливает дальнейший рост профицита федерального бюджета (до 299,1 млрд. рублей в 2006 году) и накопление без ограничений объема Стабилизационного фонда, который выводится из экономики и используется в качестве инструмента стерилизации денежной массы.

Предусмотренное изъятие на постоянной основе из процессов воспроизводства всех дополнительных доходов федерального бюджета, обусловленных реализацией конкурентных преимуществ российской экономики в связи с высокими мировыми ценами на нефть, может привести к сокращению финансовой основы воспроизводства экономического роста и поставить развитие экономики в большую зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, что усложнит решение задачи по повышению темпов роста экономики и качества жизни населения, поставленные Президентом Российской Федерации.

Учитывая значительный объем накопленных золотовалютных резервов (62,7 млрд. долларов США), следует более взвешенно подойти к темпам накопления Стабилизационного фонда за счет изъятия бюджетных ресурсов из экономики.

При достижении достаточного уровня накопления Стабилизационного фонда и сохранения благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры полагаем необходимым внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам установления базового уровня мировых цен на нефть для определения дополнительных доходов, поступающих на накопление Стабилизационного фонда, а также механизма и направлений использования средств Стабилизационного фонда.

3.1.11. Проектируемое в перспективном финансовом плане до 2006 года ограничение расходов федерального бюджета может предусматриваться в целях дальнейшей оптимизации налоговой нагрузки на экономику.

Поддерживая меры, направленные на перераспределение налогового бремени в целях стимулирования развития отраслей обрабатывающей промышленности, Счетная палата полагает, что в целом вопрос о налоговой нагрузке должен решаться неразрывно с формированием стратегических направлений в политике бюджетных расходов в зависимости от определения того, какое место должно занимать государство в экономике и каким образом будут распределены между государством и бизнесом зоны ответственности за обеспечение безопасного и эффективного функционирования производственной и социальной инфраструктуры. При этом дополнительные доходы, полученные налогоплательщиками от облегчения налоговой нагрузки, должны идти на цели инвестирования, а не на расширение потребительского импорта и отток капитала за рубеж.

В условиях ожидаемого в ближайшие годы высокого уровня выбытия основных производственных фондов вследствие их физического и морального износа, деградации производственной и социальной инфраструктуры и научно-технической сферы вызывает сомнение целесообразность снижения налоговой нагрузки на экономику, влекущего за собой уменьшение финансирования на развитие инфраструктурных проектов, позволяющих существенно повысить качество производственной и социальной инфраструктуры, эффективность развития экономики в целом (в том числе эффективность бизнеса), уровень научно-технического и интеллектуального потенциала страны и качество жизни населения.

В целях более полной реализации требований Послания Президента Российской Федерации и проведения активной государственной политики по поддержке экономического роста при формировании структуры расходов федерального бюджета необходимо обеспечить достаточный уровень финансирования программно-целевой части расходов федерального бюджета на обеспечение крупных национальных проектов, оказывающих существенное влияние на темпы экономического роста. В первую очередь речь должна идти об обеспечении достаточного уровня финансирования на модернизацию и развитие стратегически важных объектов производственной инфраструктуры (транспортной, гидротехнической, трубопроводной), объектов социальной инфраструктуры федерального значения, а также поддержку модернизации коммунальной инфраструктуры на основе современных энергосберегающих технологий.

По мнению Счетной палаты, структура государственных расходов должна в большей мере определяться на основе выявления неэффективных и нерациональных затрат государства и перераспределения высвобождающихся ресурсов на решение ключевых проблем бюджетной политики. Это требует усиления работы по реализации поставленных Бюджетным посланием задач по оптимизации бюджетных расходов и внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на результат.

3.2. Анализ реализации основных направлений бюджетной и налоговой политики, определенной Бюджетным посланием Президента Российской Федерации

3.2.1. Основными задачами бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, определенной Бюджетным посланием, являются повышение благосостояния населения и обеспечение роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы. Решение этих задач требует принципиально новых подходов к формированию финансовых ресурсов государства и эффективному их использованию.

В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию поставленных в Бюджетном послании задач по внедрению принципов среднесрочного бюджетного планирования, снижению налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, ограничению роста непроцентных расходов, формированию Стабилизационного фонда в целях снижения высокой зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры.

Вместе с тем в законопроекте не обеспечивается выполнение отдельных принципиальных положений Бюджетного послания.

3.2.2. При формировании проекта федерального бюджета на 2004 год принимались меры по внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов. Однако в условиях незавершенности работ по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти и конкретизации критериев, определяющих результативность их деятельности, а также отсутствия законодательства о государственных минимальных социальных стандартах и установленных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг принимаемые меры по формированию федерального бюджета на 2004 год с применением элементов бюджетирования, ориентированного на результат, не обеспечивают решение поставленной задачи.

Определение объемов финансирования расходов федерального бюджета на 2004 год осуществлялось преимущественно на основе уточненных показателей финансирования предшествующего года без достаточного учета реальных потребностей, объемов и специфики государственных услуг и не направлено на обеспечение заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и эффективности расходования бюджетных средств.

В ходе разработки проекта федерального бюджета на 2004 год не завершена работа по оптимизации сети получателей средств федерального бюджета на основе инвентаризации организаций государственного сектора экономики исходя из соответствия их функций и задач государственным нуждам. Количество бюджетных учреждений постоянно увеличивается, отмечается несоответствие между функциями учреждений и их отраслевой принадлежностью, наблюдается рост объемов осуществления ими предпринимательской деятельности, не связанной с целями создания этих учреждений. Принципы реструктуризации сектора бюджетных учреждений на момент представления проекта федерального бюджета на 2004 год в Государственную Думу не установлены.

3.2.3. При формировании законопроекта в части финансирования государственных капитальных вложений не были реализованы задачи, определенные Бюджетным посланием, по обновлению законодательства, касающегося федеральных целевых программ. Не приняты меры по уточнению процедур разработки и выполнения федеральных целевых программ, выработке механизмов ответственности государственных заказчиков и должностных лиц за достижение поставленных в программах целей; проект федерального бюджета составлен при отсутствии законодательно закрепленных основных принципов формирования федеральной адресной инвестиционной программы.

В законопроекте при финансировании федеральных целевых программ не обеспечивается направление средств на конкретные цели, в структуре расходов на их финансирование предусмотрены значительные объемы средств на прочие нужды (68,5%).

3.2.4. В целях снижения зависимости бюджетной системы государства от внешнеэкономической конъюнктуры в составе федерального бюджета на 2004 год предусмотрено образование Стабилизационного фонда. Однако его образование позволит только аккумулировать дополнительные доходы в условиях благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и использовать средства фонда при условии падения цен на нефть ниже базового уровня, но не решит задачи снижения зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, поставленной в Бюджетном послании.

Вместе с тем в проекте федерального бюджета на 2004 год доля налогов, непосредственно зависящих от мировых цен на энергоресурсы, в структуре налоговых доходов возрастает с 16,7% в 2003 году до 25,6%.

При этом при формировании доходной части проекта федерального бюджета на 2004 год не в полной мере использованы потенциальные источники поступлений в федеральный бюджет, не зависящие от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. К ним относятся дополнительные возможности увеличения доходов федерального бюджета от использования федеральной собственности, поступления средств за счет сокращения совокупной задолженности по таможенным и налоговым платежам, штрафам и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, снижения уровня кредиторской и дебиторской задолженностей, учета в федеральном бюджете в полном объеме доходов бюджетных учреждений, получаемых от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

3.2.5. В проекте федерального бюджета на 2004 год не обеспечено решение проблемы по стабильному разграничению налогово-бюджетных полномочий и закреплению источников доходов региональных и местных бюджетов на долгосрочной основе.

В ходе реализации налоговой реформы, затрагивающей все уровни бюджетной системы, в рамках межбюджетных отношений в 2004 году предусмотрено внесение изменений более чем по двадцати нормам действующего налогового законодательства.

Принимаемые в настоящее время меры по разграничению расходных обязательств бюджетов различных уровней не предусматривают решения проблемы необеспеченных мандатов. Вопросы в части необеспеченных федеральных мандатов, как и в предыдущие годы, предлагается решить путем временного приостановления их действия федеральным законом о федеральном бюджете на 2004 год.

Вместе с тем Правительством Российской Федерации в сентябре 2003 года внесены в Государственную Думу законопроекты по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений.

3.2.6. В законопроекте не нашли должного решения задачи по повышению благосостояния населения, сокращению масштабов бедности, повышению качества и доступности бюджетных услуг. Расчетное соотношение между среднегодовой величиной минимального размера оплаты труда и среднегодовым прожиточным минимумом трудоспособного населения в проекте федерального закона предусматривается в размере лишь 22%, что только на 0,4 процентного пункта выше аналогичного показателя на 2003 год.

В проекте федерального бюджета на 2004 год не предусматривается повышение ежемесячного государственного пособия гражданам, имеющим детей, размер которого в сумме 70,0 рубля был установлен в 2001 году и не уточнялся исходя из величины прожиточного минимума.

Более подробный анализ реализации задач, определенных Бюджетным посланием, при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год приведен в приложении N 1  ;* ; к Заключению.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

3.3. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

3.3.1. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что он сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Подробный анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации приведен в приложении N 2  ;* ; к заключению, предложения аудиторов Счетной палаты по внесению изменений и дополнений в текстовые статьи законопроекта приведены в приложении N 3  ;** ; к заключению.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 ;** ; Не приводится.

 

3.3.2. Законопроект не основывается на Плане развития государственного и муниципального секторов экономики, как это установлено статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с отсутствием плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг по главным распорядителям средств федерального бюджета, и соответственно объем и качество предоставляемых государственных услуг не предопределяют размеров бюджетных ассигнований, предусматриваемых главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в 2004 году.

Кроме того, отсутствие плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг бюджетными учреждениями, установление которых предусмотрено статьями 176 и 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведет к тому, что в составе отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год не будет представлен, как и в предыдущие годы, сводный отчет о выполнении плановых заданий, что, в свою очередь, не соответствует статье 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом не предусмотрено утверждение источников финансирования федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что не соответствует статьям 93 и 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте не установлены предельные объемы обязательств по государственным гарантиям, что не соответствует пункту 4 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение статей 122, 123 Бюджетного кодекса Российской Федерации Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2004 год отражает расходы по предоставляемым кредитам, а не долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией. В нарушение пункта 1 статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Программе не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общий объем каждого кредита. Название Программы также не соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.3.3. В расчетах доходов проектов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год учтены изменения налогового законодательства в части водного налога, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций, налога на наследование, которые по состоянию на 26 августа 2003 года не введены в действие. Проекты Федеральных законов О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части главы 29 Водный налог, главы 26.1 Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), главы Налог на имущество организаций, главы 31 Сборы за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами приняты в первом чтении.

Это противоречит статьям 53 и 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

Статьями 7, 11, 17, 26, 28, 35, 82, 131, 141 законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, в том числе приложениями 5, 6, 7, 8, и 9 к законопроекту, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает статью 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающую принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а также статью 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.

Федеральные законы о федеральном бюджете из года в год содержат статьи, которые предусматривают увеличение расходной части федерального бюджета без установления конкретных параметров в федеральном законе о бюджете.

При исполнении Федерального закона О федеральном бюджете на 2001 год из 11 статей Закона, которые повлияли на увеличение утвержденной суммы бюджетных расходов на 16,4%, или на 1963 млрд. рублей, только 5 статьями были установлены объемы бюджетных ассигнований. При исполнении федерального закона о бюджете на 2002 год в соответствии с 10 статьями Закона были увеличены объемы утвержденных бюджетных ассигнований на 7,4%, или на 143,4 млрд. рублей, при этом только 3 статьями Закона были установлены объемы бюджетных ассигнований. В Федеральном законе О федеральном бюджете на 2003 год (с изменениями и дополнениями) содержится 5 статей, которые повлияют на увеличение утвержденных бюджетных ассигнований, из них только одной статьей установлены объемы бюджетных ассигнований. За первый квартал 2003 года утвержденные годовые расходы федерального бюджета увеличены на 8,0 млрд. рублей в соответствии с 2 статьями закона о бюджете.

В проекте Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год также содержатся статьи, предусматривающие дополнительное финансирование расходов федерального бюджета сверх установленных законом сумм. Частью десятой статьи 35 законопроекта предусматриваются поступления от возврата выданных военнослужащим беспроцентных ссуд на обзаведение имуществом первой необходимости направить в качестве дополнительного финансирования на те же цели сверх установленных сумм, а статьей 82 законопроекта предусматривается, что остатки не использованных на 1 января 2004 года средств федерального бюджета на счетах ГУФК Минфина России направляются в качестве дополнительного финансирования по ряду министерств и ведомств и субъектов Российской Федерации.

В проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год, как и в предыдущие годы, включены статьи 26 и 28, предусматривающие использование доходов от разрешенных видов деятельности, доходов от сдачи в аренду федерального имущества в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания соответствующих министерств, ведомств и организаций. Данные расходы лишь отражаются в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и не включаются в общую сумму расходов, ведомственную и функциональную структуры расходов федерального бюджета и не учитываются в изменениях и дополнениях сводной бюджетной росписи в течение финансового года.

За 2001 год расходы, произведенные за счет доходов от разрешенных видов деятельности, составили 4,2 млрд. рублей, за 2002 год - 4,9 млрд. рублей. Расходы, осуществленные за счет доходов от аренды федерального имущества, составили за 2001 год 2,5 млрд. рублей, за 2002 год - 3,9 млрд. рублей.

Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями не только свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур, но и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета, которые будут произведены и отражены в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год, при подготовке соответствующего заключения Счетной палаты.

Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы поступлений в соответствии с текстовыми статьями, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной и функциональной структуре бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Статьи 1, 19, 26, 28, 131, 141 законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

3.3.4. Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации не определены специальным федеральным законом и не предусмотрены в законопроекте, что не соответствует статьям 135 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом не определены цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации, порядок предоставления, условия их оплаты и возврата, что противоречит пункту 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 141 законопроекта, разрешающая территориальным налоговым органам получать на их содержание средства из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, не соответствует статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов должна финансироваться исключительно из федерального бюджета.

3.3.5. Статьи 35, 130 и некоторые другие статьи законопроекта расширяют полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьей 35 законопроекта Правительству Российской Федерации предоставляется право в ходе исполнения Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год вносить по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета по установленным данной статьей основаниям.

Практика применения положений, определенных статьей 35 законопроекта, на протяжении последних трех лет показывает, что в течение финансового года не вносятся изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета, которые являются приложениями к закону о бюджете. Определяемый Правительством Российской Федерации порядок реализации данной статьи предусматривает внесение изменений в сводную бюджетную роспись по установленным данной статьей основаниям. При этом Правительством Российской Федерации не принимаются соответствующие нормативные правовые акты.

Фактическое внесение изменений в сводную бюджетную роспись по установленным данной статьей основаниям осуществляется Минфином России. При этом указанные основания не дают право Министру финансов Российской Федерации осуществлять перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации с превышением пределов, установленных статьями 166, 228, 234, 261 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Но в ходе исполнения федерального бюджета Минфином России допускаются перемещения бюджетных ассигнований без учета установленных ограничений.

Учитывая изложенное, Счетная палата полагает, что предлагаемый статьей 35 законопроекта порядок внесения изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета позволяет отходить от требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с этим данный порядок должен регулироваться не федеральным законом о федеральном бюджете, а Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 130 законопроекта Правительство Российской Федерации вправе выделять в 2004 году субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и определять порядок их предоставления, что расширяет сферу применения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разрешающей предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета только в случаях, предусмотренных федеральными и региональными программами и федеральными законами.

3.3.6. Предусмотренные статьей 64 законопроекта меры ответственности за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов российскими юридическими лицами и статьей 70 законопроекта процедуры, применяемые при нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации, не соответствуют статьям 289, 290 и 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также статьям 15.14 и 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

3.3.7. Статья 87 законопроекта, устанавливая соотношение между минимальным размером оплаты труда и среднегодовой величиной прожиточного минимума трудоспособного населения в размере 22%, не определяет соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, что не соответствует пункту 6 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ О прожиточном минимуме в Российской Федерации.

3.3.8. Всего из 146 статей законопроекта 28 статей (19% от общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 44 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем и темп роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции (декабрь к декабрю) являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Однако в отличие от предыдущих лет параметры указанных макроэкономических показателей в законопроекте не зафиксированы.

3.3.9. Размеры бюджетных ассигнований, устанавливаемые законопроектом, не учитывают в полном объеме требования действующего законодательства.

Законопроектом, как и в предыдущие годы, предлагается приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию. Такая возможность предоставлена Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако при этом законопроект не указывает, в какой части не предусмотрено финансирование нормативных правовых актов, расходы на реализацию которых частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в законопроекте, что не соответствует пункту 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2004 году, приведенный в приложении 20  ;* ; к законопроекту, практически полностью повторяет перечень законодательных актов, предусмотренных к приостановлению федеральными законами о бюджете за предыдущие годы. По мнению Счетной палаты, финансирование, предусмотренное указанными актами, не может быть приостановлено в разовом порядке федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Принятие подобных решений требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

3.3.10. Анализ законопроекта позволяет также отметить противоречия и несоответствия в применении норм действующего бюджетного и иного законодательства Российской Федерации при формировании бюджета.

Так, статьей 1 законопроекта установлено, что в доходы федерального бюджета на 2004 год зачисляются поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, что соответствует главе 24 Налогового кодекса Российской Федерации, но не соответствует статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На протяжении ряда лет в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год включаются нормы, противоречащие действующему законодательству. При этом вместо внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты действие этих актов предлагается приостановить федеральными законами о федеральном бюджете.

Так, предусмотренные статьями 7 и 18 законопроекта нормативы распределения средств исполнительского сбора (80% - в доходы федерального бюджета, 20% - на счета Минюста России) не соответствуют Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ Об исполнительном производстве (30% и 70% соответственно) (действие указанной нормы Федерального закона Об исполнительном производстве на 2004 год законопроектом предлагается приостановить). В то же время следует отметить, что и положения Федерального закона Об исполнительном производстве противоречат статье 49 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей полное поступление в доходы федерального бюджета собственных неналоговых доходов, и статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей финансирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов исключительно из федерального бюджета.

Законопроектом (приложение 2  ;* ;) предусматривается направление всей суммы водного налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Тогда как Федеральный закон от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ О плате за пользование водными объектами предусматривает, что 40% суммы платы за пользование водными объектами (водного налога) должны поступить в федеральный бюджет и 60% - в бюджет субъекта Российской Федерации (действие указанной нормы Федерального закона О плате за пользование водными объектами на 2004 год приостанавливается).

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

Статья 23 законопроекта устанавливает ответственность за несвоевременный возврат материальных ценностей в государственный материальный резерв в соответствии со статьей 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в то время как Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ О государственном материальном резерве предусмотрены иные меры ответственности (действие указанной нормы Федерального закона О государственном материальном резерве на 2004 год приостанавливается). Нормы указанных законодательных актов, в свою очередь, противоречат статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 124 законопроекта предусматривает, что численность судей и работников аппаратов судов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, а статья 125 законопроекта эту численность устанавливает. По мнению Счетной палаты, необходимо устанавливать численность судей и работников аппаратов судов специальным федеральным законом.

Статья 7 законопроекта предусматривает, что доходы федерального бюджета формируются за счет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако при этом статья 28 законопроекта устанавливает возможность использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, на нужды указанных учреждений и организаций.

Такую же возможность предусматривают Федеральные законы от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об образовании, от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ О высшем и послевузовском профессиональном образовании, от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации, от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ О почтовой связи, от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ О науке и государственной научно-технической политике. Счетная палата отмечает, что в соответствии со статьей 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, должны быть учтены при формировании доходов федерального бюджета.

3.3.11. Формирование проектов федеральных законов о федеральном бюджете характеризуется ростом из года в год количества текстовых статей, при этом наблюдается увеличение числа статей в принятом законе по сравнению с законопроектом. Так, законопроект о федеральном бюджете на 2001 год содержал 114 статей, утвержденный Закон - 139; законопроект о федеральном бюджете на 2002 год предусматривал 130 статей, утвержденный Закон - 147; законопроект о федеральном бюджете на 2003 год - 124, а Закон - 146 статей. Законопроект о федеральном бюджете на 2004 год содержит уже 146 статей.

Законопроект содержит 34 статьи, положения которых полностью или частично применялись в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003 годы. При этом отдельные нормы изменяют или дополняют бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации. Отдельные статьи содержат нормы, затрагивающие сферу действия иного законодательства, не относящиеся к предмету регулирования федеральным законом о федеральном бюджете.

Ряд статей законопроекта (статьи 23, 64, 70, 128) предусматривает меры ответственности и процедуры при нарушении бюджетного законодательства, изменяя или дополняя нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Отдельные статьи законопроекта (4, 7, 10, 11, 13, 34, 35, 44, 45, 60, 90, 111, 122, 130) дополняют или изменяют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентируя вопросы казначейского исполнения бюджетов, функционирования бюджетной системы Российской Федерации, порядка внесения изменений в ведомственную, функциональную, экономическую структуру расходов федерального бюджета, определения механизма учета доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, вопросы предоставления государственных кредитов иностранным государствам, бюджетных ссуд бюджетам субъектов Российской Федерации и другие.

Статьи 6, 7, 9, 12, 18, 23, 25, 31, 36, 69 законопроекта дополняют или изменяют нормы иного законодательства Российской Федерации, содержат положения, не относящиеся к предмету правового регулирования федеральным законом о федеральном бюджете (вопросы установления нормативов распределения средств исполнительского сбора, суммы водного налога, ставки налога на прибыль для отдельных субъектов Российской Федерации, платы за выдачу паспортов и другие).

Счетная палата предлагает исключить указанные статьи из законопроекта и применять нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, иного законодательства Российской Федерации или исключить статьи из законопроекта и одновременно внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, соответствующие акты законодательства Российской Федерации.

Статьи 43, 66 законопроекта в части установления порядка кассового обслуживания органами федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на основе соглашений и в части внесения в федеральный бюджет средств, поступающих в счет возврата выданных из федерального бюджета ссуд и кредитов, дублируют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и могут быть исключены из законопроекта.

3.3.12. Необходимо отказаться от практики приостановления федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год норм федеральных законов, носящих постоянный характер.

Это в том числе касается статьи 142 законопроекта, которой предусматривается приостановление действия частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона О Счетной палате Российской Федерации.

По существу федеральным законом о федеральном бюджете приостанавливаются нормы, регламентирующие осуществление Счетной палатой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, установленные федеральным законом, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Счетной палаты определяются исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом О Счетной палате Российской Федерации.

В связи с этим Счетная палата предлагает исключить статью 142 из законопроекта.

Следует отказаться от практики включения в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год норм о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, в том числе о внесении изменений в статью 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 8 законопроекта), о внесении изменений в часть первую статьи 26 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) (статья 21 законопроекта).

Следует рассмотреть вопрос об ином законодательном закреплении норм, не имеющих прямого отношения к федеральному закону о федеральном бюджете, в том числе о согласовании Минфином России с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти соглашения со Сберегательным банком Российской Федерации (статья 99 законопроекта), об установлении порядка обеспечения военнослужащих вещевым имуществом, а также порядка заключения контрактов о прохождении военной службы (статьи 96, 98 законопроекта).

3.3.13. По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи представленного законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета на очередной финансовый год. Реализация предложений Счетной палаты по оптимизации текстовых статей законопроекта позволит сократить их число до 100 статей.

3.3.14. Продолжается практика рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.

Анализ сложившейся практики подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, показывает, что за 2001 год не подготовлено 13% нормативных правовых актов, за 2002 год - 17% нормативных правовых актов, предусмотренных к разработке. За первое полугодие 2003 года не принято 40% нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей Федерального закона О федеральном бюджете на 2003 год и предусмотренных к разработке в указанном периоде.

По мнению Счетной палаты, необходимо установить Бюджетным кодексом Российской Федерации норму, согласно которой Правительство Российской Федерации должно принимать нормативные правовые акты, необходимые для реализации федерального закона о федеральном бюджете, не позднее чем через 15 дней со дня его вступления в силу.

3.3.15. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации, как это предусмотрено статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Предложения аудиторов Счетной палаты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации приведены в приложении N 4  ;* ; к заключению.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

Счетная палата полагает целесообразным предложить внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, установив норму, в соответствии с которой проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год составляется на основании действующего Федерального закона О бюджетной классификации Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должен формироваться исключительно на основании норм и положений действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, уточнение которых возможно в установленном законом порядке до начала процедуры рассмотрения законопроекта о бюджете в Государственной Думе.

 

4. Доходы проекта федерального бюджета

 

4.1. Бюджетная политика в области доходов, предусматриваемая в законопроекте, направлена на сокращение объема финансовых ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему. Снижение роста проектируемых доходов федерального бюджета в 2004 году в значительной мере обуславливается проведением налоговой реформы, обеспечивающей в 2004 году уменьшение налоговой нагрузки на экономику на 1% ВВП, а также прогнозируемым снижением мировых цен на нефть с 26,0 доллара за баррель в 2003 году до 22,0 доллара за баррель в 2004 году.

4.2. В законопроекте предусмотрены поступления налога на прибыль организаций в размере 164,6 млрд. рублей, что ниже утвержденной на 2003 год суммы на 13,7 млрд. рублей, или на 7,7%, и ниже ожидаемого исполнения федерального бюджета 2003 года на 1,1 млрд. рублей, или на 0,7%.

В расчете доходов федерального бюджета на 2004 год по налогу на прибыль организаций дополнительные поступления представлены в сальдированном виде без выделения размера доходов по видам поступлений за счет перерасчетов, произведенных по итогам работы за 2003 год, недоимки, а также начисленных платежей по результатам контрольной работы налоговых органов, что не позволяет оценить обоснованность указанного показателя.

4.3. В законопроекте поступления налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации (далее - НДС), предусматриваются в сумме 709,5 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных на 2003 год, на 19,0 млрд. рублей, или на 2,8%. По сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году доходы по данному налогу проектируются с ростом на 64,5 млрд. рублей, или на 10%.

При расчете прогнозируемой суммы налога на добавленную стоимость на 2004 год средняя ставка налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации, принята в размере 15,24%. По данным отчета Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, за 2002 год она составляла 18,18%.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации оценивает среднюю ставку налога в 2004 году на уровне 16% в связи со снижением основной ставки НДС на 2 процентных пункта. Счетная палата полагает возможным согласиться с указанной оценкой средней ставки НДС. Это позволит увеличить доходную часть федерального бюджета в 2004 году на 44 млрд. рублей.

В течение последних лет одной из основных проблем налоговой и бюджетной систем является упорядочение возмещения НДС организациям-экспортерам в связи с незаконным изъятием из федерального бюджета значительных объемов средств под видом возмещения указанного налога.

Счетная палата неоднократно предлагала в качестве меры по упорядочению возмещения НДС экспортерам оформлять уплату налога по всей цепочке продвижения товара отдельными платежными поручениями, а суммы НДС зачислять на специальный счет. В законопроекте предусмотрены дополнительные поступления НДС в сумме 30,0 млрд. рублей в связи с намеченным введением во втором полугодии 2004 года специальных счетов по налогу на добавленную стоимость. Однако методика расчета указанной суммы в материалах к законопроекту не приводится, не вносятся также предложения по нормативному регулированию введения указанных счетов.

Счетная палата полагает, что эффект от введения специальных счетов может быть значительно большим по сравнению с тем, что предусмотрено законопроектом.

4.4. Поступления налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) на 2004 год предусматриваются в размере 267,9 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных на 2003 год, на 86,3 млрд. рублей, или на 47,5%. По сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году доходы по данному налогу проектируются с ростом на 36,9 млрд. рублей, или на 16%. В законопроекте учтены изменения налогового законодательства в части налогообложения добычи полезных ископаемых.

В материалах к законопроекту не приводится обоснование величины облагаемого объема добычи в стоимостном выражении добытого полезного ископаемого по видам полезных ископаемых, являющегося налоговой базой, что не позволяет оценить обоснованность предусмотренных поступлений в федеральный бюджет на 2004 год по налогу на добычу полезных ископаемых, не являющихся углеводородным сырьем, а также по газовому конденсату. Отсутствие в расчетах к законопроекту данных о применении понижающего коэффициента при уплате НДПИ не позволяет также оценить размер выпадающих доходов.

Единые ставки НДПИ, предусмотренные для всех организаций, занятых добычей углеводородного сырья, без учета горно-геологических, экономико-географических и инфраструктурных условий разработки отдельных месторождений, качественных характеристик добываемого полезного ископаемого не обеспечивают изъятие природной ренты. Кроме того, одинаковое для всех месторождений налогообложение добычи полезных ископаемых без учета структуры запасов, их выработанности, а также качества полезного ископаемого дает дополнительные преимущества предприятиям, располагающим лучшими участками недр, и ставит в неравные условия компании, располагающие месторождениями с трудноизвлекаемыми природными ресурсами. В результате подобного подхода добыча полезных ископаемых становится выгодной из относительно легко извлекаемых запасов и делает невыгодной разработку месторождений после прохождения пика добычи. В нефтедобыче это ведет к выводу скважин из эксплуатации, сокращению добычи и уменьшению поступления налогов в бюджет.

По мнению Счетной палаты, фискальная политика в отношении добывающих отраслей должна строиться на принципах изъятия природной ренты, объективно оценивающих ресурсы и затраты на их освоение, что будет способствовать повышению доходов бюджетов всех уровней. Для успешной реализации поставленной задачи необходимо провести инвентаризацию месторождений, лицензий и скважин и выработать действенный механизм изъятия ренты в зависимости от качественных характеристик месторождений.

4.5. Поступления налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции в 2004 году предусматриваются в размере 532,5 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных на 2003 год, на 196,6 млрд. рублей, или на 58,5%. По сравнению с ожидаемым поступлением в 2003 году рост доходов по данному налогу проектируется на 88,6 млрд. рублей, или на 20%, что в основном достигается за счет увеличения ставки вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5% до 30%.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, проводимые Счетной палатой, показывают, что имеются резервы увеличения налоговых доходов федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности в 2004 году.

Значительные суммы исключаются из доходов федерального бюджета в результате предоставления участникам внешнеэкономической деятельности налоговых льгот. Потери федерального бюджета в 2002 году в результате предоставления льгот по налогу на добавленную стоимость составили 27,5 млрд. рублей (59,6% от общей суммы предоставленных льгот), по ввозной таможенной пошлине - 16,4 млрд. рублей (35,4%), по вывозной таможенной пошлине - 2,3 млрд. рублей (4,9%). Счетная палата неоднократно отмечала необходимость комплексного рассмотрения вопроса об объеме льгот, о совершенствовании порядка их предоставления, эффективности использования и о влиянии льгот на развитие регионов и отраслей экономики, в интересах которых они были предоставлены. В материалах к законопроекту такой анализ не представлен.

По результатам проверок Счетной палаты в таможенных органах значительные суммы не поступают в федеральный бюджет в результате нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих определенные налоговые преференции.

4.6. В статье 7 законопроекта предусматривается зачисление в доход федерального бюджета средств, поступающих от налогоплательщиков в счет погашения задолженности по состоянию на 1 января 2001 года по налогу на реализацию горюче-смазочных материалов, пеням и штрафам за несвоевременную уплату указанного налога в части, зачислявшейся в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, задолженности, образовавшейся на 1 января 2002 года по платежам за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизу на нефть и стабильный газовый конденсат, а также пеней и штрафов за несвоевременную уплату указанных налогов. Однако в проектируемых доходах федерального бюджета указанные платежи не учтены.

Не предусмотрено в расчете доходов федерального бюджета на 2004 год также поступление платежей в погашение задолженности по акцизам на нефтепродукты. На 1 января 2003 года (до распределения этих доходов по бюджетам различных уровней) задолженность по акцизам на нефтепродукты составляла 3,1 млрд. рублей, в том числе по налоговым платежам - 1,4 млрд. рублей.

4.7. Резервом поступлений дополнительных доходов федерального бюджета в 2004 году является активизация работы по сокращению совокупной задолженности по налоговым платежам, налоговым санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, которая по состоянию на 1 августа 2003 года составила по внутренним налогам и сборам 1 068,9 млрд. рублей, задолженности участников внешнеэкономической деятельности по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов, составившей по состоянию на 1 января 2003 года 65,7 млрд. рублей.

4.8. В материалах к законопроекту представлены только укрупненные расчеты проектируемых налоговых доходов федерального бюджета, которые не предусматривают обоснование показателей, являющихся для указанных расчетов базовыми (налогооблагаемая база, уровень собираемости, понижающие коэффициенты и другие). При этом поступление налоговых доходов федерального бюджета на 2004 год определяется с учетом коэффициента собираемости налогов, не предусмотренного ни в налоговом, ни в бюджетном законодательстве и не имеющего утвержденной методики расчета.

В целях обеспечения достаточной обоснованности расчетов доходов федерального бюджета в части налоговых доходов необходимо разработать и утвердить методические указания по расчету соответствующих показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налогооблагаемой базы, средних ставок налогов, уровней собираемости налоговых доходов, а также принимаемых в расчете прогнозных оценок мировых и внутренних цен.

4.9. Предусмотренные в законопроекте поступления в доход федерального бюджета дивидендов по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации, составят 12,5 млрд. рублей, что на 2,0 млрд. рублей превышает утвержденный показатель 2003 года.

Указанный объем поступлений в федеральный бюджет обусловлен поступлением дивидендов от 3 613 акционерных обществ, пакеты акций которых будут находиться в 2004 году в федеральной собственности. При этом в 2003 году только 12 крупнейшими акционерными обществами начислено дивидендов на сумму более 9 428,0 млн. рублей, или 74%. Учитывая благоприятную мировую конъюнктуру цен на энергоносители в 2003 году, можно ожидать увеличения прибыли ОАО Газпром, ОАО Роснефть, ОАО НК ЛукОЙЛ и, следовательно, прогнозировать пропорциональное увеличение поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим государству, в 2004 году.

Анализ представленного Минимуществом России в Правительство Российской Федерации и Минфин России прогноза размера дивидендов в 2004 году показал, что при его составлении не учитывается размер дивидендной задолженности прошлых лет. По оценке, основанной на данных отчетности Минимущества России, дивидендная задолженность за 2000, 2001 и 2002 годы составляла на начало каждого последующего года 570,0 - 960,0 млн. рублей.

По расчетам Счетной палаты при условии сохранения дивидендных начислений на уровне 2002 - 2003 годов размер дивидендных выплат в 2004 году может составить от 14,5 млрд. рублей до 14,9 млрд. рублей.

4.10. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, прогнозируются в законопроекте в размере 8,7 млрд. рублей, что на 1,4 млрд. рублей, или на 19,2%, больше показателей, утвержденных федеральным бюджетом на 2003 год.

Анализ исполнения федерального бюджета по доходам от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за 2001 - 2003 годы показывает существенное перевыполнение утвержденных бюджетных заданий, что свидетельствует о значительных резервах увеличения поступления доходов по данному источнику. Увеличение указанных платежей в доход федерального бюджета в 2004 году может быть достигнуто за счет проведения инвентаризации и составления реестра государственной недвижимости, разработки системы рыночной оценки объектов и сводного учета договоров аренды.

Дополнительным резервом неналоговых доходов федерального бюджета на 2004 год могут стать поступления от взыскания задолженности по арендной плате за предыдущие годы, которая, по данным Минимущества России и его территориальных органов, по состоянию на 1 июля 2003 года составила 1,3 млрд. рублей, в том числе по г. Москве - 1,1 млрд. рублей, или 80%.

С учетом перечисленных резервов, по оценке Счетной палаты, доходы от сдачи в аренду федерального имущества могут составить в 2004 году от 9,2 млрд. рублей до 10,4 млрд. рублей.

4.11. Перечисления части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, прогнозируются на 2004 год в размере 3,2 млрд. рублей, что на 0,7 млрд. рублей, или на 28%, больше показателя, утвержденного в 2003 году. Контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой, показали, что за первое полугодие 2003 года перечислили часть своей прибыли только 10,7% ФГУП, представленных в Реестре федерального имущества.

Прогноз перечислений части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, по мнению Счетной палаты, может составить от 3,2 млрд. рублей до 3,8 млрд. рублей.

4.12. В законопроекте в составе неналоговых доходов не отражена часть доходов от реализации ценностей Госфонда России (комиссионное вознаграждение ГУП ВО Алмазювелирэкспорт около 300,0 млн. рублей) и поступлений средств от деятельности СП Вьетсовпетро (комиссионное вознаграждение ГПРВО Зарубежнефть около 200,0 млн. рублей).

Законопроект сформирован на основе данных ОАО Техснабэкспорт (исполнительный агент по реализации урановой продукции) о поступлении валютной выручки по контрактам, заключенным в счет соглашения Правительств Российской Федерации и США. Помимо указанных контрактов ОАО Техснабэкспорт осуществляет реализацию урановой продукции по внешнеторговым контрактам, выручка по которым ежегодно с 2001 года превышает 300,0 млн. долларов США. Доходы от реализации урановой продукции, являющейся федеральной собственностью, должны быть отражены в доходах проекта федерального бюджета на 2004 год.

4.13. В законопроекте не учтены доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываемые по коду бюджетной классификации 5000000, что противоречит статье 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с отчетными данными за 2002 год о кассовом исполнении смет доходов и расходов бюджетных учреждений по средствам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности объем поступлений внебюджетных средств, в том числе средств, полученных от предпринимательской деятельности, увеличился с 84,9 млрд. рублей в 2001 году до 120,5 млрд. рублей, или на 41,9%. По некоторым главным распорядителям и прямым получателям средств федерального бюджета (МПС России, Государственная хлебная инспекция, Госстандарт России) объемы поступлений внебюджетных средств в несколько раз превышают объемы бюджетного финансирования.

По предварительной оценке сумма доходов, полученных от предпринимательской деятельности в 2004 году, может превысить не менее 100 млрд. рублей.

Счетная палата полагает, что доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности следует отражать в неналоговых доходах федерального бюджета, установив порядок их отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

4.14. Статьей 7 законопроекта установлено, что средства, поступающие на лицевые счета получателей бюджетных средств федерального бюджета в погашение дебиторской задолженности прошлых лет, подлежат обязательному перечислению в доходы федерального бюджета в полном объеме. По состоянию на 1 января 2003 года дебиторская задолженность по средствам федерального бюджета составила, по данным Минфина России, 50,3 млрд. рублей. Вместе с тем учет данных доходов в бюджетной классификации предусмотрен по коду 2010641 Прочие доходы наряду с другими доходами, что не позволяет осуществлять контроль за их проектированием и фактическим поступлением.

4.15. Счетная палата полагает необходимым объем поступлений доходов федерального бюджета предусматривать по всем статьям и подстатьям классификации доходов федерального бюджета. С этой целью целесообразно внести соответствующие изменения в приложение N 5  ;* ; к законопроекту, что позволит повысить прозрачность формирования доходной части федерального бюджета на очередной финансовый год.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

5. Расходы проекта федерального бюджета

 

5.1. Бюджетная политика в отношении расходов федерального бюджета на 2004 год нацелена на сокращение доли государственных расходов в ВВП и сохранение их уровня в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП 109,8%). При формировании расходов федерального бюджета на 2004 год проведена работа по оптимизации бюджетных расходов исходя из предусматриваемых приоритетов среднесрочного бюджетного планирования и сокращению обязательств, требующих необоснованных и малоэффективных бюджетных расходов.

5.2. Проектом федерального бюджета на 2004 год расходы федерального бюджета по разделу Государственное управление и местное самоуправление предусмотрены в размере 76,9 млрд. рублей. Их удельный вес в общем объеме непроцентных расходов (без учета ЕСН) увеличится против утвержденного на текущий год уровня на 0,07 процентного пункта (до 4%), а по отношению к ВВП практически не изменится (0,5%).

В экономической структуре расходов на государственное управление ассигнования на оплату труда (включая начисления) снизятся на 2,7%, другие текущие расходы увеличатся на 1,1%, капитальные расходы увеличатся на 1,6% и соответственно составят 60,8%, 29,1% и 10,1% от общего объема бюджетных ассигнований на 2004 год.

Общий объем ассигнований на 2004 год по разделу Судебная власть предусматривается в размере 33,3 млрд. рублей. Доля расходов на федеральную судебную систему в 2004 году достигнет 1,72% в общей сумме непроцентных расходов (без учета ЕСН), что на 0,22 процентного пункта больше, чем в 2003 году.

В общем объеме дополнительных ассигнований по данному разделу в сумме 7,8 млрд. рублей финансирование расходов на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы Развитие судебной системы Российской Федерации на 2002 - 2006 годы (далее - Программа) составит 5,7 млрд. рублей, или 74%.

Кроме того, предусмотрены дополнительные ассигнования на текущие расходы, реализацию законодательных и нормативно-правовых актов, принятых в 2002 - 2003 годах, финансирование которых не учтено в Программе (на сумму 1 597,1 млн. рублей), увеличение численности работников центрального аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его территориальных органов на 500 единиц (в сумме 104,5 млн. рублей), укрепление материально-технической базы Конституционного Суда Российской Федерации (в сумме 33,7 млн. рублей) и другие.

Таким образом, потребности органов судебной власти на текущее содержание, выполнение мероприятий Программы развития и укрепления судебной системы, а также на реализацию законодательных и нормативно-правовых актов, принятых в 2002 - 2003 годах, в проекте федерального бюджета на 2004 год учтены в полном объеме. Решение первоочередных проблем органов судебной власти позволяет перейти к анализу первых результатов реформы и оценить реальное влияние увеличения численности судей и их материального обеспечения на эффективность работы судебной системы в целом.

5.3. Проект федерального бюджета на 2004 год по разделу Международная деятельность предусматривает расходы в размере 45,1 млрд. рублей. По сравнению с 2003 годом расходы по данному разделу в номинальном исчислении увеличились на 1,6% (0,7 млрд. рублей), при этом их доля сокращается с 2,6% до 2,3% от общего объема непроцентных расходов (без учета ЕСН) и с 0,34% до 0,29% по отношению к ВВП.

Прямые расходы в 2004 году планируются в объеме 86,0 млрд. рублей, что меньше аналогичного показателя за 2003 год в номинальном исчислении на 10,5% (на 10,1 млрд. рублей), возвратные платежи должны составить 40,9 млрд. рублей, что также меньше законодательно утвержденного объема на 2003 год на 21% (на 10,9 млрд. рублей).

Как и в федеральных законах о федеральном бюджете предыдущих лет, доходы загранпредставительств от разрешенных видов деятельности не нашли своего отражения ни в доходной, ни в расходной части бюджета. В законопроекте не учтены 5 534,8 млн. рублей в доходной части федерального бюджета и аналогичная сумма расходов, осуществляемых за счет доходов от разрешенных видов деятельности, по соответствующим главным распорядителям (подробнее в заключении по секретным приложениям законопроекта).

По состоянию на 1 января 2002 года и на 1 января 2003 года остатки указанных средств на счетах российских загранпредставительств в иностранных банках составляли соответственно 746,0 млн. рублей и 1782,2 млн. рублей (около 30% доходов, полученных ими от разрешенных видов деятельности). Это является определенным резервом для финансирования соответствующих главных распорядителей в 2004 году.

Общий объем погашения государственных кредитов правительствами иностранных государств планируется ниже аналогичного показателя 2003 года на 5201,5 млн. рублей и определен без учета задолженности ряда стран-должников (Куба, Ангола, Алжир, Ливия, Нигерия и другие), что оставляет определенные резервы. В то же время в задания по поступлению средств в счет погашения задолженности включен ряд государств из группы наименее развитых стран, таких как Мозамбик и Мадагаскар.

Размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством Российской Федерации (приложение 23)  ;* ;, приведен в валютах предоставления кредита, что затрудняет оценку объема и доли отдельного государства в общей сумме долга перед Российской Федерацией.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 

Расходы по подразделу Международное сотрудничество предусматриваются в размере 35,6 млрд. рублей, или в номинальном выражении на 0,6% выше утвержденного уровня 2003 года. Значительная часть указанных расходов федерального бюджета (19,4 млрд. рублей) связана с использованием целевых иностранных заимствований.

Просроченная задолженность пользователей заемных средств по долговым обязательствам, предоставленным внутри страны на 1 июля 2003 года, составляет около 4 100,0 млн. долларов США, в том числе 200,0 млн. долларов США по кредитам МФО и 3 867,0 млн. долларов США - по долговым обязательствам в рамках кредитов правительств иностранных государств, коммерческих банков и фирм.

Возврат указанной задолженности в 2004 году прогнозируется в размере 217,0 млн. долларов США, что ниже аналогичного показателя 2003 года (282,6 млн. долларов США). Прогноз поступлений средств от предприятий и организаций сделан с учетом реструктуризации задолженности, проведение которой предусматривалось законами о федеральном бюджете на 2000, 2002 и 2003 годы.

Правила проведения в 2003 году реструктуризации и списания задолженности были утверждены Правительством Российской Федерации только в июле 2003 года, что повлияло на снижение указанного показателя федерального бюджета.

5.4. Расходы проекта федерального бюджета на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства учтены в законопроекте в приоритетном порядке - на них приходится около 56% общего объема прироста непроцентных расходов (без учета ЕСН).

Проектом Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год расходы по разделу Национальная оборона предусмотрены в сумме 411,5 млрд. рублей, что выше уровня, законодательно утвержденного на 2003 год, в номинальном выражении на 19,4% и на 8,8% в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП).

Указанные показатели свидетельствуют о сохранении приоритетности расходов на национальную оборону в бюджетной политике Правительства Российской Федерации на 2004 год. Сохраняется преемственность в уровне прозрачности федерального бюджета. Расходы на текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, а также объемы ассигнований на разработки, закупки и ремонт вооружения и военной техники, как и в 2003 году, представлены в открытой части бюджета.

В то же время военный бюджет по-прежнему не стал действенным инструментом в реализации военной политики государства. Материалы проведенных Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют о сохранении серьезных недостатков в организации процесса формирования и исполнения расходов на обеспечение военной безопасности государства. Показатели объемов расходов на национальную оборону сформированы в основном исходя из сложившихся ранее пропорций, без достаточной их увязки с поставленными задачами и в значительной мере не ориентированы на достижение конечных результатов.

Планируемое увеличение расходов на оборону в значительной мере связано с ростом ассигнований на денежное довольствие военнослужащих, заработную плату гражданского персонала Минобороны России и ремонт вооружения и военной техники. В то же время расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск в сопоставимых условиях предусмотрены на уровне текущего года.

Отсутствие приоритетности в финансировании мероприятий боевой подготовки войск (сил) не позволит существенно изменить отмеченные в Концепции национальной безопасности негативные тенденции в военной сфере, связанные с критически низким уровнем оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, и, как следствие, может привести к дискредитации усилий государства по созданию нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, ориентированного на их комплектование военнослужащими преимущественно по контракту.

Представляются недостаточными предусмотренные в законопроекте меры по формированию служебного жилого фонда и планируемые на эти цели в 2004 году объемы бюджетных ассигнований. Вместе с тем создание данного фонда является важнейшим системообразующим фактором, определяющим темпы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации в процессе военной реформы, особенно в условиях их комплектования преимущественно на контрактной основе.

В законопроекте значительно увеличены объемы финансирования государственного оборонного заказа. Однако это практически не отражается на количестве и качестве закупаемого для Вооруженных Сил Российской Федерации вооружения и военной техники, что является следствием несовершенства сложившейся системы формирования и исполнения государственного оборонного заказа, контрактации и ценообразования поставок оборонной продукции.

По мнению Счетной палаты, необходимо принятие оперативных мер по формированию федеральной контрактной системы в Российской Федерации как целостного механизма, обеспечивающего эффективное использование выделяемых на эти цели государственных средств.

Расходы проекта федерального бюджета на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в 2004 году предусмотрены в размере 310,6 млрд. рублей с ростом против утвержденного на текущий год уровня, на 65,8 млрд. рублей. Их доля в объеме ВВП увеличится с 1,88% в 2003 году до 2,03% в 2004 году. Рост расходов прежде всего связан с включением в них расходов подразделений органов внутренних дел МВД России и ГФС России, которые ранее отражались как расходы по внебюджетной деятельности.

Бюджетные ассигнования ГФС России повысятся в реальном выражении на 56,1%, органам внутренних дел - на 52,6%, органам прокуратуры - на 11,9%, органам пограничной службы - на 13,5%, внутренним войскам - на 6,1%, органам юстиции - на 4,8%, таможенным органам - на 2,7%.

Расходы на приобретение и ремонт вооружений и военной техники, проведение НИОКР предусмотрены в соответствии с Государственной программой вооружения на 2001 - 2010 годы, за исключением МВД России, бюджетные назначения на 2004 год которому на 2,3 млрд. рублей меньше установленных указанной Программой. Учитывая бюджетные ограничения 2004 года, указанные расходы сформированы в соответствии с общими методическими подходами при расчетах объемов финансирования на закупку и ремонт ВиВТ (38% от прироста объемов финансирования программы в ценах 2004 года к уровню базовых назначений 2003 года).

Проектируемые в федеральном бюджете расходы на жилищное строительство по разделу 07 Промышленность, энергетика и строительство в МВД России, Пограничной службе ФСБ России, Госнаркоконтроле России и Спецстрое России не обеспечат сокращения численности семей военнослужащих, не имеющих постоянного жилья, и приведут к неэффективным расходам средств федерального бюджета в связи с отсрочкой увольнения личного состава.

В качестве мер по оптимизации бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства предлагается: сократить расходы на содержание детских дошкольных учреждений и детских оздоровительных учреждений (за исключением находящихся в военных городках, в т.ч. в странах СНГ) в связи с их передачей с 1 января 2004 года в ведение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; обеспечить экономию бюджетных средств за счет проведения совмещенных конкурсов по однотипной продукции, закупаемой в рамках государственного оборонного заказа несколькими министерствами и ведомствами, а также уменьшить расходы военных образовательных учреждений путем перенесения срока заключения контрактов с курсантами со второго на четвертый год обучения.

Расходы по разделу Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий законопроектом предлагается увеличить в 2004 году до 26,3 млрд. рублей, или на 5,1 млрд. рублей. Их доля в непроцентных расходах (без ЕСН) составит 1,36% (увеличение на 0,11 процентного пункта), в ВВП - 0,17% (на 0,01 процентного пункта).

Законопроектом на приобретение пожарно-спасательной техники для МЧС России предусмотрено 517,1 млн. рублей, в то время как в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 1376-р на указанные цели при разработке проектов федерального бюджета на 2003 - 2005 годы должно выделяться не менее 980,0 млн. рублей ежегодно.

Кроме того, заявленный МЧС России объем неотложных работ в области гражданской обороны в районах размещения потенциально опасных объектов и систем жизнеобеспечения населения в сумме 737,4 млн. рублей в проекте федерального бюджета предусматривается профинансировать в объеме 66,7 млн. рублей, или на 9%.

В целях сокращения необеспеченных федеральных мандатов и обеспечения дальнейшего разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Счетная палата предлагает передать часть подразделений ГПС МЧС России в ведение субъектов Российской Федерации при соответствующем сокращении численности и финансирования МЧС России.

5.5. В соответствии с законопроектом финансирование по разделу Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу составит 46,2 млрд. рублей, что больше утвержденного на 2003 год уровня на 6,0 млрд. рублей, или на 14,9% в номинальном и на 4,7% в реальном выражении. При этом ассигнования на фундаментальные исследования возрастут на 3,6 млрд. рублей, на разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса - на 2,4 млрд. рублей.

Вместе с тем, несмотря на предусматриваемое увеличение объемов, финансирование науки останется на уровне 2003 года - 1,7% от общей суммы расходов на 2004 год и 0,3% от ВВП. Как и в предшествующие годы, удельный вес расходов на научные исследования не отвечает норме, установленной Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ О науке и государственной научно-технической политике в размере 4% от общего объема расходов (действие данной нормы Закона предлагается приостановить на 2004 год), не в полной мере отвечает требованиям протокола совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям от 20 марта 2002 года (2,21% от общего объема расходов на 2004 год) и в несколько раз ниже, чем в индустриально развитых странах.

В целях оптимизации бюджетных расходов по данному разделу необходимо завершить инвентаризацию научных организаций и составление реестра учреждений государственного сектора науки; рассмотреть вопросы консолидации однопрофильных научных организаций; передать научные организации, осуществляющие деятельность регионального или местного значения, в собственность соответствующих органов власти; изменить организационно-правовые формы и осуществить приватизацию государственных научных организаций; пересмотреть статус и структуру Российской академии наук и отраслевых академий, имеющих государственный статус.

5.6. Финансирование космической деятельности (в рамках разделов 06 и 24) в проекте федерального бюджета на 2004 год предусматривается в объеме 14,8 млрд. рублей. Однако указанный объем не соответствует заданиям на 2004 год, установленным Федеральными целевыми программами Федеральная космическая программа России на 2001 - 2005 годы и Глобальная навигационная система, пересчитанным с учетом индекса-дефлятора (17,2 млрд. рублей). Намечаемое по сравнению с 2003 годом увеличение финансирования на 4,9 млрд. рублей не покрывает разницу между объемами, определенными федеральными целевыми программами, и фактическим финансированием за 2001 - 2003 годы (13,3 млрд. рублей).

5.7. В соответствии с законопроектом объем средств по разделу Промышленность, энергетика и строительство предусмотрен в сумме 66,6 млрд. рублей. В общих непроцентных расходах (без учета ЕСН) его доля снижается с 3,7% в 2003 году до 3,4% в 2004 году, в ВВП - соответственно с 0,5% до 0,4%.

Наибольшее снижение объемов финансирования по сравнению с 2003 годом в реальном выражении имеет место по топливно-энергетическому комплексу (на 13,5%), конверсии оборонной промышленности (на 13,1%), воспроизводству минерально-сырьевой базы (на 12,2%).

Снижение объема государственных капитальных вложений (в ценах 2004 года) наблюдается в производственном (на 7,9%) и социальном (на 8,1%) комплексах. В социальном комплексе сократились расходы по стройкам и объектам метростроения на 51,2%, образования, культуры, здравоохранения - на 4,5%, центральных организаций - на 7,7%. По объектам науки объемы увеличены на 1,2%, специального комплекса - на 8,9%.

В целях повышения эффективности капитальных вложений необходимо усилить ответственность государственных заказчиков за освоение выделенных государственных капитальных вложений и ввод в действие строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, разработать механизм гарантий от инвестиционных рисков для инвесторов различных форм собственности.

5.8. В законопроекте на развитие сельского хозяйства и рыболовства предусматривается направить 32,0 млрд. рублей, что на 0,8 млрд. рублей выше уровня 2003 года. Обращает на себя внимание сложившаяся тенденция снижения доли расходов на сельское хозяйство и рыболовство в общем объеме непроцентных расходов: в 2001 году она равнялась 2,4%, в 2002 году - 1,9%, в 2003 году - 1,5%, на 2004 год запланировано 1,3%.

Как показали проверки Счетной палаты, средства государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, выделяемые на компенсацию части затрат на страхование сельскохозяйственных культур, используются неэффективно. В связи с этим Счетная палата предлагает разработать комплекс мер по совершенствованию системы страхования в агропромышленном комплексе в первую очередь за счет создания законодательных основ системы государственной поддержки при страховании урожая сельскохозяйственных культур и повышения требований к страховым организациям, осуществляющим страхование урожая сельскохозяйственных культур с привлечением средств федерального бюджета.

Необходимо ввести систему проведения постоянно действующих биржевых торгов по закупке и продаже сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия с целью регулирования продовольственного рынка.

5.9. Объем финансирования по разделу Транспорт, связь и информатика предусматривается в сумме 5,6 млрд. рублей, или на 0,5 млрд. рублей ниже уровня финансирования 2003 года. Снижение финансирования обусловлено исключением в 2004 году из расходов федерального бюджета взносов Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании. В сопоставимых условиях (без учета в 2003 году расходов на взнос Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании) и в ценах 2004 года объемы финансирования по данному разделу возрастут на 5,7%. Наибольший рост объемов финансирования (31,4%) в 2004 году связан с увеличением затрат федерального бюджета на обеспечение безопасности водного транспортного процесса.

5.10. Расходы по разделу Дорожное хозяйство составят 79,1 млрд. рублей, что в номинальном выражении соответствует уровню, утвержденному на 2003 год, но в реальном выражении произойдет снижение на 8,9%. По отношению к ВВП их доля снизится на 0,1 процентного пункта. При этом возрастут расходы на финансирование федеральной сети автомобильных дорог на 25,4% и снизятся на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации на 24,6%.

Особенностью проекта федерального бюджета 2004 года является значительное снижение расходов на государственную поддержку базовых отраслей, обеспечивающих экономический рост и расширение доходной части бюджета. Доля бюджетных назначений по разделам Промышленность, энергетика и строительство, Сельское хозяйство, Транспорт, связь и информатика, Дорожное хозяйство снизилась как в ВВП (на 0,18 процентного пункта), так и в общем объеме непроцентных расходов без учета ЕСН (на 1,08 процентного пункта).

5.11. Проектом федерального бюджета на 2004 год не предусмотрено выделение бюджетных ассигнований по разделу Развитие рыночной инфраструктуры, что противоречит Федеральному закону от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации.

Счетная палата полагает целесообразным предусмотреть в законопроекте финансирование мероприятий по созданию инфраструктуры государственной поддержки малого предпринимательства с последующим утверждением Федеральным Собранием Российской Федерации федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства на 2003 - 2005 годы.

5.12. В законопроекте предусмотрено увеличение расходов на социальную сферу на 44,6 млрд. рублей, или на 13,9% в номинальном выражении и на 3,7% в реальном выражении.

Законопроектом на 2004 год предусмотрено финансирование раздела Культура, искусство и кинематография в размере 15,9 млрд. рублей, что на 1,8 млрд. рублей выше утвержденного данного показателя на 2003 год, или с ростом в номинальном выражении на 13,1%, с учетом индекса-дефлятора - на 3%. В 2004 году доля указанных расходов в объеме непроцентных расходов (без учета ЕСН) составит 0,8% и по сравнению с 2003 годом не изменится.

По разделу Здравоохранение и физическая культура объем финансирования составит 48,2 млрд. рублей, или на 8,9 млрд. рублей больше, чем в текущем году (в номинальном и реальном выражении на 22,5% и 11,6% соответственно). Доля расходов федерального бюджета на данное направление социальной сферы по отношению к объему непроцентных расходов (без учета ЕСН) возрастет на 0,2 процентного пункта.

Объем бюджетного финансирования по разделу Средства массовой информации на 2004 год планируется в объеме 10,9 млрд. рублей, что ниже уровня 2003 года как в номинальном выражении (на 9,1%), так и в реальном выражении (на 17,2%).

Проверки Счетной палаты показали, что до настоящего времени не определен механизм государственной поддержки и формирования государственного заказа в сфере электронных и печатных средств массовой информации.

Расходы по разделу Социальная политика законопроектом определены в размере 161,2 млрд. рублей. Доля расходов на социальную политику в объеме непроцентных расходов (без ЕСН) в 2004 году составит 8,3% против 8,9% в 2003 году.

Основной прирост по разделу (10,5 млрд. рублей) предусматривается за счет увеличения бюджетных ассигнований на социальную помощь (на 29%), выплату пенсий и пособий в правоохранительных органах (на 12%) и осуществление государственной политики содействия занятости населения (на 18%). При этом расходы на мероприятия по пассивной политике занятости (выплаты пособий по безработице, стипендий) вырастут на 20%, а расходы на реализацию активной политики (мероприятия по содействию трудоустройству населения, профессиональное обучение безработных граждан) - на 6%.

В законопроекте на 2004 год расходы по разделу Образование составят 117,8 млрд. рублей и увеличатся на 20,1 млрд. рублей. Однако доля расходов проекта федерального бюджета в 2004 году на образование в ВВП увеличится лишь на 0,02 процентного пункта (с 0,75 до 0,77 процентного пункта).

Практически весь прирост расходов на образование придется на профессиональное образование. Расходы на начальное профессиональное образование вырастут на 3,7 млрд. рублей (в реальном выражении - на 7,1%), среднее профессиональное образование - на 2,8 млрд. рублей (на 11,5%), высшее профессиональное образование - на 13,5 млрд. рублей (на 13,5%). При этом расходы на дошкольное и общее образование сократятся соответственно на 35,8% и на 6,7%.

Целесообразно продолжить работу по передаче сети детских дошкольных учреждений, учреждений общего образования, а также большей части учреждений начального и среднего профессионального образования в собственность субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне сконцентрируется подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием, а также переподготовка и повышение квалификации.

Исходя из результатов проверок Счетная палата полагает необходимым разработать и внести в установленном порядке основы законодательства о ежегодном утверждении законодательным органом, помимо финансовых показателей, сетевых показателей и показателей контингента (например, число студентов) получателей бюджетных услуг.

5.13. Анализ открытой части расходов проекта федерального бюджета на 2004 год показывает, что ее доля практически остается на уровне федерального бюджета 2003 года. Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, ряд расходов федерального бюджета на 2004 год (расходы на строительство и реконструкцию объектов за рубежом и другие) необоснованно включен в закрытую часть федерального бюджета.

5.14. Сумма расходов по функциональной классификации расходов федерального бюджета выше суммы расходов по ведомственной классификации расходов федерального бюджета на 5,13 млрд. рублей и в 2 раза превышает аналогичный показатель по 2003 году.

5.15. В целом существующие подходы к формированию расходов проекта федерального бюджета в 2004 году недостаточно нацелены на долгосрочную стратегию бюджетного планирования. Продолжена практика формирования показателей федерального бюджета преимущественно на основе уточненных показателей финансирования предшествующего года, без достаточного учета реальных потребностей, объемов и специфики государственных услуг. Формирование непроцентных расходов проекта федерального бюджета на 2004 год не основано на законодательно установленных нормативах финансовых затрат, а также на плане предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств, что не обеспечивает заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и разумной экономии средств.

В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрено финансирование ИТАР-ТАСС, Государственного Эрмитажа, РОСТО, Российской академии художеств, не являющихся главными распорядителями средств федерального бюджета и органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии со статьями 24 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации данные организации должны быть исключены из ведомственной классификации расходов федерального бюджета. По той же причине не должно осуществляться финансирование редакции журнала Родина, не являющейся подведомственной организацией МПТР России.

В целях совершенствования планирования бюджетных расходов и поэтапного перехода от сметного финансирования бюджетной сети к бюджетированию, ориентированному на результат, целесообразно приступить к созданию системы планирования социально-экономической эффективности бюджетных расходов, предусматривающей, что бюджетное финансирование должно обуславливаться четкими планами бюджетополучателей, устанавливающими задания организациям по отдельным программам и объемы необходимых затрат на их выполнение, а также показатели результативности работы в планируемом периоде.

Необходимо законодательно упорядочить правоотношения государства и бюджетных учреждений, предусматривающие четкое юридическое разграничение учреждений на бюджетные учреждения, в отношении которых государство несет полную субсидиарную ответственность и предусматривает утвержденные для них лимиты бюджетных обязательств, а также остальных бюджетополучателей. Следует перейти на контрактные формы бюджетного финансирования и обеспечить выделение государственных ассигнований на решение конкретных задач и выполнение функций, возложенных на соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета.

Правительству Российской Федерации необходимо провести инвентаризацию существующих норм и нормативов, используемых для формирования расходов федерального бюджета, и создать действенную систему управления государственными расходами, основой которой должен стать мониторинг социально-экономической результативности бюджетных расходов.

Создание прозрачного механизма бюджетного планирования, основанного на нормах и нормативах финансовых затрат, контрактных формах бюджетного финансирования, позволит повысить эффективность использования средств федерального бюджета.

 

6. Источники финансирования дефицита федерального

бюджета, государственный долг, государственные

заимствования, расходы на обслуживание и погашение

государственных долговых обязательств

 

6.1. По результатам государственной долговой политики в 2004 году, предусматриваемой в законопроекте, общий объем государственного долга на 1 января 2005 года составит 4 656,6 млрд. рублей и доля его в ВВП сократится с 34,2% на 1 января 2004 года до 30,4% на 1 января 2005 года.

Предел государственного внутреннего долга по состоянию на 1 января 2005 года проектируется на уровне 988,1 млрд. рублей, что выше его ожидаемого уровня на 1 января 2004 года (792,5 млрд. рублей) на 195,6 млрд. рублей. В структуре государственного внутреннего долга наибольший удельный вес (96,3%) будут занимать обязательства в форме государственных ценных бумаг. Государственные гарантии составят по состоянию на 1 января 2005 года 35,9 млрд. рублей (остаток не погашенной конечными заемщиками задолженности) и увеличатся по сравнению с состоянием на 1 января 2004 года в 4,4 раза. При этом предельный объем гарантийных обязательств, предусмотренный программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2004 год, составляет 57,8 млрд. рублей.

Предельный объем государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2005 года предусматривается в размере 115,0 млрд. долларов США, что на 5,4 млрд. долларов США ниже ожидаемого объема внешней задолженности Российской Федерации (120,4 млрд. долларов США) на конец 2003 года. В проектируемой структуре государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2004 года преобладают нерыночные долговые обязательства. Так, около 44,7% государственных внешних обязательств составляют соглашения по долгу бывшего СССР со странами - членами Парижского клуба и иными странами - официальными кредиторами и около 2,4% (2,9 млрд. долларов США) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР.

В результате планируемых на 2004 год операций с внешними государственными долговыми обязательствами предусмотрено увеличить рыночную составляющую государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2005 года только до 42,7% от общего объема внешних долговых обязательств Российской Федерации. Это свидетельствует о сохранении на среднесрочную перспективу проблем управления государственным внешним долгом, связанных с высоким удельным весом государственного внешнего долга в форме, не позволяющей проведение операций по оптимизации его структуры, а также ограниченными возможностями рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований в условиях сложившейся высокой стоимости обслуживания государственного внешнего долга и наличия пиков платежей в среднесрочной перспективе.

6.2. Несмотря на некоторое снижение по сравнению с ожидаемым объемом платежей в 2003 году (760,0 млрд. рублей, или 5,7% ВВП), расходы проекта федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга в 2004 году проектируются на достаточно высоком уровне - 718,6 млрд. рублей, или 4,7% ВВП.

При этом расходы федерального бюджета на погашение и обслуживание государственного внутреннего долга планируются в объеме 214,9 млрд. рублей, что составляет 29,9% всех платежей федерального бюджета по государственному долгу в 2004 году. Выплаты по государственному внешнему долгу в проекте федерального бюджета на 2004 год предусматриваются в объеме 503,6 млрд. рублей, или 16,1 млрд. долларов США (17,3 млрд. долларов США в 2003 году). Расчет платежей по государственному внешнему долгу в 2004 году учитывает прогнозируемые валютные риски за счет ослабления доллара по отношению к основным мировым валютам и роста курса евро на 5% по отношению к курсу, сложившемуся в мае 2003 года, а также предполагаемое повышение среднего уровня процентных ставок по внешним кредитам от правительств иностранных государств на 0,5% годовых в течение 2004 года.

Согласно графику платежей, представлявшемуся ранее к проекту федерального бюджета на 2003 год, платежи по государственному внешнему долгу в 2004 году оценивались в сумме 14,0 млрд. долларов США при соотношении евро к доллару США, равном 0,945.

В настоящее время в структуре государственного внешнего долга только 26% объема обязательств составляют обязательства, номинированные в евро, однако на платежи по внешним долговым обязательствам в указанной валюте приходится более 55% всех выплат по внешнему долгу Российской Федерации. Повышение данного соотношения в связи с произошедшим за 2003 год и прогнозируемым на 2004 год ростом курса евро по отношению к доллару США до величины 1,206 увеличивает долларовый эквивалент платежей по государственному внешнему долгу по сравнению с ранее планировавшимся объемом платежей на 2,1 млрд. долларов США до уровня 16,1 млрд. долларов США.

6.3. Процентные расходы проекта федерального бюджета на 2004 год составляют 40% общей суммы платежей по государственному долгу и определены в сумме 287,6 млрд. рублей, что на 3,9% выше в номинальном выражении ожидаемого уровня 2003 года. Доля процентных платежей по государственному долгу в расходах федерального бюджета снижается с 11,8% к утвержденным расходам (11,5% к ожидаемой их оценке) в 2003 году до 10,8% в 2004 году.

6.3.1. Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга в 2004 году проектируются в объеме 64,4 млрд. рублей, что на 11,5 млрд. рублей выше по сравнению с ожидаемым в 2003 году уровнем (52,9 млрд. рублей), и составят 22,4% процентных расходов федерального бюджета. Увеличение в 2004 году расходов на обслуживание государственного внутреннего долга обусловлено предусмотренной в проекте федерального бюджета на 2004 год программой расширения объемов государственных внутренних заимствований в целях рефинансирования не только внутреннего, но и внешнего государственного долга.

Расчеты Счетной палаты подтверждают проектируемые расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга, оформленного в государственные ценные бумаги.

6.3.2. Расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного внешнего долга в 2004 году предусмотрены в объеме 223,2 млрд. рублей (7,1 млрд. долларов США), или 77,6% общего объема процентных платежей, что на 0,7 млрд. долларов США выше, чем ожидается в 2003 году.

Требуют уточнения объемы планируемых в 2004 году процентных платежей федерального бюджета по облигациям внутреннего государственного валютного займа. По расчетам Счетной палаты указанные платежи в 2004 году не должны превысить 196,2 млн. долларов США (без учета перечислений купонных выплат по ценным бумагам, находящимся на счетах Минфина России, при отсутствии в 2003 - 2004 годах операций с указанными ценными бумагами), или 6 146,8 млн. рублей (по курсу 31,33 рубля за доллар США), что на 33,6 млн. долларов США, или на 1 045,0 млн. рублей, меньше, чем это предусмотрено в проекте федерального бюджета на 2004 год.

Необходимо также уточнить расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего долга в 2004 году за счет процентов по государственным ценным бумагам Российской Федерации, номинированным в иностранной валюте и находящимся на балансе федерального бюджета, по которым процентные платежи производятся в полном объеме вне зависимости от их владельца.

6.4. В законопроекте не предусмотрено утверждение отдельным приложением источников финансирования дефицита федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что является нарушением пункта 1 статьи 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представленный в материалах к законопроекту расчет источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2004 год отражает направленность долговой политики на безусловное исполнение долговых обязательств Российской Федерации, сокращение объемов государственного внешнего долга за счет расширения привлечения государственных внутренних заимствований и иных внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета и полное покрытие отрицательного сальдо от операций с внешними долговыми обязательствами (-) 173,9 млрд. рублей за счет внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета (+) 173,9 млрд. рублей (за исключением операций со средствами Стабилизационного фонда).

Расчет источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2004 год предусматривает финансирование расходов на погашение государственного долга в объеме 430,9 млрд. рублей, в том числе 150,5 млрд. рублей - платежи по погашению государственного внутреннего долга (34,9%), 280,4 млрд. рублей - по погашению государственного внешнего долга (65,1%).

6.4.1. Согласно статьям 2 и 108 законопроекта средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 года в сумме 15,9 млрд. рублей могут быть направлены в 2004 году на досрочное погашение государственных ценных бумаг, выпущенных в обмен на акции Внешторгбанка. Данные операции не учтены в расчете источников внутреннего финансирования дефицита проекта федерального бюджета на 2004 год и в проекте программы государственных внутренних заимствований на 2004 год.

6.4.2. Расходы на погашение государственного внешнего долга в проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены в объеме 280,4 млрд. рублей, или 8,96 млрд. долларов США, что на 2,9 млрд. долларов США меньше суммы погашения основного долга в 2003 году.

В основу расчетов платежей по погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам, соответствующим инвентаризационной описи состояния государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2003 года. По результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, данные инвентаризационной описи не в полной мере отражают информацию о состоянии государственного внешнего долга в части не урегулированной до настоящего времени внешней задолженности бывшего СССР и не учитывают в полной мере объем штрафных процентов по задолженности бывшего СССР.

Статьей 114 законопроекта предусмотрено право Правительства Российской Федерации продолжить в 2004 году работу по урегулированию коммерческого долга бывшего СССР и обязательств перед МИБ и МБЭС. Исходя из представленной к проекту федерального бюджета на 2004 год структуры государственного внешнего долга предусмотрено погашение коммерческой задолженности в объеме 2,9 млрд. долларов США. Однако указанное погашение не отражено во внешних источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

6.5. Привлечение средств за счет внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2004 году составит 324,4 млрд. рублей. В соответствии с проектом программы государственных внутренних заимствований на 2004 год основную сумму средств предусматривается привлечь за счет размещения государственных ценных бумаг в объеме 258,9 млрд. рублей.

Поступление средств от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, и от продажи земельных участков предусматривается в объеме 45,5 млрд. рублей. Привлечение средств за счет превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и камней в 2004 году проектируется в сумме 20,0 млрд. рублей.

Согласно Программе приватизации федерального имущества на 2004 год предусматривается приватизация пакетов акций 641 акционерного общества на общую сумму 40,0 млрд. рублей. Анализ показывает, что исходя из рыночной стоимости акций, а также при принятом порядке определения нормативной цены и оптимистическом прогнозе приватизации доход от продажи государственных пакетов акций только по ОАО Иркутскэнерго, ОАО Дальневосточное морское пароходство и ОАО НК ЛукОЙЛ может превысить 39,0 млрд. рублей. В этой связи задание по объемам поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества в 2004 году представляется заниженным.

6.6. В соответствии с проектом программы государственных внешних заимствований общая сумма привлечения средств планируется в сумме до 3 652,0 млн. долларов США, что почти в 1,9 раза больше аналогичного показателя 2003 года (193,0 млн. долларов США). При этом увеличение объемов финансовых кредитов до 3,0 млрд. долларов США предусматривается за счет размещения еврооблигационного займа и до 40,0 млн. долларов США в связи с займом на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов. Привлечение целевых иностранных заимствований проектируется в 2004 году в сумме до 612,0 млн. долларов США, что на 28,0 млн. долларов США меньше уровня 2003 года.

6.6.1. В перечень кредитов проекта программы государственных внешних заимствований на 2004 год предусмотрено включение 35 действующих проектов, расходы по которым планируются в 2004 году в объеме 335,0 млн. долларов США, или в среднем 12,2% от неиспользованного остатка, а также привлечение 4 новых займов общей стоимостью 580,0 млн. долларов США с объемом использования в планируемом году в сумме 11,0 млн. долларов США. При этом не по всем проектам имеются необходимые обоснования и проработки проекта. Так, по займу Повышение инвестиционной привлекательности г. Казани отсутствует проработанная концепция. В связи с этим предлагается сократить сумму использования средств по указанному займу с 12,0 млн. долларов США до 1,0 млн. долларов США.

По результатам проведенных проверок Счетная палата предлагает исключить проект земельной реформы ЛАРИС (0,1 млн. долларов США на 2004 год), так как все работы по нему закончены и необходимые для закрытия процедуры МБРР могут быть проведены до конца 2003 года, а также проект Поддержка судебной реформы общей стоимостью 50,0 млн. долларов США (1,0 млн. долларов США на 2004 год), по которому отсутствуют концепция и структура проекта, а также обоснование его стоимости.

В целом, по оценке Счетной палаты, по 9 займам, в том числе по одному из вновь привлекаемых, объемы заимствований на 2004 год завышены на сумму 35,6 млн. долларов США, и их целесообразно сократить, перераспределив средства на более важные проекты, отвечающие необходимым требованиям для включения в программу государственных внешних заимствований на 2004 год.

Так, крайне низкими темпами используются заемные средства по проектам, определяющим наполнение федерального и региональных бюджетов. Это проекты по модернизации налоговой службы - 2 (в 2004 году предусмотрено 11,0 млн. долларов США, или 11% от общей суммы займа) и модернизации информационной системы таможенных органов (10,0 млн. долларов США, или 7% от общей суммы займа). По проекту модернизации казначейской системы Российской Федерации, направленному на обеспечение эффективного исполнения и контроля бюджетной системы Российской Федерации, предусматривается использование заемных средств в сумме только 3,0 млн. долларов США, или 1,3% от суммы займа по первому траншу, что не позволит реализовать его в достаточной мере.

 

7. Взаимоотношения федерального бюджета

с бюджетами других уровней бюджетной системы

 

7.1. Формирование межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2004 год осуществляется в условиях завершающего этапа реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, целью которой является осуществление мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе разграничения расходных обязательств, налоговых полномочий и источников доходов на долгосрочной основе.

При этом в связи с изменением налогового законодательства одной из основных задач законопроекта является компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в целях сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

7.2. В целом по оценке, представленной в материалах к законопроекту, осуществляемые с 1 января 2004 года изменения налогового законодательства приведут к снижению доходной базы консолидированного бюджета Российской Федерации на 57,2 млрд. рублей, при этом доходная база консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации увеличится, по представленной оценке, на 24,4 млрд. рублей.

При формировании прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации учтены не введенные в действие изменения налогового законодательства, связанные с возможным вступлением в действие с 2004 года главы Налогового кодекса Российской Федерации Налог на имущество организаций. Предусмотренная в ней отмена налоговой льготы по налогу на имущество, поступающему в бюджеты субъектов Российской Федерации, определяет необходимость уплаты в 2004 году указанного налога бюджетными организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, что фактически является перераспределением налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. В проекте федерального бюджета на 2004 год в составе прочих расходов предусмотрены финансовые средства на платежи по налогу на имущество в объеме 7,4 млрд. рублей, сэкономленная часть которых может быть использована на увеличение финансовой помощи регионам.

В доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год предусмотрены поступления налога на игорный бизнес в сумме 17,8 млрд. рублей, в то время как в соответствии с утвержденными законами о бюджетах субъектов Российской Федерации и решениями местных органов власти о местных бюджетах на 2003 год доходы по налогу планируются в объеме 1,1 млрд. рублей. Требует уточнения столь значительный прирост поступлений по данному налогу в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2004 году.

7.3. По представленным в материалах к законопроекту расчетам отмена налога с продаж с 1 января 2004 года приведет к потерям доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 61,9 млрд. рублей.

В законопроекте предусматривается компенсация выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации путем передачи в бюджеты регионов федеральных доходов, поступающих от уплаты единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, которые составят, по оценке, представленной в материалах к законопроекту, 17,1 млрд. рублей, увеличения с 16% до 17% ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджеты субъектов Российской Федерации (23,3 млрд. рублей) и передачи в бюджеты субъектов Российской Федерации федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% (29,0 млрд. рублей).

В целом сумма компенсации выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предложенными изменениями налогового и бюджетного законодательства, по представленной оценке, составит 69,4 млрд. рублей.

В целях возмещения потерь федерального бюджета в результате перекомпенсации выпадающих доходов региональных бюджетов в законопроекте предусматривается дополнительная централизация в федеральном бюджете на 4,5 процентного пункта норматива налога на добычу полезных ископаемых по нефти, что приведет к потере доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 14,7 млрд. рублей и снизит сумму предусматриваемой регионам компенсации до 54,7 млрд. рублей.

По расчетам Счетной палаты, произведенным на основе ожидаемых поступлений по налогу с продаж в 2003 году и прогнозируемого объема розничного товарооборота в 2004 году, поступления налога с продаж в 2004 году могут составить 67,0 млрд. рублей. Учитывая, что в 2004 году поступления налога с продаж в части сумм по расчетам за 2003 год и погашение задолженности прошлых лет ожидаются в размере до 6,0 млрд. рублей, фактически выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации могут составить около 61,0 млрд. рублей. В представленных к законопроекту показателях консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год не нашли отражения поступления налога с продаж по расчетам за 2003 год и погашение задолженности прошлых лет.

7.3.1. В целом согласно расчетам Счетной палаты в условиях отмены налога с продаж и предусмотренных с 1 января 2004 года изменений в налоговом и бюджетном законодательстве предлагаемые в законопроекте изменения нормативов отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации не позволят обеспечить достаточную компенсацию выпадающих доходов консолидированных бюджетов 27 субъектов Российской Федерации на общую сумму 18,7 млрд. рублей.

Проблема сбалансированности территориальных бюджетов в 2004 году усугубляется сложившейся в текущем году ситуацией с поступлением в территориальные дорожные фонды и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на нефтепродукты. Установленный порядок уплаты акцизов на нефтепродукты не обеспечивает в 2003 году поступления указанных налоговых платежей по субъектам Российской Федерации пропорционально объему потребленных нефтепродуктов. В январе - июле 2003 года в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации поступило акцизов на нефтепродукты в сумме 26,7 млрд. рублей, при этом более 50% этих акцизов поступили в консолидированные бюджеты 10 субъектов Российской Федерации.

В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по субъектам Российской Федерации для формирования территориальных дорожных фондов в 2004 году Счетная палата предлагает совершенствовать механизмы налогового администрирования либо предусмотреть порядок, в соответствии с которым все поступления от акцизов на нефтепродукты будут направляться в федеральный бюджет, а затем распределяться между регионами пропорционально протяженности дорог и числу зарегистрированных автомобилей.

7.3.2. В соответствии с действующим законодательством одновременно с налогом с продаж с 1 января 2004 года отменяется региональный сбор на нужды образовательных учреждений, а также большинство местных налогов и сборов. По данным налоговой отчетности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, в январе - июле 2003 года в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации поступило платежей в уплату сбора на нужды общеобразовательных учреждений и местных налогов и сборов, отменяемых в 2004 году, на сумму 6,5 млрд. рублей, в том числе в местные бюджеты - на сумму 5,0 млрд. рублей. В расчетах по изменению доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в связи с изменениями налогового законодательства, представленных в материалах к законопроекту, не учтено выпадение из доходов местных бюджетов указанных налогов и соответствующая компенсация не предусматривается.

7.4. В соответствии с законопроектом общий объем финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы в 2004 году составит 810,6 млрд. рублей, или 30,5% общих расходов федерального бюджета, и по сравнению с утвержденным объемом на 2003 год увеличится на 96,0 млрд. рублей, или на 13,4% в номинальном выражении и на 3,3% в реальном выражении.

Объем финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы без учета средств, передаваемых государственным внебюджетным фондам (499,6 млрд. рублей), составит в 2004 году 311,0 млрд. рублей и увеличится по сравнению с утвержденными показателями федерального бюджета на 2003 год на 13,3 млрд. рублей, или на 4,5% в номинальном выражении. В реальном выражении расходы на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации снижаются на 4,8%. Уменьшается также на 0,25 процентного пункта доля данных расходов в ВВП.

7.4.1. Основным направлением оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в 2004 году остаются средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) в объеме 175,8 млрд. рублей, или 14% от налоговых доходов федерального бюджета, за исключением налоговых доходов, мобилизуемых Государственным таможенным комитетом Российской Федерации. Объем средств ФФПР в 2004 году в реальном выражении снижается на 7,5% по сравнению с уровнем 2003 года, его удельный вес в общей сумме финансовой помощи бюджетам других уровней в сравнении с 2003 годом уменьшается на 1,7 процентного пункта.

7.4.1.1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из ФФПР проектируются в 2004 году в объеме 164,4 млрд. рублей с номинальным ростом на 1,6% к уровню 2003 года, однако в реальном выражении это ниже, чем предусмотрено в 2003 году, на 7,4%.

7.4.1.2. Субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предусмотрены на 2004 год в сумме 8,8 млрд. рублей со снижением в реальном выражении на 8,9%. Размер субсидий, как и в предыдущие годы, рассчитывается от достигнутого уровня затрат без учета природно-климатических особенностей территорий.

7.4.1.3. Субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области предусмотрены в законопроекте на уровне 2003 года в сумме 2,6 млрд. рублей, что не учитывает уровень инфляции.

Однако при определении расходов на компенсацию тарифов регионам Дальнего Востока не принят во внимание ввод в текущем году первой очереди Бурейской ГЭС, что требуется учесть при дальнейшем распределении средств по субъектам Российской Федерации. Необходимо также разработать и законодательно утвердить нормативно-правовые акты по вопросам расчетов и использования указанных компенсаций.

7.4.2. Фонд компенсаций предусматривается в проекте федерального бюджета на 2004 год в объеме 49,4 млрд. рублей (15,1% от общих расходов на финансовую помощь субъектам Российской Федерации), что в реальном выражении на 4,2% ниже уровня 2003 года.

При формировании Фонда компенсаций на 2004 год была учтена работа, начатая в 2000 году, по упорядочению системы социальных выплат и льгот, финансируемых из федерального бюджета с целью реализации Федеральных законов О социальной защите инвалидов в Российской Федерации, О государственных пособиях гражданам, имеющим детей, О реабилитации жертв политических репрессий, О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы и других. В то же время в 2004 году, как и в 2003 году, в Фонде компенсаций не предусмотрены расходы на финансирование Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ О ветеранах, ряд норм которого предлагается приостановить на 2004 год.

По важнейшим составляющим Фонда компенсаций, таким как детские пособия и льготы по оплате услуг ЖКХ, объем предусмотренного финансирования рассчитан без учета уровня инфляции. При этом не принято во внимание наличие в субъектах Российской Федерации задолженности по государственным пособиям гражданам, имеющим детей, составившей на 1 июля 2003 года 8,1 млрд. рублей.

7.4.3. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных программ развития регионов осуществляется в рамках Фонда регионального развития (далее - ФРР), размер которого в 2004 году предусматривается в объеме 25,1 млрд. рублей (8,2% от общей суммы финансовой помощи), что в реальном выражении на 8,9% ниже уровня 2003 года. В 2004 году за счет средств ФРР предусмотрено финансирование 7 федеральных программ развития регионов. При этом на финансирование программ социально-экономического развития Республики Башкортостан и Республики Татарстан предусматривается 18,6 млрд. рублей, или 74,3% от всего объема ФРР.

В то же время на реализацию стратегически важных и социально значимых федеральных целевых программ, таких как Программа развития Калининградской области на период до 2010 года, Программы Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 годы и до 2010 года, Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994 - 2005 годы), Юг России, приходится лишь 3,9 млрд. рублей, или 15,3% от общего объема финансирования из ФРР.

Финансирование Программы Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года), включающей более 45 дотационных регионов-участников и предназначенной для обеспечения финансировании развития инфраструктуры этих регионов с целью выравнивания уровня их социально-экономического развития, проектируется в 2004 году на уровне 10,5% от общего запланированного объема ФРР в сумме 2,6 млрд. рублей. Это свидетельствует об отсутствии системного подхода к проблеме выравнивания социально-экономического положения регионов, решение которой являлось обоснованием необходимости создания ФРР в составе расходов федерального бюджета. Счетная палата рекомендует принять в процессе утверждения федерального бюджета на 2004 год единый порядок формирования и использования средств ФРР.

7.4.4. В 2004 году предусмотрено выделение дотаций и субвенций бюджетам закрытых административно-территориальных образований, города Сочи и ряда субъектов Российской Федерации в размере 43,1 млрд. рублей.

Общий объем финансовой помощи бюджетам ЗАТО, выделяемый из федерального бюджета в виде дотаций и субвенций, предусмотрен на 2004 год в сумме 14,3 млрд. рублей, что в реальном выражении на 6,6% ниже уровня 2003 года. В том числе на финансирование программ развития ЗАТО предусмотрено 591,1 млн. рублей, что обеспечит выполнение программных мероприятий только на 15 - 17%.

В законопроекте предусмотрено выделение субвенций бюджету г. Москвы только на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе и не запланировано выделение субвенций бюджету г. Москвы в 2004 году для осуществления функций столицы Российской Федерации, что противоречит статье 6 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 О статусе столицы Российской Федерации.

7.4.5. В проекте федерального бюджета на 2004 год предусматривается сохранить бюджетное финансирование погашения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации в виде дотаций на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, на уровне 2003 года в сумме 5,0 млрд. рублей.

По мнению Счетной палаты, дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, подлежат увеличению с учетом уровня инфляции, роста тарифов, прогрессирующей степени износа систем ЖКХ и остатков непогашенных убытков этой отрасли за предыдущие годы.

7.4.6. Согласно статье 50 законопроекта в 2004 году предусмотрено существенное сокращение дотаций, выделяемых из Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. Указанные расходы федерального бюджета на 2004 год проектируются в сумме 3,0 млрд. рублей, что на 2,0 млрд. рублей ниже уровня 2003 года.

7.4.7. Фонд реформирования региональных финансов, образованный в структуре расходов федерального бюджета за счет средств бюджетозамещающего займа МБРР на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов, предусмотрен в проекте федерального бюджета на 2004 год в размере 1 252,0 млн. рублей, что соответствует уровню 2003 года в долларовом эквиваленте.

7.5. Законопроект не учитывает реальный процесс создания законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики, который начнет формироваться в начале 2004 года.

7.6. Принятые в проекте федерального бюджета на 2004 год подходы к формированию межбюджетных отношений и предусмотренное снижение в реальном выражении расходов на финансовую помощь регионам в условиях недостаточной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации не позволят в полной мере решить проблему сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью увеличения в 2004 году расходов региональных бюджетов на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, на содержание и компенсацию убытков жилищно-коммунального хозяйства с учетом просроченной задолженности, а также на индексацию субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

Выделение в 2004 году в составе расходов на финансовую помощь регионам дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации для финансирования расходов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов в объеме 21,0 млрд. рублей не может считаться достаточным для решения указанных задач, так как дополнительные расходы региональных бюджетов только в связи с повышением с 1 октября 2003 года оплаты труда работникам бюджетной сферы на 33% могут составить в 2004 году, по оценке Правительства Российской Федерации 89,9 млрд. рублей.

Это создает условия для продолжения развития в 2004 году диспропорций в системе межбюджетных отношений, наличие которых подтверждается результатами контрольных мероприятий Счетной палаты. Об этом свидетельствует и резкий рост числа высокодотационных регионов, у которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышает 50% расходов их консолидированных бюджетов. Так, до 2001 года число таких регионов стабильно сокращалось и составляло в 1997 году 18, в 1998 году - 13, в 1999 и 2000 годах соответственно 9 и 8. Начиная с 2001 года число высокодотационных субъектов Российской Федерации увеличилось до 15, в 2002 году - до 31 и в 2003 году составило 29 регионов. Основной причиной такой тенденции является то, что поставленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года задачи в области межбюджетных отношений не обеспечены механизмами их реализации, закрепленными действующим законодательством.

Предложенный в законопроекте порядок формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2004 году не решает задачи по снижению числа дотационных регионов и не обеспечивает перехода к формированию финансовой основы федеративных отношений в Российской Федерации на принципах стабильного разграничения налогово-бюджетных обязательств и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней, повышения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в первую очередь на региональном уровне.

 

8. Программная часть проекта федерального бюджета

 

8.1. Законопроектом предусмотрено финансирование 53 федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, включающих в себя 96 подпрограмм (в 2003 году - 52 программы и 91 подпрограмма), в объеме 179,6 млрд. рублей, что выше уровня 2003 года (здесь и далее в разделе 8 - в сопоставимых ценах) на 11,1%. При этом удельный вес расходов на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов в общих расходах проекта бюджета на 2004 год составит 6,8% против 6,3% в 2003 году.

В законопроекте не предусмотрено улучшение качества структуры финансирования федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов по видам финансирования. Затраты на прочие нужды в общих расходах на федеральные целевые программы составили 68,5%, что в 3,3 раза превышает расходы на государственные капитальные вложения. Это связано в том числе с включением в прочие нужды части расходов на капитальные вложения и научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.

Так, по Программе Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года в расходы на прочие нужды включены капитальные затраты на освоение производств химической, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности, создание производства современных грузовых автомобилей КАМАЗ, техническое перевооружение производств в аграрно-промышленном комплексе.

В законопроект включены Федеральные целевые программы Государственная граница Российской Федерации (2003 - 2010 годы), Переход к комплектованию должностей ряда соединений и воинских частей военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года на общую сумму 10 617,34 млн. рублей, не утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации, что не соответствует Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 О реализации Федерального закона О поставках продукции для федеральных государственных нужд.

Как и в предшествующие годы, в нарушение пункта 3 статьи 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации ни по одной федеральной целевой программе, впервые предлагаемой для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, не указаны технико-экономическое обоснование необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета, расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы.

В предлагаемом законопроекте предусмотренное прекращение реализации 7 программ и приостановление финансирования из федерального бюджета 10 программ со сроками окончания в 2005 - 2012 годах осуществлено не в соответствии с пунктом 4 статьи 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

8.2. Предполагаемые законопроектом расходы федерального бюджета на государственные капитальные вложения предусмотрены в объеме 64,4 млрд. рублей, что на 3,5 млрд. рублей, или на 5,3%, ниже уровня 2003 года. Удельный вес расходов на государственные капитальные вложения составляет 2,4% от общего объема расходов проекта федерального бюджета на 2004 год, что на 0,2 процентного пункта ниже уровня 2003 года и значительно ниже реальной потребности, определенной сметами строительства объектов и заявленной на предстоящий год министерствами (ведомствами) - заказчиками программ.

Программная часть Федеральной адресной инвестиционной программы определена в сумме 33,7 млрд. рублей, или 55,3% от общего объема средств на ее реализацию. Однако ограниченность объемов государственных инвестиций и значительный рост числа строек и объектов (2002 год - 1 938 объектов, 2003 год - 2 632 объекта, 2004 год - 2 304 объекта) не позволят сосредоточить средства на решении важнейших задач социально-экономического развития страны, в том числе на решении в необходимых объемах жилищной проблемы. Не в полном объеме решается задача финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов. Общее количество объектов незавершенного строительства составляет более 6000 единиц.

По сравнению с 2003 годом в законопроекте расходы на Федеральную адресную инвестиционную программу сокращены на 5%, в том числе на производственные и социальный комплексы - соответственно на 7,9% и 8,1%. Расходы социального комплекса, предусмотренные на образование, культуру и здравоохранение, сокращаются на 4,5%, на метростроение - на 51,2% к уровню 2003 года.

Финансирование государственных инвестиций в 2004 году запланировано по 38 федеральным целевым программам из 53, предлагаемых к финансированию. По 17 программам из 38 (44,7%) объемы государственных инвестиций сокращены по сравнению с 2003 годом. Так, по Программе Юг России они сократились на 62%, по Программе Социальное развитие села - на 48%, по Программе Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы) - на 44%.

Из 867 строек, предусмотренных к вводу в 2003 году, в первом полугодии введено в эксплуатацию на полную мощность 4 стройки (0,5%) и 17 строек - частично. Фактически в 2003 году на каждой второй стройке, предусмотренной инвестиционной программой, в первом полугодии строительство не велось. По состоянию на 1 июля 2003 года техническую готовность от 51% до 99,9% имеют 479 строек (18,2% от общего количества), а полностью профинансированы 135 строек, или 15,6% предусмотренных к вводу.

В результате в первом полугодии 2003 года по сравнению с аналогичным периодом 2002 года ввод в действие средних специальных учебных заведений уменьшился на 60%, дошкольных образовательных заведений - на 14,4%, не осуществлялся ввод домов ребенка, школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Завершение строительства атомного ледокола 50 лет Победы перенесено на 2005 год.

8.3. Федеральные целевые программы являются важным инструментом повышения эффективности использования средств федерального бюджета, позволяющим обеспечить перераспределение имеющихся ресурсов в пользу конкурентоспособных секторов экономики, активизации развития инвестиционного и инновационного потенциала российской экономики и концентрации его на ключевых направлениях экономического развития.

В настоящее время большинство предприятий реального сектора не сориентировано на выпуск инновационной и конкурентоспособной продукции, поскольку их финансовое положение недостаточно стабильно, а состояние их материально-технической базы критическое.

Значительным недостатком бюджетного финансирования программ является неравномерное, непропорциональное выделение бюджетных средств, существенная часть средств федерального бюджета выделяется в IV квартале финансового года. По состоянию на 1 июля 2003 года не начато финансирование 5 программ и подпрограмм, 11 программ (21% от общего количества) профинансировано менее чем на 25%, 12 программ (22,6%) - менее чем на 40% годовых бюджетных назначений.

В 2002 году ни по одной из федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов не обеспечена реализация всех запланированных программами мероприятий. Неравномерное финансирование и недостаточный контроль за эффективным расходованием средств затягивают сроки достижения целей программ, а в ряде случаев приводят к полному их срыву и омертвлению вложенных средств.

Кроме того, существующая статистическая отчетность и отчетность государственных заказчиков не позволяют оценить эффективность реализации программ и сопоставить предусматриваемые затраты с ожидаемыми результатами.

8.4. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов формируются в основном на принципах программно-целевого бюджетирования. При этом их существенным недостатком является отсутствие количественных и качественных показателей социально-экономической результативности, что не позволяет оценить их эффективность. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов могли бы стать полигоном для отработки и внедрения элементов программно-целевого бюджетирования в бюджетную систему страны. Однако идеология формирования программной части федерального бюджета, заложенная в законопроекте, не предусматривает распространения требования разработки показателей социально-экономической результативности на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов.

Кроме того, ни Федеральная адресная инвестиционная программа, ни федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.

 

9. Взаимоотношения  федерального бюджета

с бюджетами государственных внебюджетных фондов

 

9.1. В законопроекте расходы федерального бюджета в части его взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов в сумме 499,6 млрд. рублей включены в раздел 21 Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы, подраздел 04 Средства, передаваемые государственным внебюджетным фондам. В законопроекте Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) и Фонд социального страхования Российской Федерации исключены из состава субъектов ведомственной структуры расходов федерального бюджета.

9.2. В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, зачисляются в бюджет ПФР в полном объеме. Однако законопроектом не определен порядок перечисления в бюджет ПФР остатка средств на 1 января финансового года, образовавшегося в результате указанного выше превышения.

В ходе проведения контрольных мероприятий Счетной палаты установлено, что в 2002 году разница между фактическим поступлением средств единого социального налога в федеральный бюджет и перечисленными ПФР суммами указанного налога для выплаты базовой части трудовой пенсии на 1 января 2003 года составила 7,9 млрд. рублей.

Счетная палата считает целесообразным включить в законопроект положения, устанавливающие конкретные сроки перечисления в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации средств, образовавшихся по состоянию 1 января 2004 года и на 1 января 2005 года в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии.

9.3. В соответствии со статьями 4, 5 проекта Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации доходы бюджета ПФР формируются за счет средств, передаваемых Минтрудом России, в сумме 749,3 млн. рублей.

В то же время в ведомственной структуре расходов Федерального бюджета (приложение 7)  ;* ; и в распределении ассигнований из федерального бюджета на 2004 год по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (приложение 21)  ;** ; указанные средства не обособлены, хотя они имеют строго целевой характер.

--------------------------------

 ;* ; Не приводится.

 ;** ; Не приводится.

 

В связи с этим Счетная палата полагает необходимым внести соответствующие изменения в указанные приложения.

9.4. Проблемы задолженности федерального бюджета перед ПФР урегулированы лишь частично. В нарушение статьи 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 г. N 35-ФЗ Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год до настоящего времени Правительством Российской Федерации не установлен порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед ПФР.

Величина задолженности федерального бюджета перед ПФР по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов пенсий должна составить на начало 2004 года 16,2 млрд. рублей (по данным ПФР). Законопроектом предполагается погашение лишь части задолженности в общей сумме 2,3 млрд. рублей, оставшаяся часть задолженности составит 13,9 млрд. рублей.

9.5. Законопроектом не предусмотрены средства в возмещение вреда работникам шахт и разрезов угольной и сланцевой промышленности, находящихся в стадии ликвидации, что не соответствует Указу Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 г. N 1274 О мерах по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей на ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности.

 

10. Выводы и предложения

 

10.1. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В представленном законопроекте учтены отдельные предложения, сформулированные в соответствующих заключениях, предписаниях, представлениях и информационных письмах Счетной палаты, направленные на повышение качества бюджетного планирования, увеличение неналоговых доходов, обеспечение формирования бюджетной политики с учетом прогноза тарифов (цен) на товары (услуги) естественных монополий.

10.2. В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены меры, направленные на реализацию поставленных в Бюджетном послании задач по внедрению принципов среднесрочного бюджетного планирования, снижению налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, ограничению роста непроцентных расходов, формированию стабилизационного фонда.

Вместе с тем в законопроекте не обеспечивается выполнение отдельных принципиальных положений Бюджетного послания.

Не предпринято достаточных мер по внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов, не завершена работа по оптимизации сети получателей средств федерального бюджета на основе инвентаризации организаций государственного сектора экономики исходя из соответствия их функций и задач государственным нуждам, не установлены принципы реструктуризации государственного сектора экономики и формирования федеральной адресной инвестиционной программы.

Не предпринято достаточных мер по обеспечению роста доходов федерального бюджета, не связанных с внешнеэкономической конъюнктурой.

Не нашли должного решения задачи по повышению благосостояния населения, сокращению масштабов бедности, повышению качества и доступности бюджетных услуг.

10.3. Основные макроэкономические показатели прогноза, использованные при составлении проекта федерального бюджета на 2004 год: ВВП в сумме 15 300,0 млрд. рублей, индекс потребительских цен 108 - 110% (декабрь 2004 к декабрю 2003 года), индекс-дефлятор ВВП - 109,8%, темп роста ВВП - 105,2% (на 0,7% ниже по сравнению с ожидаемой оценкой 2003 года) - опираются на оптимистический сценарий социально-экономического развития.

Анализ расчетов элементов использования ВВП по ожидаемой оценке за 2003 год показывает несогласованность темпов роста экспорта (107%) и темпов роста импорта (111%) с индексом изменения чистого экспорта (98,8%). По расчетам Счетной палаты индекс изменения чистого экспорта оценивается на уровне 98,1%. Исходя из расчета индекса изменения чистого экспорта 98,1% и уточнения темпов роста по агрегированным показателям элементов использования ВВП темпы роста ВВП в 2003 году могут составить 106,1%.

Анализ динамики ВВП в 2003 году, рассчитанного производственным методом, показывает, что темпы роста ВВП также могут составить в 2003 году не менее 106,1% (против 105,9% согласно предложенной оценке), что согласуется с результатами проведенного Счетной палатой анализа расчета использованного ВВП в 2003 году.

Учитывая возможность увеличения ожидаемой оценки базового ВВП исходя из уточнения темпов экономического роста в 2003 году, а также корректировки расчетов прогнозируемого в 2004 году ВВП в соответствии с замечаниями, представленными в настоящем заключении, объем ВВП при прогнозируемом на 2004 год уровне мировых цен на нефть может быть выше предусмотренного уровня (15 300 млрд. рублей).

В целом достижение прогнозируемых на 2004 год темпа роста и объема ВВП, а также целевых параметров инфляции в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и эффективности реализации мер экономической политики, направленных на поддержание динамики роста экономики.

Вместе с тем прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год имеет инерционный характер, не позволяет решить стратегически важную задачу удвоения объемов ВВП к 2010 году, поставленную в Послании Президента Российской Федерации, не содержит программно-целевых подходов прогнозирования.

10.4. Основные параметры проекта федерального бюджета на 2004 год предусмотрены по доходам федерального бюджета в сумме 2 742,9 млрд. рублей, или 17,9% к ВВП, по расходам федерального бюджета - 2 659,4 млрд. рублей, или 17,4% к ВВП, и профициту федерального бюджета - в объеме 83,4 млрд. рублей, или 0,5% к ВВП.

В соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации подходами к формированию федерального бюджета на 2004 год доходы федерального бюджета рассчитаны исходя из мировой цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, расходы федерального бюджета - на основе мировой цены на нефть марки URALS на уровне 20,0 доллара США за баррель.

Учитывая, что доходная часть федерального бюджета рассчитана исходя из оценки цены на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель нефти, профицит федерального бюджета образуется только за счет дополнительных доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть, вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты и НДПИ на нефть без учета других дополнительных доходов, расчет расходов федерального бюджета соответствует расчетному уровню доходов федерального бюджета при цене на нефть марки URALS на уровне 22,0 доллара США за баррель, за исключением дополнительных доходов, направляемых на образование профицита.

Таким образом, в случае снижения мировых цен на нефть до уровня 20,0 доллара США за баррель представленная конструкция федерального бюджета на 2004 год не будет сбалансирована по доходам и расходам.

10.5. Важной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 является формирование Стабилизационного фонда, механизм образования и использования которого предлагается установить путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Предложенная концепция образования и использования Стабилизационного фонда предполагает ограничение расходов федерального бюджета на дальнейшую перспективу на уровне 20,0 доллара США за баррель нефти, что при прогнозируемом росте ВВП и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обуславливает дальнейший рост профицита федерального бюджета (до 299,1 млрд. рублей в 2006 году) и накопление без ограничений объема Стабилизационного фонда.

При достижении достаточного уровня накопления Стабилизационного фонда и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры Счетная палата полагает необходимым внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам установления базового уровня мировых цен на нефть для определения дополнительных доходов, поступающих на накопление Стабилизационного фонда, а также механизма и направлений использования средств Стабилизационного фонда.

10.6. Отмечая повышение среднего уровня собираемости налоговых доходов с 95,4% в расчетах к проекту федерального бюджета на 2003 год до 97,4% в 2004 году, Счетная палата полагает целесообразным дополнительно рассмотреть определенные резервы увеличения доходов федерального бюджета:

уточнение средней ставки по НДС в 2004 году до уровня 16% против 15,24%, используемой в расчетах указанных показателей, может увеличить сумму поступлений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость до 44,0 млрд. рублей;

увеличение суммы поступлений дивидендов по акциям на 2,4 млрд. рублей до уровня 14,9 млрд. рублей за счет уточнения прогноза их поступления и взыскания дивидендной задолженности прошлых лет;

увеличение доходов от сдачи в аренду недвижимого имущества, принадлежащего государству, не менее чем на 0,5 млрд. рублей (в общем объеме 9,2 млрд. рублей);

увеличение поступлений за счет прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУП, на 600,0 млн. рублей до уровня 3,8 млрд. рублей;

отражение доходов, получаемых загранпредставительствами российских министерств и ведомств от разрешенных видов деятельности за рубежом, - 5,5 млрд. рублей;

отражение в полном объеме доходов, получаемых от реализации ценностей Госфонда России (300,0 млн. рублей), поступлений средств от деятельности СП Вьетсовпетро (200,0 млн. рублей) и поступлений всей валютной выручки ОАО Техснабэкспорт от реализации урановой продукции (9,4 млрд. рублей);

отражение в полном объеме прогнозных сведений о доходах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые, по предварительной оценке, в 2004 году составят не менее 100,0 млрд. рублей.

Потенциальными резервами увеличения доходов бюджета также являются меры по совершенствованию налогового администрирования, в том числе за счет усиления контроля за налогоплательщиками, включаемыми в создаваемый единый государственный реестр, таможенного администрирования в части взыскания задолженности по таможенным платежам, по усилению контроля за поступлением доходов от сдачи в аренду государственной собственности за счет разработки полного реестра государственной недвижимости, применения рыночных ставок арендной платы и снижения имеющейся задолженности по арендным платежам, активизации работы по погашению долговых обязательств иностранных государств, бюджетных кредитов и ссуд.

10.7. Бюджетная политика в отношении расходов федерального бюджета на 2004 год нацелена на сокращение доли государственных расходов в ВВП и сохранение их объема в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП 109,8%).

Структура непроцентных расходов проекта федерального бюджета без учета ЕСН в 2004 году характеризуется тем, что 39,7% (37,5% в 2003 году) в них составляют расходы на обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, включая расходы на военную реформу, финансирование социальной сферы и науки - 21,3% (21,2% в 2003 году), финансовая помощь регионам - 16,1% (19,7%) и государственная поддержка отдельных секторов и отраслей экономики - 9,5% (11,4%).

Доля капитальных расходов в общем объеме расходов проекта федерального бюджета на 2004 год составит 8,2%.

Планируемое увеличение расходов на национальную оборону в значительной мере связано с ростом ассигнований на денежное довольствие военнослужащих, заработную плату гражданского персонала Минобороны России и ремонт вооружения и военной техники. В то же время расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск в сопоставимых условиях предусмотрены на уровне текущего года. Отсутствие приоритетности в финансировании мероприятий боевой подготовки войск (сил) не позволит существенно изменить отмеченные в Концепции национальной безопасности негативные тенденции в военной сфере, связанные с критически низким уровнем оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, и, как следствие, может привести к дискредитации усилий государства по созданию нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, ориентированного на их комплектование военнослужащими преимущественно по контракту.

Проектируемые в федеральном бюджете расходы на жилищное строительство по разделу 07 Промышленность, энергетика и строительство в МВД России, Пограничной службе ФСБ России, Госнаркоконтроле России и Спецстрое России не обеспечат сокращения численности семей военнослужащих, не имеющих постоянного жилья, и приведут к неэффективным расходам средств федерального бюджета в связи с отсрочкой увольнения личного состава.

Непроцентные расходы федерального бюджета не основаны на плане предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями, нормативах финансовых затрат, что не обеспечивает заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и разумной экономии средств.

В целях поэтапного перехода от сметного финансирования бюджетной сети к бюджетированию, ориентированному на результат, целесообразно приступить к созданию системы планирования социально-экономической эффективности бюджетных расходов.

10.8. В законопроекте не предусмотрено улучшение качества структуры финансирования федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов по видам финансирования. Затраты на прочие нужды в общих расходах на федеральные целевые программы составили 68,5%, что в 3,3 раза превышает расходы на государственные капитальные вложения.

Предполагаемые законопроектом расходы федерального бюджета на государственные капитальные вложения предусмотрены в объеме 64,4 млрд. рублей, что на 3,5 млрд. рублей, или на 5,2%, ниже уровня 2003 года.

Существенным недостатком федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов является отсутствие количественных и качественных показателей социально-экономической результативности, что не позволяет оценить их эффективность. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов могли бы стать полигоном для отработки и внедрения элементов программно-целевого бюджетирования в бюджетную систему страны. Однако идеология формирования программной части федерального бюджета, заложенная в законопроекте, не предусматривает распространения требования разработки показателей социально-экономической результативности на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов.

Ни Федеральная адресная инвестиционная программа, ни федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.

10.9. Требуют уточнения объемы планируемых в 2004 году процентных платежей федерального бюджета по облигациям внутреннего государственного валютного займа. По расчетам Счетной палаты указанные платежи в 2004 году не должны превысить 196,2 млн. долларов США (без учета перечислений купонных выплат по ценным бумагам, находящимся на счетах Минфина России, при отсутствии в 2003 - 2004 годах операций с указанными ценными бумагами), или 6 146,8 млн. рублей (по курсу 31,33 рубля за доллар США), что на 33,6 млн. долларов США, или на 1 045,0 млн. рублей, меньше, чем это предусмотрено в проекте федерального бюджета на 2004 год.

Согласно статьям 2 и 108 законопроекта средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 года в сумме 15,9 млрд. рублей могут быть направлены в 2004 году на досрочное погашение государственных ценных бумаг, выпущенных в обмен на акции Внешторгбанка.

Данные операции не учтены в расчете источников внутреннего финансирования дефицита проекта федерального бюджета на 2004 год и в проекте программы государственных внутренних заимствований на 2004 год.

В целом, по оценке Счетной палаты, в проекте программы государственных внешних заимствований на 2004 год по 9 займам, в том числе по одному из вновь привлекаемых, объемы заимствований на 2004 год завышены на 35,6 млн. долларов США и их целесообразно сократить, перераспределив средства на более важные проекты, отвечающие необходимым требованиям для включения в Программу государственных внешних заимствований на 2004 год.

10.10. Отмена регионального сбора на нужды образовательных учреждений, а также местных налогов и сборов не учтена в расчете оценки изменений доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в связи с изменениями налогового и бюджетного законодательства. Общая сумма выпадающих доходов регионов составит 6,5 млрд. рублей.

По расчетам Счетной палаты в условиях отмены налога с продаж и предусмотренных с 1 января 2004 года изменений в налоговом и бюджетном законодательстве предлагаемые в законопроекте изменения нормативов отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации не позволят обеспечить достаточную компенсацию выпадающих доходов консолидированных бюджетов 27 субъектов Российской Федерации на общую сумму 18,7 млрд. рублей.

Предложенный в законопроекте порядок формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2004 году не решает задачи по снижению числа дотационных регионов и не обеспечивает перехода к формированию финансовой основы федеративных отношений в Российской Федерации на принципах стабильного разграничения налогово-бюджетных обязательств и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней, повышения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в первую очередь на региональном уровне.

Профицит консолидированных бюджетов регионов носит условный характер и определен исходя из расчета расходов бюджетов регионов по методике Минфина России, применяемой для расчета расходов федерального бюджета и не учитывающей особенности формирования расходной части бюджетов территорий. В 2004 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в целом могут быть исполнены с дефицитом.

10.11. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что законопроект сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2004 год отражает не долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией, а расходы по предоставляемым кредитам, в ней не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, объем кредитов, предоставленных в 2003 году.

Нормами 9 статей законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов. В представленном законопроекте не учтены доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

Шесть статей законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета.

Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в федеральном законе о бюджете на 2004 год в соответствии с текстовыми статьями не только свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур, но и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета.

Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы неучтенных поступлений, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной и функциональной структуре расходов бюджетов Российской Федерации.

Ряд статей законопроекта расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Особенно это касается статьи 35 законопроекта, нормы которой позволяют отходить от требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части соблюдения ограничений на перемещение бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

При формировании проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год нарушены нормы 44 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации. Всего из 146 статей законопроекта 28 статей (19% от общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В законопроекте не зафиксированы макроэкономические показатели, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются исходными для составления проекта федерального бюджета на 2004 год: объем ВВП, темп его роста и уровень инфляции.

10.12. На протяжении ряда лет в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год включаются нормы, противоречащие действующему законодательству. При этом вместо внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты действие этих актов приостанавливается федеральными законами о федеральном бюджете.

Законопроектом, как и в предыдущие годы, предлагается приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию, что, по мнению Счетной палаты, требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений.

10.13. Законопроект содержит 34 статьи, нормы которых полностью или частично применялись в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003 годы. При этом отдельные нормы изменяют или дополняют бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации.

Отдельные статьи содержат нормы, затрагивающие сферу действия иного законодательства, не относящиеся к предмету регулирования федеральным законом о федеральном бюджете.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи представленного законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета на очередной финансовый год.

10.14. Учитывая вышеизложенное, Счетная палата полагает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

 

Председатель Счетной палаты

Российской Федерации

С.В.СТЕПАШИН