Письмо Счетной палаты РФ от 11.09.2003 N 01-1170/14-1

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 11 сентября 2003 г. N 01-1170/14-1

 

Счетная палата Российской Федерации представляет заключения на проекты Федеральных законов О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год, О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год, О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2004 год, О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2004 год.

Заключения рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 9 сентября 2003 года (протокол N 28 (353)).

 

Председатель

С.В.СТЕПАШИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ ПЕНСИОННОГО

ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2004 ГОД

 

Проект Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год (далее - законопроект) разработан на основе положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике в 2004 году, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации и других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения, действие которых распространяется на 2004 год, а также с учетом проекта Федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год.

Проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР) на 2004 год сформирован по доходам в сумме 1000316,6 млн. рублей, из них 916649,7 млн. рублей в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, и по расходам в сумме 946640,2 млн. рублей, из них 936398,4 млн. рублей в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий. На покрытие дефицита бюджета ПФР в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий (19748,7 млн. рублей), предполагается направить часть средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, формируемого за счет переходящего остатка средств бюджета ПФР по состоянию на 1 января 2004 года.

Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации правовой статус ПФР, порядок создания, деятельности и ликвидации определяются федеральным законом. Однако на момент составления настоящего заключения указанный федеральный закон не принят.

 

ДОХОДЫ ФОНДА

 

1. Проектом Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год доходы ПФР предусмотрены в сумме 1000316,6 млн. рублей, или 121,6% (110,7% - в сопоставимых условиях) к утвержденным поступлениям текущего года, т.е. на 21,6 (10,7 - в сопоставимых условиях) процентного пункта больше.

Доходная часть бюджета ПФР на 2004 год рассчитывалась без учета остатка средств финансового резерва ПФР, который оценивается на 1 января 2004 года в сумме 90310,0 млн. рублей (приложение N 1 к законопроекту), в том числе: 17129,8 млн. рублей - остатки денежных средств и 73180,2 млн. рублей - средства, размещенные в ценные бумаги.

3. Согласно представленному законопроекту источниками доходной части бюджета ПФР в 2004 году будут служить 3 группы доходов: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления.

3.1. В группу налоговых доходов (466568,3 млн. рублей, или 46,6% доходов ПФР) включены суммы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в ПФР; единый минимальный налог, зачисляемый в бюджет Фонда; недоимка, пени и иные финансовые санкции по взносам в ПФР.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации, определены законопроектом в сумме 457260,4 млн. рублей, или 121,4% (110,5% - в сопоставимых условиях) к уровню 2003 года, из них страховые взносы, направляемые на выплату страховой части трудовой пенсии, предусмотрены в сумме 380373,6 млн. рублей, или 116,2 (105,9% - в сопоставимых условиях), и страховые взносы, направляемые на выплату накопительной части трудовых пенсий, - 76886,8 млн. рублей, или 155,4% (141,5% - в сопоставимых условиях).

Прогнозируемые объемы поступлений в 2004 году страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет ПФР и единого социального налога рассчитаны исходя из прогноза Минэкономразвития России по фонду заработной платы в сумме 3956,0 млрд. рублей на основании Методики расчета поступления сумм единого социального налога для формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов и уровня их собираемости - 96 процентов.

Учитывая страховую природу взносов на обязательное пенсионное страхование, а также то обстоятельство, что указанные страховые взносы не являются налогами, считаем целесообразным исключить названный источник доходов ПФР из группы налоговых доходов и предусмотреть включение поступлений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в состав группы неналоговых доходов ПФР (с присвоением соответствующих кодов бюджетной классификации и изменениями в приложении N 2 к законопроекту Доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2004 году).

В представленном законопроекте учитываются поступления единого минимального налога от плательщиков, перешедших на упрощенную систему налогообложения, зачисляемого в бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Величина указанного источника доходов ПФР определена проектом Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год в сумме 145,8 млн. рублей.

Суммарный объем поступления недоимки по взносам в ПФР, пеней и иных финансовых санкций, образовавшейся по состоянию на 01.01.2003, оценивается представленным законопроектом в 9162,2 млн. рублей. Всю сумму прогнозируемых поступлений должны составить средства, поступившие в счет погашения задолженности по страховым взносам, пеням и иным финансовым санкциям, реструктурированной в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2001 г. N 699 О порядке и условиях проведения реструктуризации задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам, имеющимся у организаций по состоянию на 1 января 2001 года. На начало августа текущего года объем задолженности по платежам в ПФР, по данным МНС России, составлял 116,3 млрд. руб. (на 01.01.2003 - 121,9 млрд. рублей), а до конца текущего года, по экспертной оценке, будет равен 112,3 млрд. рублей, т.е. уменьшится на 9,6 млрд. рублей. Таким образом, в 2004 году предполагается взыскать 8,2 процента от названной величины задолженности.

Задолженность по взносам на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемым в Пенсионный фонд Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2003 года (по отчетным данным МНС России) составляла 15129,5 млн. рублей, а по состоянию на 1 августа текущего года она равнялась 31664,4 млн. рублей, т.е. увеличилась с начала года в 2,2 раза. По предварительной оценке, величина указанной задолженности к началу 2004 года будет равна 43475,0 млн. рублей. Представленным законопроектом предусмотрено поступление сумм в счет погашения задолженности по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеням и штрафам в объеме 1030,0 млн. рублей, что составит 2,4% от величины указанной задолженности, ожидаемой на начало финансового года.

3.2. В группу неналоговых доходов (34507,8 млн. рублей, или 3,5% доходов ПФР) включены суммы доходов, полученных ПФР от размещения временно свободных средств ПФР в государственные ценные бумаги и продажи активов, размещенных в государственные ценные бумаги; доходы, полученные от размещения средств ПФР, сформированных за счет сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, и прочие поступления в ПФР.

Законопроектом предусмотрено получение ПФР доходов в сумме 27041,6 млн. рублей от размещения в 2004 году временно свободных средств ПФР, в том числе:

- 1265,0 млн. рублей - доход по облигациям государственных нерыночных займов;

- 11500,0 млн. рублей - поступление средств в погашение облигаций государственных нерыночных займов;

- 6874,5 млн. рублей - доход по ценным бумагам в валюте Российской Федерации;

- 6477,7 млн. рублей - доходы от продажи ценных бумаг в иностранной валюте;

- 924,4 млн. рублей - доход по ценным бумагам в иностранной валюте.

В расчете доходов от размещения временно свободных средств ПФР использован среднегодовой курс рубля к доллару США в размере 35,1 рубля (в соответствии с данными Минэкономразвития России по состоянию на 20 января 2003 года), который на 3,2 рубля превышает рекомендуемый Минфином России валютный курс - 31,9 рубля за 1 доллар США (методические материалы по формированию проектировок федерального бюджета на 2004 год от 16.06.2003 N 02-02-14/787).

Таким образом, при расчете сумм процентных доходов от государственных ценных бумаг, выраженных в иностранной валюте, принят завышенный среднегодовой курс рубля к доллару США (на 3,2 рубля), что в конечном итоге завышает планируемые доходы ПФР от продажи инвалютных облигаций на 83,9 млн. рублей.

Следует также отметить, что в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации порядок использования временных свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации должен определяться федеральным законом. На момент составления настоящего заключения указанный федеральный закон не принят.

В группу неналоговых доходов проекта бюджета ПФР включена сумма в размере 6780,1 млн. рублей, полученная от размещения средств ПФР, сформированных за счет сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. Однако в пояснительной записке и в финансово-экономическом обосновании к законопроекту соответствующих расчетов указанного источника доходов ПФР не приведено.

3.3. В группу безвозмездных перечислений (499240,5 млн. рублей, или 49,9% доходов ПФР) включены средства единого социального налога, поступающие из федерального бюджета; средства федерального бюджета, передаваемые ПФР на выплату пенсий и пособий по государственному пенсионному обеспечению; средства федерального бюджета, передаваемые ПФР для финансирования других выплат в соответствии с законодательством Российской Федерации; средства федерального бюджета, передаваемые ПФР Минтрудом России на выплату пенсий и пособий, а также средства, передаваемые ПФР из Фонда Минатома России.

Поступления в бюджет ПФР единого социального налога из федерального бюджета в 2004 году на выплату базовой части трудовой пенсии определены на уровне 438210,0 млн. рублей (109,2% в сопоставимых условиях к объему, утвержденному бюджетом ПФР на 2003 год), или 108,4% к сумме единого социального налога, которая поступит, по предварительной оценке, в федеральный бюджет за 2003 год.

Коэффициент собираемости единого социального налога принят на уровне, сложившемся в 2002 году, - 96,0% (против 94,0% - в расчетах данного налога на 2003 год) и определялся на основании отчетных данных о поступивших и начисленных суммах налога за 2002 год.

Положениями статьи 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации определено, что средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, зачисляются в бюджет ПФР в полном объеме.

Контрольными мероприятиями Счетной палаты Российской Федерации в Минфине России и его структурных подразделениях в рамках проверки исполнения Федерального закона О федеральном бюджете на 2002 год по доходам федерального бюджета в части единого социального налога установлено, что в 2002 году разница между фактическим поступлением средств единого социального налога в федеральный бюджет и перечисленными Пенсионному фонду Российской Федерации суммами указанного налога для выплаты базовой части трудовой пенсии на 1 января 2003 года составила 7,9 млрд. рублей.

В ходе проверок также установлено, что в 2002 году ежемесячные остатки средств единого социального налога на счетах федерального бюджета с января по сентябрь составляли от 22 до 52 процентов от произведенных перечислений в Пенсионный фонд Российской Федерации (январь - 9,1 млрд. рублей, февраль - 19,1 млрд. рублей, март - 28,2 млрд. рублей, апрель - 24,6 млрд. рублей, май - 26,2 млрд. рублей, июнь - 38,1 млрд. рублей, июль - 41,7 млрд. рублей, август - 41,9 млрд. рублей, сентябрь - 46,6 млрд. рублей).

В настоящий момент действующим законодательством не определен порядок перечисления в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации остатка средств, образовавшегося на 1 января очередного финансового года в результате превышения сумм поступлений единого социального налога, в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии.

Учитывая изложенное, а также целевой характер использования средств единого социального налога, предназначенного для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь, считаем целесообразным законодательно определить порядок перечисления в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации указанного выше остатка.

В соответствии с законопроектом сумма субвенций федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации (без учета средств единого социального налога, поступающих из федерального бюджета, и средств, передаваемых ПФР из Минтруда России и Минатома России) составит в 2004 году 59499,2 млн. рублей, что больше на 7,7 процентного пункта аналогичной величины (в сопоставимых условиях), утвержденной бюджетом ПФР на 2003 год (50321,9 млн. рублей).

Проектом Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год (статья 8) и проектом федерального бюджета на 2004 год (статья 91) предусмотрено погашение задолженности перед ПФР за 2002 год по расходам на выплату пенсий и пособий, выплата которых осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации, в сумме 1757,2 млн. рублей, а также погашение части задолженности, установленной статьями 6 и 7 Федерального закона Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год, подлежащей реструктуризации и погашению начиная с 2003 года, в сумме 500,0 млн. рублей.

Величина задолженности федерального бюджета перед ПФР по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов пенсий, финансируемых на возвратной основе, должна составить на начало 2004 года (по данным Пенсионного фонда Российской Федерации) 16186,9 млн. рублей.

В случае принятия указанных выше законопроектов и исполнения названных статей в полном объеме задолженность федерального бюджета перед ПФР на начало 2005 года составит, по предварительной оценке, 13929,7 млн. рублей.

Следует также отметить, что до настоящего времени Правительством Российской Федерации, в нарушение статьи 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 года N 35-ФЗ Об исполнении бюджета Российской Федерации за 2000 год, не установлен порядок реструктуризации некомпенсированной задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации по расходам на выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации государственных пенсий и пособий, доставку и пересылку всех видов государственных пенсий и пособий, осуществляемым ПФР на возвратной основе, и по расходам на выплату государственных пенсий, исчисленных без применения индивидуального коэффициента пенсионера, в части, определяемой включением в трудовой стаж, дающий право на пенсию, периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в ПФР, и подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации финансированию за счет ассигнований из федерального бюджета.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным обратить внимание Правительства Российской Федерации на необходимость определения порядка реструктуризации задолженности федерального бюджета перед бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации. Это позволит усовершенствовать механизм планирования доходной и расходной частей бюджета ПФР и расходной части федерального бюджета в будущем.

Следует также отметить, что статья 17 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации предусматривает, что порядок возмещения ПФР всех средств из федерального бюджета устанавливается федеральным законом. Однако до настоящего момента такой закон не принят.

 

РАСХОДЫ ФОНДА

 

1. Проект бюджета ПФР на 2004 год сформирован по расходам в сумме 946640,2 млн. рублей, или 109,5% (99,7% - в сопоставимых условиях) к утвержденным расходам бюджета ПФР на 2003 год.

Статьей 6 законопроекта предусмотрено утвердить структуру расходов бюджета Фонда на 2004 год без учета затрат на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его территориальных органов, другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР. Названные затраты статьей 11 законопроекта предусмотрено выделить в отдельное приложение к законопроекту и не включать в общую структуру расходов ПФР.

Полагаем целесообразным исключить статью 11 из представленного законопроекта и включить затраты на финансовое и материально-техническое обеспечение ПФР и его территориальных органов в общую структуру расходов ПФР (с соответствующими изменениями положений статьи 6 и приложения 3 к законопроекту).

2. В структуре расходов ПФР на 2004 год ассигнования по обязательному пенсионному страхованию составят 841770,9 млн. рублей, или 88,9% всех расходов ПФР. Их рост к ожидаемым ассигнованиям текущего года составит 5,2 процента.

На начало 2004 года общая численность пенсионеров, получающих пенсию по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению, прогнозируется на уровне 38,6 млн. человек и на конец 2004 года ожидается на уровне 38,9 млн. человек. Среднегодовая численность пенсионеров на 2004 год, принятая для расчета расходов на пенсионное обеспечение, составит 38,7 млн. человек. В 2004 году пенсии в среднем планируется увеличить на 15,2%, или до 2022,0 рублей, в том числе трудовую пенсию - до 2058,3 рубля, социальную пенсию - до 1315,6 рубля, пенсии, назначаемые пенсионерам - военнослужащим срочной службы и их семьям, - до 1523,3 рубля. При расчете принята величина прожиточного минимума пенсионера на 2004 год - 1900 рублей, вместе с тем в 2004 году Минэкономразвития России планирует принятие другой методики его исчисления, в соответствии с которой данная величина будет составлять 2280 рублей.

3. В составе средств ПФР, направляемых на выплату трудовых пенсий, расходы на выплату базовой части трудовой пенсии составляют 301484,7 млн. рублей (при прогнозируемом объеме поступлений единого социального налога в сумме 438210,0 млн. рублей), или 112,4% (102,3% - в сопоставимых условиях) от величины указанных затрат ПФР, утвержденной на 2003 год. Расходы на выплату базовой части трудовой пенсии рассчитаны на основании среднего размера базовой части трудовой пенсии по состоянию на 1 января 2004 года - 646,8 рубля с учетом ее индексации в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ О трудовых пенсиях в Российской Федерации в размере до 10,4% и динамики численности пенсионеров.

4. Расходы на финансирование выплаты страховой части трудовой пенсии предусмотрены законопроектом в сумме 540031,5 млн. рублей, что на 19,3 (8,7 - в сопоставимых условиях) процентного пункта превышает уровень аналогичных расходов, утвержденных бюджетом ПФР на 2003 год. Расчет величины указанного вида расходов ПФР произведен на основании расчетного среднего размера страховой части трудовой пенсии по состоянию на 1 января 2004 года в сумме 1090,1 рубля. В расчетах предусмотрено увеличение страховой части пенсий в целом на 16,1 процента, в том числе ее дополнительное увеличение в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ О трудовых пенсиях в Российской Федерации с 1 апреля 2004 года на 9% и индексацию с 1 августа на 6,5 процента. Общий объем затрат на увеличение страховой части трудовой пенсии планируется в сумме 47,8 млн. рублей. При планировании этих выплат была принята среднегодовая численность пенсионеров - получателей трудовой пенсии в размере 36,7 млн. человек.

5. Расходы на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению прогнозируются ПФР в сумме 57242,0 млн. рублей, или 116,0% (105,6% - в сопоставимых условиях) к уровню 2003 года. Законопроектом предусмотрена их индексация в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ О трудовых пенсиях в Российской Федерации в размере до 10,4 процента.

6. Расходы на выплату пенсий за пределы Российской Федерации предусмотрены в сумме 511,6 млн. рублей, или 126,7% (91,6% - в сопоставимых условиях) к утвержденным по бюджету ПФР на 2003 год, в том числе: расходы по обязательному пенсионному страхованию - 404,0 млн. рублей и за счет средств федерального бюджета - 107,6 млн. рублей.

Расходы на выплату пенсий за границу планировались с учетом численности получателей, средневзвешенного размера пенсии (с учетом расходов на индексацию).

7. Расходы на выплату пенсий, досрочно назначенных гражданам, признанным безработными, социальных пособий на их погребение и оказание услуг по погребению, осуществляемые ПФР за счет средств федерального бюджета, передаваемых Минтрудом России, согласованы в размере 749,3 млн. рублей, или 107,5% (97,8% - в сопоставимых условиях) к утвержденному уровню 2003 года. При расчете данных расходов принята среднегодовая численность получателей - 34,9 тыс. человек и среднегодовой размер пенсий - 1766,8 рублей.

8. Расходы на компенсационные выплаты неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, получающими пенсию за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и средств федерального бюджета, предусмотрены из расчета 120 рублей, с учетом применения районного коэффициента и среднегодовой численности получателей этих выплат - 476,5 тыс. человек, в общей сумме 380,4 млн. рублей, или 102,3% (93,1% - в сопоставимых условиях) к величине, утвержденной бюджетом ПФР на 2003 год.

9. Расходы на выплату социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению согласно гарантированному перечню этих услуг умерших пенсионеров, не работавших на день смерти, определены в соответствии с Федеральными законами от 8 декабря 1995 г. N 8-ФЗ О погребении и похоронном деле и от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации из расчета 1000 рублей с учетом применения районного коэффициента и исходя из ожидаемой смертности пенсионеров 1,6 млн. человек. Всего расходы на эти цели предусмотрены в бюджете в сумме 1695,5 млн. рублей.

10. Предельно допустимая доля расходов на оплату услуг по доставке пенсий и пособий организациями федеральной почтовой связи и другими организациями (альтернативными структурами) определена исходя из объема доставленных сумм пенсий и пособий в размере 1,5% без учета налога на добавленную стоимость. Затраты на доставку пенсий почтовыми переводами предусмотрены в размере 4% от суммы перевода. Кроме того, учтены расходы на уплату налога на добавленную стоимость за доставку пенсий и пособий в размере 18 процентов. Суммарные затраты ПФР на доставку пенсий и пособий в 2004 году должны составить 10635,1 млн. рублей.

11. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 августа 2000 г. N 1563 О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации в проект бюджета ПФР на 2004 год включены расходы за счет средств, передаваемых Минатомом России, в сумме 782,0 млн. рублей.

12. Расходы на выплату доплаты к пенсии членам летных экипажей в сумме 686,1 млн. рублей соответствуют запланированным поступлениям страховых взносов по дополнительному тарифу.

13. Затраты по статье Прочие расходы ПФР, не отнесенные к другим видам расходов определены законопроектом (приложение N 3) в размере 940,0 млн. рублей.

Исходя из указанных в пояснительной записке к законопроекту видов расходов по указанной статье затрат ПФР (финансирование информационно-разъяснительной работы в связи с проведением пенсионной реформы, включая организацию работы со средствами массовой информации и социальную рекламу, а также обеспечение системы ПФР специальными и методическими изданиями; оплата налогов, госпошлины и судебных издержек на основании вступивших в законную силу решений судов, а также иные расходы ПФР), полагаем целесообразным включить расходы по статье Прочие расходы Фонда, не отнесенные к другим видам расходов в сумме 940,0 млн. рублей в состав расходов бюджета ПФР на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и территориальных органов, другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР.

14. Доходы и расходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, связанные с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, выделены в законопроекте в отдельное приложение.

Накопительная составляющая бюджета ПФР сформирована по доходам в сумме 83666,9 млн. рублей (без учета средств пенсионных накоплений прошлых периодов по состоянию на 1 января 2004 года в сумме 88892,7 млн. рублей) и по расходам в сумме 10241,8 млн. рублей.

Учитывая целевой характер образования и расходования средств накопительной составляющей бюджета ПФР, положения статьи 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей, что доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита могут быть увязаны с определенными расходами бюджета только в целевых бюджетных фондах, а также положения статьи 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации, предусматривающие отдельный учет в составе бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средств, направляемых на инвестирование, выплат за счет средств пенсионных накоплений, а также расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, связанных с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии, считаем целесообразным создать в составе бюджета ПФР целевой бюджетный фонд накопительной части трудовой пенсии.

15. Расходы, связанные с ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц и обеспечением формирования средств пенсионных накоплений, предусмотрены в сумме 519,6 млн. рублей, в том числе: оплата расходов, связанных с направлением уведомлений застрахованным лицам о состоянии их лицевых счетов, - 374,4 млн. рублей (исходя из расчета средней стоимости одного уведомления 8,3 рубля); затраты ПФР на обработку заявлений застрахованных лиц о передаче средств пенсионных накоплений в выбранные ими управляющие компании - 145,2 млн. рублей при средней стоимости обработки и хранения одного заявления застрахованного лица 4,0 рубля. Финансово-экономическое обоснование средней стоимости одного уведомления и средней стоимости обработки и хранения одного заявления застрахованного лица в материалах, представленных вместе с законопроектом, отсутствует.

16. Расходы бюджета ПФР на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его территориальных органов, другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР, на 2004 год предусмотрены в сумме 26228,1 млн. рублей, или 114,9% (104,6%) к утвержденному уровню 2003 года, 2,8% от общих расходов бюджета ПФР, в том числе затраты на содержание органов ПФР - 24955,2 млрд. рублей (против 21668,8 млн. рублей, предусмотренных бюджетом ПФР на 2003 год).

Статьей 11 законопроекта предусмотрено направление денежных средств ПФР в сумме 1155,0 млн. рублей на капитальное строительство, включая социальное развитие ПФР. В пояснительной записке к законопроекту эти средства предполагается направить на жилищное строительство и улучшение жилищных условий сотрудников ПФР и его территориальных органов.

Расходование пенсионных средств на жилищное строительство для сотрудников органов ПФР не согласуется с положениями Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации.

В проект бюджета ПФР на 2004 год включены расходы на финансирование научно-исследовательских работ по пенсионной реформе и формирование базы данных ПФР для актуарных расчетов (статья 11, приложение N 5) в сумме 70,0 млн. рублей.

В 2004 году ПФР планирует провести ряд научно-исследовательских работ с целью разработки методик и моделей прогнозирования на долгосрочную перспективу, анализ демографической ситуации и рынка труда. Согласно содержанию пояснительной записки к законопроекту пенсионные средства планируется направить на проведение анализа уровня жизни семей, имеющих в своем составе лиц старше трудоспособного возраста, структуры потребления и доходов трудоспособного населения, обследования продолжительности жизни населения в зависимости от условий труда и на проведение мониторинга планов застрахованных лиц по переводу накоплений в негосударственные фонды и выбору инвестиционного портфеля.

Следует отметить, что из 95,0 млн. рублей, предусмотренных на покрытие аналогичных затрат ПФР в текущем году, по состоянию на 1 августа 2003 года расходы не производились. Поэтому необходимость включения указанных расходов в бюджет ПФР на 2004 год вызывает сомнение.

Следует также отметить, что в финансово-экономическом обосновании к законопроекту отсутствуют расчеты расходов по финансовому и материально-техническому обеспечению текущей деятельности ПФР и его органов (в том числе и на содержание органов ПФР).

17. Статьей 10 законопроекта определена величина норматива оборотных денежных средств бюджета ПФР на начало каждого месяца в размере 50% объема расходов на выплату пенсий в предстоящем месяце, однако в материалах к законопроекту отсутствует соответствующий расчет с обоснованиями размера норматива оборотных средств.

18. Согласно статье 19 проекта Федерального закона О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год устанавливается, что в 2004 году от уплаты страховых взносов, зачисляемых в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, и страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии освобождаются Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации и ряд других органов исполнительной власти, в составе которых проходят службу военнослужащие, а также некоторые другие органы - в части сумм денежного довольствия, продовольственного и вещевого обеспечения и иных выплат лицам в связи с исполнением ими обязанностей военной и приравненной к ней службы.

Представляется, что данная норма не несет никакой дополнительной информации к уже имеющимся в действующем законодательстве положениям и может быть исключена из рассматриваемого законопроекта.

Согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу (взносу), установленные главой 24 Единый социальный налог Налогового кодекса Российской Федерации.

Статьей 236 Налогового кодекса установлен объект налогообложения по единому социальному налогу - выплаты и иные вознаграждения, начисляемые налогоплательщиками в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, а также по авторским договорам. Таким образом, необходимыми условиями возникновения обязанности уплатить единый социальный налог для налогоплательщика является наличие трудовых (в определенных случаях - гражданско-правовых) отношений между налогоплательщиком и физическим лицом.

Статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что этот Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Соответственно, отношения военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы и органов, учреждений и организаций, в которых они ее проходят, не являются трудовыми и не могут быть оформлены трудовым договором. Следовательно, в силу статьи 236 Налогового кодекса выплаты в пользу военнослужащих, проходящих военную службу, не являются объектом налогообложения единым социальным налогом и, соответственно, страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование. Таким образом, никаких новых норм, предусматривающих освобождение выплат военнослужащим от обложения названными страховыми взносами, не требуется.

Кроме того, положение статьи 19 законопроекта о том, что от уплаты страховых взносов освобождается, среди других ведомств, Минобороны России, является некорректным. В соответствии со статьей 2 Федерального закона О воинской обязанности и военной службе граждане Российской Федерации проходят военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации (но не в Министерстве обороны Российской Федерации), а также во внутренних войсках МВД России, в Железнодорожных войсках Российской Федерации и др. Таким образом, при буквальном прочтении названного положения статьи 19 законопроекта можно сделать вывод, что от уплаты страховых взносов освобождаются не выплаты в пользу военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а выплаты в пользу военнослужащих, проходящих военную службу в аппарате Минобороны России.

В связи с изложенным статью 19 следует исключить из законопроекта.

20. В соответствии со статьями 65 и 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект бюджета ПФР должен составляться с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации. Однако до настоящего времени в Российской Федерации не существует законодательно закрепленных минимальных государственных социальных стандартов.

 

Предложения:

Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным при рассмотрении указанного законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации учесть следующее:

1. Скорректировать доходную часть бюджета ПФР на 2004 год в части поступлений от продажи инвалютных облигаций с учетом рекомендуемого Минфином России среднегодового курса рубля к доллару США.

2. Включить затраты на финансовое и материально-техническое обеспечение ПФР и его территориальных органов в общую структуру расходов ПФР (с исключением статьи 11 законопроекта).

3. Рассмотреть вопрос о целесообразности включения в расходную часть бюджета ПФР средств на капитальное строительство, включая социальное развитие фонда.

4. Дополнительно затребовать обоснования:

расходов ПФР на проведение ряда научно-исследовательских работ с целью разработки методик и моделей прогнозирования на долгосрочную перспективу, анализ демографической ситуации и рынка труда, на проведение мониторинга планов застрахованных лиц по переводу накоплений в негосударственные фонды и выбору инвестиционного портфеля;

расчетов средней стоимости одного уведомления застрахованного лица и средней стоимости обработки и хранения одного заявления застрахованного лица;

расчета размера норматива оборотных денежных средств;

расходов по финансовому и материально-техническому обеспечению текущей деятельности ПФР и его органов.

5. Исключить статью 19 из законопроекта.

6. Учитывая положения статьи 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 16 Федерального закона Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации, а также целевой характер образования и расходования средств накопительной составляющей бюджета ПФР, рассмотреть вопрос о создании в составе бюджета ПФР целевого бюджетного фонда накопительной части трудовой пенсии.

7. В соответствии со статьей 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормами, установленными законодательством Российской Федерации, ускорить принятие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах.

8. В соответствии со статьей 17 Федерального закона Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации рассмотреть вопрос о принятии федерального закона, определяющего порядок возмещения из федерального бюджета средств, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на выплату базовой части трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, установленных в соответствии с Федеральными законами О трудовых пенсиях в Российской Федерации и О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации.

9. Предусмотреть внесение изменения в статью 1 проекта Федерального закона О Федеральном бюджете на 2004 год, определяющего порядок перечисления в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации остатка средств, образовавшегося на 1 января 2005 года в результате превышения сумм поступлений единого социального налога, в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии.

10. Обратить внимание Правительства Российской Федерации на необходимость установления в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 года N 35-ФЗ Об исполнении бюджета Российской Федерации за 2000 год порядка реструктуризации задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации.

11. В соответствии со статьей 18 Федерального закона Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации рассмотреть вопрос о принятии федерального закона, определяющего порядок использования временных свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Счетная палата полагает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

 

Аудитор

Счетной палаты

Российской Федерации

Г.Н.БАТАНОВ