Письмо Счетной палаты РФ от 11.09.2003 N 01-1170/14-1

 

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 11 сентября 2003 г. N 01-1170/14-1

 

Счетная палата Российской Федерации представляет заключения на проекты Федеральных законов О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год, О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год, О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2004 год, О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2004 год.

Заключения рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 9 сентября 2003 года (протокол N 28 (353)).

 

Председатель

С.В.СТЕПАШИН

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ ФОНДА

СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НА 2004 ГОД

 

Проект Федерального закона О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год (далее - законопроект) сформирован с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 года, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике в 2004 году, а также в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования, Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими нормативными правовыми актами.

В представленном законопроекте доходы Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год (без учета остатка средств на начало года) предусмотрены в сумме 159938,9 млн. рублей, или 118,9% к уровню 2003 года в действующих условиях и 108,3% в сопоставимых условиях. Расходы Фонда социального страхования Российской Федерации установлены в сумме 157519,9 млн. рублей, или 110,0% к ассигнованиям, утвержденным в бюджете Фонда на 2003 год в действующих условиях и 100,2% в сопоставимых условиях.

Проект бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС) на 2004 год включает средства на обязательное социальное страхование и обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний отражаются в доходной и расходной частях бюджета ФСС, утверждаемого федеральным законом, отдельными строками. Указанные средства являются федеральной собственностью и изъятию не подлежат, т.е. имеют строго целевой характер. Однако законодательно установленный целевой характер использования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний приводит при составлении бюджета ФСС к невозможности реализации в полном объеме установленного статьей 35 Бюджетного кодекса принципа общего (совокупного) покрытия расходов. Согласно части второй указанной статьи доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, в бюджете ФСС без образования соответствующего целевого бюджетного фонда и выполнения иных условий, предусмотренных статьей 35 Бюджетного кодекса, обосабливается в определенном объеме часть доходов, увязываемая с конкретным направлением расходов в том же объеме.

В целях реализации положений, предусмотренных частью второй статьи 35 Бюджетного кодекса и пунктом 2 статьи 20 Федерального закона Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, представляется целесообразным образовать в составе бюджета ФСС целевой бюджетный фонд обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Доходы ФСС по обязательному социальному страхованию предусмотрены без учета входящего остатка в сумме 126285,9 млн. рублей, расходы - 126605,8 млн. рублей. В качестве источника внутреннего финансирования дефицита бюджета по этому виду страхования на 2004 год привлечен остаток средств на 1 января 2004 года в сумме 319,9 млн. рублей, что балансирует доходы и расходы, но не формирует с учетом запланированного объема текущих поступлений нормативного запаса оборотных денежных средств на начало 2005 года в необходимых размерах.

Доходы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний будут сформированы (без учета средств на начало года) в сумме 33653,0 млн. рублей, расходы - 30914,1 млн. рублей. Превышение доходов над расходами составит 2738,9 млн. рублей.

До настоящего времени не исполнены требования статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части принятия федерального закона, определяющего правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации ФСС.

 

Доходы Фонда

 

1. Структура доходов ФСС отражена в приложении 2 к законопроекту. Общий объем доходов ФСС (без учета остатка средств на начало года) определен в размере 159938,9 млн. рублей, или 118,9% к уровню 2003 года в действующих условиях и 108,3% в сопоставимых условиях, из них на обязательное социальное страхование - 126285,9 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 33653,0 млн. рублей.

2. Налоговые доходы бюджета ФСС предусмотрены в сумме 123002,0 млн. рублей. Основным источником их формирования (98,7%) являются поступления единого социального налога - 121360,0 млн. рублей, или 118,3% к уровню 2003 года в действующих условиях и 107,7% в сопоставимых условиях. В сумме этого налога учтены поступления в счет погашения задолженности по налогу (недоимка), пени и штрафы в размере 1200,0 млн. рублей. Предусматриваемые в законопроекте поступления от этого налога приняты в соответствии с расчетами МНС России, исходя из уточненного прогноза Минэкономразвития России по фонду заработной платы на 2004 год в сумме 3956,0 млрд. рублей (скорректированного на льготы и суммы, не подлежащие налогообложению) и среднегодового коэффициента сбора единого социального налога, предусмотренного в размере 0,97.

В соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации в доходы ФСС зачисляются 5% от общего объема единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (20% доходов от уплаты минимального налога при применении упрощенной системы налогообложения), определенного в сумме 282,7 млн. рублей, или 116,2% к утвержденным показателям в 2003 году, а также 5% общей суммы единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, составляющего 1359,3 млн. рублей, или 116,2 процента.

В налоговых доходах ФСС на 2004 год не предусмотрено поступление средств единого сельскохозяйственного налога. Вместе с тем в проекте Закона О федеральном бюджете на 2004 год в доходах федерального бюджета учтено поступление этого налога. В соответствии со статьей 346.9 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено зачисление по ставке 6,4% общей суммы этого налога в доходы ФСС. Учитывая вышеизложенное, следует в доходах ФСС предусмотреть поступление средств единого сельскохозяйственного налога.

3. Поступления недоимки, пеней и штрафов по взносам в Фонд социального страхования Российской Федерации определены в сумме 860,0 млн. рублей, или 54,5% к уровню 2003 года. Эти средства предполагается получить в результате мобилизации просроченной задолженности страхователей по страховым взносам в ФСС, сложившейся на 1 января 2001 года. Указанный объем поступлений определен с учетом проведенной реструктуризации задолженности по страховым взносам в ФСС и динамики поступлений средств в погашение данной задолженности.

4. Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, являющиеся основным источником формирования доходов ФСС по указанному виду социального страхования, отражены в сумме 32443,0 млн. рублей по группе Неналоговые доходы, или 120,7% к уровню 2003 года и 110,0% в сопоставимых условиях. В общей сумме страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний учтена сумма поступлений от взыскания недоимки по страховым взносам.

5. Расчет отчислений в доходы ФСС страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2004 год произведен на основе фонда оплаты труда - 3956,0 млрд. рублей. Среднегодовой коэффициент сбора страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний принят в размере 0,98. Расчетный среднеотраслевой страховой тариф на 2004 год определен в размере 0,86% (при установленном диапазоне размера страховых тарифов по классам профессионального риска от 0,2% до 8,5%).

6. Поступления в доходы бюджета ФСС капитализированных платежей предприятий определены в законопроекте в сумме 770,0 млн. рублей, при этом в бюджете ФСС на 2003 год этот показатель утвержден в объеме 50,0 млн. рублей, фактически в I полугодии 2003 года этих платежей поступило 230,0 млн. рублей, что в 4,6 раза превышает утвержденный на 2003 год уровень.

7. По группе доходов Безвозмездные перечисления в статье Субвенции Фонду социального страхования Российской Федерации предусмотрены средства федерального бюджета, перечисляемые ФСС в сумме 1861,0 млн. рублей, из них на выплату сверх установленного действующим законодательством размера пособий по социальному страхованию, на санаторно-курортное лечение и оздоровление граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие: катастрофы на Чернобыльской АЭС - 904,4 млн. рублей; аварии в 1957 году на производственном объединении Маяк и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча - 99,2 млн. рублей; ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне - 19,4 млн. рублей.

Кроме того, по вышеназванной статье в законопроекте предусмотрены средства федерального бюджета, передаваемые ФСС в соответствии с законодательством Российской Федерации в сумме 838,0 млн. рублей. Эти поступления, возмещающие расходы, произведенные ФСС сверх сумм, поступивших из федерального бюджета в 1994 - 2001 годах на выплату пособий, санаторно-курортное лечение граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, планируется направить в 2004 году на оздоровление детей.

 

Расходы Фонда

 

1. Структура расходов ФСС приведена в приложении 3 к законопроекту. Общая сумма расходов предусмотрена в объеме 157519,9 млн. рублей, или 110,0% к ассигнованиям, утвержденным в бюджете ФСС на 2003 год в действующих условиях и 100,2% в сопоставимых условиях, из них на обязательное социальное страхование - 126605,8 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 30914,1 млн. рублей.

2. Расходы ФСС, связанные с финансированием затрат по обязательному социальному страхованию, а также обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний отражены по подразделу 09 Социальное страхование раздела 18 функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Основным видом расходов ФСС на 2004 год (75,7%) остаются расходы на выплату пособий по социальному страхованию. На их финансирование предполагается направить 119170,5 млн. рублей, или 123,9% к ассигнованиям на эти цели по бюджету ФСС на 2003 год. Большая часть этих средств (89,0%) будет израсходована на выплату пособий по временной нетрудоспособности (включая страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, беременности и родам) - 106080,8 млн. рублей. Это составит 125,7% к данному виду расходов по бюджету ФСС на 2003 год.

Расчет расходов на пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию произведен с учетом ограничения максимального размера пособия (11700 рублей), установленного статьей 15 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год, действие которой продлевается на 2004 год статьей 7 законопроекта.

Расчет средств на выплату пособий, связанных с материнством (пособий при рождении ребенка, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, пособия при усыновлении ребенка, оплата четырех дополнительных выходных дней в месяц в связи с уходом за детьми-инвалидами), и социального пособия на погребение произведен исходя из действующих норм и составляет 13089,7 млн. рублей, или 110,9% к уровню 2003 года.

3. На финансирование санаторно-курортного лечения работников в 2004 году предусмотрены ассигнования в сумме 1500 млн. рублей (85,0% к уровню 2003 года). Эти средства будут направлены на оплату полной стоимости 85950 путевок для застрахованных на долечивание в санаторно-курортных учреждениях после стационарного лечения по перечню заболеваний, утвержденному Правительством Российской Федерации.

4. В приложении 3 к законопроекту предусмотрено сокращение в 3,5 раза финансирования на оздоровление детей. Если в 2003 году за счет средств ФСС предусматривалось приобретение 3,9 млн. санаторно-оздоровительных путевок на сумму 11566,8 млн. рублей, то в 2004 году - 3291,2 млн. рублей, что позволит приобрести 0,4 млн. санаторно-оздоровительных путевок.

Однако статьей 10 законопроекта предлагается дополнительно направить на оздоровительную кампанию детей часть остатка средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, формируемого в 2004 году; дополнительные доходы, получаемые в случае превышения сумм остатков по обязательному страхованию на 1 января 2004 года, установленных статьей 2 законопроекта, по результатам исполнения бюджета ФСС за 2003 год; средства, формируемые в соответствии со статьей 12 законопроекта, сохранив в 2004 году финансирование по этому виду расходов на уровне 2003 года - 11500,0 млн. рублей.

Вместе с тем следует отметить, что существует возможность, не отвлекая средства обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, значительно увеличить финансирование расходов на социальное страхование без увеличения налоговой нагрузки на страхователей. Для этого необходимо внести изменения в действующее налоговое законодательство, а именно в статью 217 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающую взимание налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности, выплачиваемых из средств ФСС. Уплата налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности представляет собой опосредованную форму изъятия части средств обязательного социального страхования в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (что противоречит статье 16 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165 Об основах обязательного социального страхования, в соответствии с которой средства бюджетов фондов обязательного социального страхования изъятию не подлежат). Пособие по временной нетрудоспособности является единственным видом государственных пособий, облагаемых налогом на доходы физических лиц.

Законопроектом расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности устанавливаются в сумме 92706,0 млн. рублей, или 58,9% от общей суммы планируемых расходов ФСС на 2004 год. При ставке налога на доходы физических лиц 13% через этот налог в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2004 году будет изъято около 7,7% средств обязательного социального страхования (12 млрд. рублей).

Представляется, что указанная практика должна быть изменена. Очевидно, что оптимальной (в первую очередь для получателей пособий по временной нетрудоспособности) была бы отмена взимания налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности при сохранении их размера. Расходы человека, временно потерявшего трудоспособность, увеличиваются в связи с необходимостью ее восстановления (дополнительные затраты на лекарства, реабилитационные процедуры и пр.). Однако в условиях нехватки средств обязательного социального страхования, например на оздоровление детей, было бы целесообразно пойти по следующему пути: корректировать в сторону уменьшения размер пособия по временной нетрудоспособности на величину налога на доходы физических лиц, с направлением соответствующих средств на финансирование оздоровления детей, санаторно-курортное обслуживание застрахованных в рамках исполнения бюджета ФСС. Подобные меры были бы равнозначны увеличению ставки единого социального налога, зачисляемого в ФСС, примерно на 0,4 процента.

5. Расходы на оздоровление детей в законопроекте предусмотрены без уточнения категории детей. Вместе с тем пунктом 14 статьи 8 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ Об основах обязательного социального страхования предусмотрено, что за счет средств обязательного социального страхования производится оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

6. В соответствии со статьей 4 законопроекта финансирование расходов, связанных с санаторно-курортным лечением и оздоровлением граждан и их детей и предоставлением льгот по выплате пособий по социальному страхованию гражданам, пострадавшим от воздействия радиации, осуществляется ФСС в пределах средств, предусмотренных Федеральным законом О федеральном бюджете на 2004 год. В проекте федерального бюджета на 2004 год указанные средства определены для перечисления в бюджет ФСС в сумме 1023,0 млн. рублей, в том числе на реализацию программ ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС - 904,4 млн. рублей, ядерного выброса в Челябинской области - 99,2 млн. рублей и последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне - 19,4 млн. рублей.

7. На финансирование затрат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предполагается направить 30914,1 млн. рублей. Из них на единовременные страховые выплаты - 533,2 млн. рублей, или 101,4% к уровню этих затрат по бюджету ФСС на 2003 год; ежемесячные страховые выплаты - 20810,2 млн. рублей, или 101,4%; расходы по доставке и пересылке единовременных и ежемесячных страховых выплат - 433,3 млн. рублей, или 85,0%; затраты на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию - 3834,3 млн. рублей, или 100,0 процента.

8. Расходы на функционирование исполнительных органов ФСС определены в законопроекте в сумме 4828,4 млн. рублей, что составляет 3,1% от всех расходов ФСС. По сравнению с 2003 годом эти расходы увеличились на 10,7 процента.

9. Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 года N 1274 О мерах по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей на ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности установлено, что выплаты в возмещение вреда работникам шахт и разрезов угольной и сланцевой промышленности, находящихся в стадии ликвидации, производятся, если средства на эти цели предусматриваются в федеральном бюджете на текущий год или получены ФСС за счет средств, капитализированных для возмещения вреда ликвидируемыми шахтами и разрезами. Правительству Российской Федерации было поручено предусматривать в проектах федерального бюджета на 1998 год и последующие годы необходимые средства для осуществления выплат на указанные цели. В 2004 году в расходной части федерального бюджета и соответственно в доходной части бюджета ФСС (как и в 2001 - 2003 годах) средства на данные цели не предусмотрены.

Пунктом 5 протокола N 35 от 10 июня 2002 года заседания Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов отмечено, что у ликвидируемых предприятий угольной отрасли отсутствуют необходимые источники для капитализации средств на выплаты по возмещению вреда.

При этом Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 года N 1274 продолжает действовать, и его приостановление или отмена в 2004 году не предусматривается.

10. В последние годы сложилась практика, когда нормы, касающиеся порядка администрирования страховых взносов, включаются в федеральные законы о бюджетах ФСС на конкретный финансовый год, а затем очередным федеральным законом о бюджете ФСС продлеваются на следующий год. В результате несвоевременного принятия этих законов возникают пробелы в законодательстве, регулирующем механизм уплаты страховых взносов.

При наличии специального Федерального закона N 125-ФЗ Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, предназначенного для урегулирования вопросов обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, следует включать нормы, определяющие механизм администрирования страховых взносов (в том числе и нормы отсылочного к налоговому законодательству характера), в этот Закон.

Такой подход был во многом реализован с принятием Федерального закона от 22 апреля 2003 года N 47-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В соответствии с этим Федеральным законом в Федеральный закон N 125-ФЗ были включены конкретные (хотя и практически аналогичные налоговому законодательству) положения, определяющие: меры ответственности страхователей (а также кредитных организаций) за нарушение порядка регистрации страхователей, уплаты и перечисления страховых взносов, открытия счетов страхователям, представления отчетности; порядок взыскания недоимки и пеней, а также регулирующие другие вопросы, связанные с администрированием страховых взносов.

При этом по-прежнему вопросы предоставления отсрочек (рассрочек) уплаты задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пеням; использования в работе по погашению просроченной задолженности ценных бумаг регулируются нормами федеральных законов о бюджетах ФСС. Так, в представленном законопроекте на 2004 год в статье 7 предполагается продлить действие статьи 15 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 7-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год об использовании в работе по погашению просроченной задолженности ценных бумаг и статьи 10 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год о порядке предоставления отсрочек (рассрочек) уплаты задолженности по страховым взносам и пеням.

 

Предложения:

Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным при рассмотрении указанного законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации учесть следующее:

1. Предусмотреть в доходах бюджета ФСС на 2004 год поступление средств единого сельскохозяйственного налога.

2. Уточнить в законопроекте категории детей, которые будут оздоравливаться за счет средств бюджета ФСС, - дети работающих (застрахованных) граждан.

3. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 года N 1274 рассмотреть вопрос о включении в проект федерального бюджета на 2004 год средств, необходимых на выплаты по возмещению вреда работникам ликвидируемых предприятий угольной и сланцевой промышленности.

4. Рассмотреть возможность увеличения финансирования расходов на социальное страхование без увеличения налоговой нагрузки на страхователей с направлением соответствующих средств на финансирование необходимых расходов (оздоровление детей, санаторно-курортное обслуживание застрахованных) за счет отмены обложения пособий по временной нетрудоспособности налогом на доходы физических лиц.

5. Предусмотреть включение норм, касающихся порядка администрирования страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, отказавшись от практики включения их в федеральные законы о бюджетах ФСС на конкретный финансовый год.

6. В целях реализации положений, предусмотренных частью второй статьи 35 Бюджетного кодекса и пунктом 2 статьи 20 Федерального закона Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний рассмотреть вопрос о создании в составе бюджета ФСС целевого бюджетного фонда обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Учитывая вышеизложенное, Счетная палата полагает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

 

Аудитор Счетной палаты

Российской Федерации

Г.Н.БАТАНОВ