Письмо Президента РФ от 19.12.1997 N Пр-2145

 

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 19 декабря 1997 г. N Пр-2145

 

На основании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон О борьбе с коррупцией, принятый Государственной Думой 14 ноября 1997 г. и одобренный Советом Федерации 3 декабря 1997 г. (далее именуется - Федеральный закон), поскольку он противоречит Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, иным федеральным законам, вносит существенный дисбаланс в систему российского законодательства, вводит неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным Федеральным законом.

Необходимо отметить, что Федеральный закон по своим основным положениям идентичен Федеральному закону О борьбе с коррупцией, принятому Государственной Думой 22 ноября 1995 г., одобренному Советом Федерации 9 декабря 1995 г. и отклоненному Президентом Российской Федерации 22 декабря 1995 г. Изложенные при этом замечания и доводы главы государства, а также замечания, направленные им в Государственную Думу после принятия законопроекта О борьбе с коррупцией во втором чтении, были проигнорированы.

Основной недостаток Федерального закона состоит в том, что он не имеет собственного предмета правового регулирования. В связи с этим Федеральный закон вторгается в сферу правового регулирования Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса РСФСР Об административных правонарушениях и ряда других федеральных законов, причем регулирует эти отношения по-иному. Кроме того, формулировки Федерального закона зачастую носят декларативный, неконкретный характер, юридически неточны, содержат многочисленные внутренние противоречия. С одной стороны, это делает невозможным достижение целей, заявленных в статье 1, так как предложенный Федеральный закон нельзя рассматривать в качестве эффективного средства борьбы с коррупцией как явлением, а с другой стороны, юридическая аморфность и противоречивость Федерального закона допускает возможность его использования для преследования практически любого неугодного государственного служащего.

В статье 2 даются дефиниции ряда основных понятий, используемых в Федеральном законе, в частности юридическое лицо, коммерческие организации, некоммерческие организации, которые уже определены Гражданским кодексом Российской Федерации. При этом терминология, предлагаемая в Федеральном законе, противоречит терминологии, используемой в Гражданском кодексе Российской Федерации, который является базовым нормативным правовым актом в указанной сфере.

Определение понятия имущество, данное в статье 2 Федерального закона, не соответствует статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая не относит к имуществу такой объект гражданских прав, как работы и услуги.

Пункт 2 статьи 2 Федерального закона содержит совершенно неприемлемое определение государственных функций, так как в соответствии со статьями 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации предметы ведения - это области общественных отношений, в которых реализуются полномочия тех или иных органов государственной власти. Предметы ведения и полномочия представляют собой необходимые элементы компетенции органов государственной власти, но отнюдь не государственные функции.

В качестве примера внутренних противоречий можно привести пункт 3 статьи 2 Федерального закона, в котором дается определение понятия должностное лицо, которое практически дословно повторяет определение, содержащееся в примечании к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, а именно: Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

Таким образом, из этого определения видно, что должностным лицом может быть признано только лицо, выполняющее определенные функции исключительно в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в создаваемых ими учреждениях.

Вместе с тем подпункт в пункта 2 статьи 3 Федерального закона, определяя круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией, относит к их числу должностных лиц государственных хозяйствующих субъектов или хозяйствующих субъектов, в имуществе которых суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований составляет не менее половины, а подпункт в пункта 3 указанной статьи - должностных лиц муниципальных хозяйствующих субъектов. Поскольку в соответствии с пунктом 8 статьи 2 Федерального закона к хозяйствующим субъектам относятся как некоммерческие организации (к их числу Гражданским кодексом Российской Федерации отнесены и учреждения), так и коммерческие организации, например государственные и муниципальные унитарные предприятия, то статья 3 Федерального закона неправомерно относит к числу субъектов правонарушений, связанных с коррупцией, лиц, которые по определению не могут являться должностными лицами (руководители государственных и муниципальных унитарных предприятий, подразделений этих предприятий, хозяйствующих субъектов, в имуществе которых доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований составляет не менее половины, и руководители подразделений этих обществ).

Федеральным законом вводится институт приравнивания одних лиц к другим, что является концептуально неверным, противоречит системному подходу к категории правовой статус, которая предполагает равные права, обязанности и ответственность лиц в рамках единого правового статуса. Вместе с тем вполне очевидно, что статус лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, отличается, например, от статуса преподавателя образовательного учреждения.

Неправомерным является отнесение к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, лиц, указанных в подпункте в пункта 2 статьи 3, а также приравнивание к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, лиц, указанных в подпунктах в и д пункта 3 статьи 3 Федерального закона. Невозможно согласиться с утверждением, что работник государственного или муниципального предприятия (тем более акционерного общества) выполняет государственные функции.

Отнесение указанных лиц к субъектам правоотношений, регулируемых Федеральным законом, влечет за собой ограничения, предусмотренные статьями 8 - 10 Федерального закона, которые в ряде случаев вступают в противоречие с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, Федеральным законом предусматривается возможность участия в выполнении государственных функций на общественных началах либо в порядке частной деятельности (подпункт е пункта 2 и подпункт д пункта 3 статьи 3), что противоречит части 2 статьи 3 и статьям 10 - 12 Конституции Российской Федерации, согласно которым властные функции в Российской Федерации могут осуществлять только органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Положения пункта 3 статьи 6 Федерального закона противоречат статье 17 Закона Российской Федерации О безопасности, в соответствии с которой порядок формирования постоянных и временных межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации, а следовательно, и определение их видов и наименований является прерогативой Президента Российской Федерации.

Нарушением положений статей 10, 11, 110 и 112 Конституции Российской Федерации является указание в Федеральном законе названий конкретных федеральных органов исполнительной власти (например, пункт 7 статьи 8, пункт 1 статьи 15).

Реализация мер финансового контроля, установленных статьей 8 Федерального закона (например, обязанность лица, претендующего на выполнение государственных функций, сообщать о доходах супруга, который может не являться субъектом правоотношений, регулируемых Федеральным законом), есть нарушение права каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, гарантированного частью 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации, возлагает на государственного служащего ответственность не за свои, а за чужие действия. Кроме того, данная норма противоречит статье 12 Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации.

В статье 8 Федерального закона используются термины, определения которых отсутствуют и в данном Законе, и в соответствующих базовых нормативных правовых актах (например, опосредованное участие в качестве акционера, траст), что будет препятствовать реализации данных положений.

Обязанность лица, претендующего на выполнение государственных функций, сообщать в налоговую инспекцию названия и реквизиты организаций, с которыми у него имеются договорные отношения, например по временному хранению материальных средств, означает в том числе обязанность сообщать о всех договорах хранения, которые это лицо заключало, посещая театры (сдавая одежду в гардероб), пребывая в гостиницах и так далее.

Пункт 4 статьи 8 Федерального закона вторгается в сферу банковского регулирования, налагая на банки обязанность сообщать сведения об открытии счетов хозяйствующих субъектов и об операциях физических лиц, причем большинство из них не является субъектами правоотношений, регулируемых Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 7 статьи 8 Федерального закона физические и юридические лица, участвующие в выполнении функций по управлению или распоряжению федеральной собственностью, обязаны представлять отчеты о всех сделках имущественного характера, связанных с этой собственностью и финансовой деятельностью, в Министерство экономики Российской Федерации. В то же время этот пункт предусматривает, что лица, участвующие в управлении или распоряжении государственной собственностью Российской Федерации (что является синонимом понятия федеральная собственность), обязаны представлять отчеты о всех сделках имущественного характера, связанных с этой собственностью и финансовой деятельностью, в соответствующие органы субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом о пункта 1 статьи 11 Федерального закона вводится запрет на передачу финансовых и материальных ресурсов, принадлежащих государственным фондам, государственным или муниципальным хозяйствующим субъектам, а также хозяйствующим субъектам, суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в которых составляет не менее половины. При этом, правда, не указывается, что понимается под передачей финансовых и материальных ресурсов (предоставление во временное пользование либо отчуждение) и каким субъектам не могут быть переданы эти ресурсы.

Несмотря на это, данная норма выводит из гражданского оборота юридические лица, основанные на государственной или муниципальной собственности, а также юридические лица, доля участия в которых государства или муниципального образования составляет не менее половины, поскольку любая передача имущества указанных юридических лиц (предоставление во временное пользование либо отчуждение) будет правонарушением, создающим условия для коррупции. При этом следует отметить то обстоятельство, что ответственность за указанное правонарушение несет конкретное физическое лицо, выступающее от имени юридического лица, например руководитель государственного унитарного предприятия. Таким образом, статья 11 вводит ограничение правоспособности юридического лица, что не может быть предметом регулирования Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона государственные предприятия, целью которых является предпринимательская деятельность, а следовательно, и получение прибыли за счет этой деятельности, могут получать имущественные блага только из средств соответствующих бюджетов либо внебюджетных фондов. В противном случае любой доход, полученный из иного источника (например, от юридического лица, являющегося стороной в договоре с государственным предприятием), будет считаться неправомерным, и государственное предприятие будет привлекаться к административной ответственности в виде штрафа.

Положения статей 11 и 14 Федерального закона, ограничивающие правоспособность юридических лиц, противоречат статьям 1 и 49 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В абзаце втором пункта 1 статьи 15 Федерального закона содержится прямое указание суду: это имущество или соответствующая стоимость подлежат взысканию судом в доход государства по иску прокурора, что противоречит статьям 10, 11, 118 и 129 Конституции Российской Федерации, так как суд вправе и обязан самостоятельно установить незаконность получения имущества и виновность лица.

Федеральный закон также содержит большое количество иных редакционных и технико-юридических недостатков.

На наш взгляд, в Федеральном законе прежде всего необходимо четко разграничить следующие сферы правового регулирования:

открытость и подконтрольность процесса принятия решений государственными служащими, особенно по финансовым вопросам;

контроль за эффективным использованием бюджетных средств;

статус государственного служащего;

ответственность конкретных лиц (в том числе и не являющихся государственными служащими) за конкретные правонарушения, предусмотренные уголовным, административным и иным законодательством Российской Федерации.

Соответственно этому необходимо, с одной стороны, достаточно детально урегулировать процедуру (регламент) принятия решений государственными служащими, с другой стороны, юридически точно описать порядок и механизмы государственного контроля за эффективным использованием бюджетных средств. Отдельной регламентации требуют дополнительные ограничения, налагаемые на государственных служащих, но не на членов их семей, так как в противном случае государственный служащий будет нести ответственность не за свои, а за чужие действия, то есть без вины.

Мною в ближайшее время будут внесены в Государственную Думу проекты Федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об основах государственной службы Российской Федерации и О борьбе с коррупцией в новой редакции, которые должны заложить правовые основы государственной политики в этой сфере.